Sentencia Definitiva N° 649/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de octubre de 2023. No. 649 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GONZÁLEZ ISLAS, ERNESTO LEONARDO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 9/2021) y su acumulado: “GONZ ÁLEZ ISLAS, ERNESTO LEONARDO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 372/2021). RESULTANDO : Ficha No. 9-2021 I) En estos autos, el actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 3796/2019, Acta No. 227 , de 17 de diciembre de 2019, mediante la cual el Consejo de Educación Técnico Profesional de la Administración Nacional de Educación Pública le dispuso la instrucción de un sumario administrativo con separación del cargo y retención de medios sueldos (fs. 84 a 84 vto., pieza 1, en carpeta verde de 476 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, se agravió contra la Resolución impugnada argumentando lo siguien te: i) falta de control de la prueba (sumario encubierto); ii) ausencia de vista previa a la Resolución sumarial; iii) apartamiento no justificado ni motivado del asesoramiento de Jurídica del CETP; iv) falta de proporcionalidad de la sanción cautelar impu esta al inicio del sumario; v) incumplimiento del protocolo de acoso laboral por parte de la Comisión que entiende sobre dichos asuntos. En suma, solicitó la anulación del acto (fs. 24 a 44 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció la Administración Nacional de Educación Pública, qu ien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, contestó que: i) el sumario dispuesto se ajustó a derecho y el sumariado contó con todas las garantías del debi do proceso; ii) la situación que meritó el sumario era de tal entidad que correspondía la aplicación de las medidas dispuestas; iii) el acto resistido no puede causar agravio en tanto es un procedimiento tendente a comprobar la responsabilidad de los funcionarios imputados de la comisión de falta administrativa; iv) el acto impugnado es legítimo en tanto la Administración tiene la facultad de disponer medidas provisionales o cautelares y nada impide que se formalicen las mismas cuando se trata en especial de asegurar las resultancias del procedimiento disciplinario; v) se descarta que haya habido indefensión. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 52 a 62). Ficha No. 372-2011 III) En estos autos, el actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 2022/2020, Acta No. 30 , de 10 de noviembre de 2020 (fs. 429 a 430 vto., pieza 2, en carpeta verde de 440 fojas, A.A.), con las modificaciones introducidas por la Resolución No. 1203/2021, Acta No. 17 , de 9 de junio de 2021 (fs. 95 vto. a 97, pieza 1, A.A.), la cual modificó la sanción originalmente impuesta, de ciento ochenta días de suspensión en la función, a otra de observación escrita, con anotación en su legajo personal. En términos sintéti cos, esgrimió las siguientes causales de ilegitimidad: i) falta de control de la prueba (sumario encubierto); ii) ausencia de vista previa a la Resolución sumarial; iii) apartamiento no justificado ni motivado del asesoramiento de Jurídica del CETP cuando dispuso el sumario; iv) ni el CETP ni la ANEP contemplaron la clausura de los procedimientos que peticionó al evacuar la vista formal del sumario y los recursos; v) al disponer la clausura de los procedimientos se ordenó la devolución de los haberes retenidos sin ordenar el pago de las incidencias y beneficios que no percibió (partida dirección, aguinaldo, etc.); vi) no existe mérito ni prueba para determinar la sanción dispuesta. En conclusión, por estos fundamentos solicitó la anulación del acto (fs. 34 a 55 vto.). IV) Conferido el correspondiente traslado compareció la Administración Nacional de Educación Pública, que se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumen, defendió la legitimidad de la sanción argumentando que: i) no se vulneraron las disposiciones legales vigentes respecto de la extensión de los plazos para la tramitación del sumario y tampoco hubo vulneración de garantías. Debido a la emergencia sanitaria, todos los procedimientos administrativos sufrieron una justificada prolongación; ii) de las declaraciones vertidas por algunos testigos surge probado en forma clara y contundente el mal relacionamiento del actor para con algunos funcionarios y alumnos; iii) el abatimiento de la sanción originariamente impuesta, que es una de las más severas, a una de las de menor entidad, no implica vulneración de garantías en el proceso. Por el contrario, demuestra que la Administración encontró nuevos elementos que le permitieron disminuir la pena a la luz de la falta imputad a; iv) los fundamentos que expresa el actor en su demanda invocando la nulidad del acto resultan insuficientes para conmoverlo. En otro orden, solicitó la acumulación con los autos “GONZÁLEZ ISLAS, ERNESTO LEONARDO CON ANEP. Acción de Nulidad” , Ficha No. 9/2020. En definitiva, bregó por el rechazo de la demanda (fs. 65 a 73). V) Por decreto No. 7065/2021, de 19 de noviembre de 2021, se decretó, con citación de las partes, la acumulación solicitada (fs. 75), a la cual no se dedujo ninguna oposición. VI) Por decreto No. 7640/2021, de 8 de diciembre de 2021, se abrió el juicio a prueba por sesenta días (fs. 78) y se produjo su diligenciamiento hasta que el 10 de mayo de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 92). VII) La parte a ctora y la demandada alegaron en el cúmulo en el plazo común de quince días (fs. 95 a 120 y 122 a 127 vto., respectivamente). VIII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 700/2022 y aconsej ó la anulación de los actos impugnados (fs. 132 a 135). IX) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 137). CONSIDERANDO : I) En e l aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). Ficha No. 9-2021 En esta causa la acción de nulidad se dirigió contra la Resolución No. 3796/2019, Acta No. 227, de 17 de diciembre de 2019 (fs. 84 a 84 vto., pieza 1, en carpeta verde de 476 fojas, A.A.), notifica da al actor el 30 de diciembre de 2019 (fs. 95, pieza 1, A.A.). El 3 de febrero de 2020 interpuso en forma conjunta y subsidiaria los recursos de revocación y jerárquico (fs. 412 a 430 vto., pieza 2, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa s e produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución No. 2400/2020, Acta No. 78, de 1º de diciembre de 2020, emitida por el CODICEN (fs. 461 a 462, pieza 2, A.A.), notificada personalmente el 23 de diciembre de 2020 (fs. 469, pieza 2, A.A.). La demanda se presentó el 3 de febrero de 2021, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 56). Ficha No. 372-2011 En esta causa la acción de nulidad se dirigió contra la Resolución No. 2022/2020, Acta No. 30 , de 10 de noviembre de 2020 (fs. 429 a 430 vto., pieza 2, en carpeta verde de 440 fojas, A.A.), con las modificaciones introducidas -en sede de recurso jerárquico - por la Resolución No. 1203/2021, Acta No. 17 , de 9 de junio de 2021 (fs. 95 vto. a 97, pieza 1, A.A.). La Resolución N o. 2022/2020, se notificó el 16 de noviembre de 2020, conforme a los dichos del actor no controvertidos por la demandada. Ese mismo día interpuso los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 15, pieza 1, A.A.). El acto conclu sivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución No. 1203/2021, Acta No. 17, de 9 de junio de 2021, emitida por el CODICEN, que acogió parcialmente el recurso jerárquico y modificó la sanción (fs. 95 vto. a 97, pieza 1, A.A.), la cual se notificó personalmente al actor el 5 de julio de 2021 (fs. 103, pieza 1, A.A.). La demanda se presentó el 3 de setiembre de 2021, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 59). II) A fin de efectuar un cor recto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una breve reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El origen de las extensas actuaciones puede ubicarse en la nota presentada con fecha 6 de noviembre de 2018 ante la Inspectora Regional de Canelones por parte de las funcionarias auxiliares de servicio del escalafón “F”, Mary ETCHARTE y Milca CARRIL. El objeto de la misma fue obtener asesoramiento, en relación a lo que calificaron de “ inconvenientes que estamos t eniendo con frecuencia” de “parte del director de Vitivinicultura, Ernesto González y algún miembro más de la escuela ” (fs. 64 y siguientes, pieza 1, en carpeta verde de 476 fojas, A.A.). Luego, el 27 de mayo de 2019, las mismas funcionarias dirigieron un escrito a la Comisión Bipartita de UTU Central señalando que: “ dicho director ha tomado represalia contra nosotras a la hora de evaluarnos y calificarnos” (fs. 63 a 63 vto., pieza 1, A.A.). El 14 de noviembre de 2019 la Comisión Bipartita Asesora sobre Acoso Laboral luego de reseñar la actividad seguida, concluyó que: “se dan elementos configurativos de acoso y violencia laboral por parte del Director Ernesto González hacia diferentes funcionarios , pero especialmente a las funcionarias de género femenino y a quienes revisten mayores condiciones de vulnerabilidad ” (fs. 75 vto. y siguientes, pieza 1, A.A.) (la negrilla no está en el original). En virtud de lo expuesto, con fecha 10 de diciembre de 2019 el CETP solicitó a la División Jurídica un informe urge nte sobre los procedimientos a seguir en el caso; la que con fecha 13 de diciembre de 2019 sugirió: “instruir sumario al director Ernesto González, el que podrá decretarse sin separación de cargo ni retención de haberes. No obstante lo anterior, se reco mienda la radicación transitoria del citado en otra dependencia del CETP mientras se instruye el procedimiento administrativo sugerido”. Fue así que recayó el primero de los actos impugnados , esto es, la Resolución No. 3796/2019, Acta No. 227 , de 17 de di ciembre de 2019, dictada por el CETP, por la que se resolvió instruir sumario administrativo al Director de la Escuela Superior de Vitivinicultura “Presidente Tomás Berreta” , Sr. Ernesto González, con suspensión preventiva en el cargo y retención de medios sueldos (fs. 84 a 84 vto., pieza 1, A.A.). Desarrolladas las extensas actuaciones (pandemia mediante) con fecha 10 de setiembre de 2020 se produjo un informe circunstanciado, del cual resulta importante subrayar que consignó: - “Respecto del acoso la boral denunciado por Mary Etcharte y Milca Carril: La calificación impuesta por el Director a las funcionarias Etcharte y Carril no son en sí mismas un indicio de acoso laboral que denuncian en autos. No obstante las amenazas solapadas de bajar sus calificaciones si no le sirven un café, las presuntas conductas realizadas por el Director en cuanto al inadecuado uso de los baños de la Institución, así como el enfrentamiento al que González expuso a algunas de las funcionarias con los padres del centro educativo; podrían ser consideradas como un abuso de poder que debe ser atendido al valorar la gravedad de la falta que se le imputa”; - “En relación al presunto acoso sexual denunciado por dos estudiantes becarias de la Institución (Luz Martínez y Bruna Dufre chou): no surge evidencia clara y concreta , ni petición de favores sexuales a cambio de beneficio alguno. En este punto, no existen elementos probatorios suficientes de esa conducta, sin perjuicio de que se sugiera al Sr. González mantener un vínculo y una distancia adecuada entre el personal y estudiantes a su cargo, a fin de evitar situaciones como las analizadas en autos”; - “En conclusión: La conducta desplegada por el Director Ernesto González Isla vulnera lo preceptuado en el Art. 1° Literal D, 3° L iterales A y G, y 65 del Estatuto del Funcionario Docente; así como los artículos 7 y especialmente 17 de la Ley 19823 (Ética en la Función Pública), constituyendo una falta administrativa calificada como grave, pasible de la sanción disciplinaria correspo ndiente. Podrá considerarse circunstancia atenuante la preocupación del Director González en relación al mejoramiento de las condiciones del centro educativo: higiene, iluminación, espacios abiertos, limpieza de la escuela y del predio, etc. (lo cual surge probado en autos). No se evidencian circunstancias agravantes” (fs. 220 vto. y siguientes, pieza 1, A.A.) (la negrilla no está en el original). Conferida la vista esta fue evacuada (241 y siguientes, piezas 1 a 2, A.A.), y se produjeron los informes (de fs. 276 vto. y 277 vto., pieza 2, A.A.); para en el informe a cargo de la Encargada del Departamento de Sumarios e Investigaciones -y ya previo al dictado del segundo acto en cuestión-, ratificarse de modo concluyente lo anteriormente actuado. Así, se estimó que el hoy actor “incurrió en conductas reprochables que configuran faltas administrativas graves y por ende corresponde aplicar sanciones graves, a saber: 1. El director González excedió la relación docente -alumno, no resguardó su rol de conductor d el centro escolar ni se ajustó a lo preceptuado en el perfil del director. Esta inconducta resulta reprochable en todo docente, es una infracción grave y es particularmente más grave cuando se trata del director escolar quien debe brindar las máximas garantías a todos los actores de la comunidad educativa. 2. En este procedimiento sumarial se probó acabadamente que el sumariado González procedió con exceso de poder, es decir, utilizó el poder que la Institución le confiere a quien ocupa un cargo de direcc ión, en forma desviada y sin respetar los fines de la Institución lo que también configura una conducta reprochable, y supone una falta administrativa grave, pasible de una sanción grave, como en el caso anterior”. Por último, reseñó las normas que resultó no observadas dadas por el art. 1 lit. D; art. 3 lits. A y G y 65 del Estatuto del Funcionario Docente y los arts. 7 y 17 de la Ley 19.823 (fs. 283 y vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla no está en el original). En ese contexto, se dictó el segundo acto impugnado en autos, esto es, la Resolución No. 2022/2020, Acta No. 30 , de 10 de noviembre de 2020, por la que se le aplicó al actor una sanción de 180 días de suspensión con retención de haberes (fs. 286 a 287 vto., pieza 2, en 476 fojas, A.A.). Recurrido y fundamentada la impugnación contra este acto (fs. 15 y 37 y siguientes, pieza 1, en carpeta verde de 440 fojas, A.A.), el 19 de febrero de 2021 se produjo en oportunidad del estudio del recurso jerárquico, un informe de la Unidad Letrada a cargo de la Dr a. BARRAGÁN. En el mismo se concluyó “considerando fundamentalmente la totalidad de la prueba diligenciada” que “la recurrida no guardó proporcionalidad entre la “inconducta probada” y “la sanción impuesta”; y que: “lo único que surge de las actuaciones s umariales, imputable al Profesor Ernesto González, es el hecho de mantener un mal relacionamiento con algunos de los funcionarios y alumnos de dicho Centro, no surgiendo de los antecedentes, pruebas que avalen la comisión de una falta grave”. Por ello, co ncluyó aconsejando: “ como única sanción una observación escrita, con anotación en su legajo personal , (art. 66 del Estatuto del Funcionario Docente) debiéndose advertir al Docente que debe dirigirse tanto a los funcionarios como a los estudiantes en la for ma exigida en la legislación vigente para la Función Pública, siendo imprescindible guardar el decoro y las buenas costumbres de manera tal de mantener en forma constante un integral respeto de los derechos humanos y un accionar acorde a la calidad de Func ionario Público que inviste” (61 vto. a 63, pieza 1, en carpeta verde de 440 fs., A.A.) (la negrilla no está en el original). Finalmente, se dictó por parte del CODICEN -ANEP el tercer acto que termina de delimitar el objeto del presente proceso, dado por la Resolución No. 1203/2021, Acta No. 17 , de 9 de junio de 2021, que culminó amparando parcialmente el recurso jerárquico , abatiendo de manera drástica el quantum anterior, sancionando al actor con una observación escrita con anotación en su legajo persona l (fs. 95 vto. y siguientes, pieza 1, A.A.). III) El Tribunal, habrá de compartir parcialmente el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 132 a 135) y, en su mérito, desestimará la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 3796/2019, Acta No. 227 , de 17 de diciembre de 2019 y amparará la demanda de nulidad promovida contra la Resolución No. 2022/2020, Acta No. 30 , de 10 de noviembre de 2020, con las modificaciones introducidas por la Resolución No. 1203/2021, Acta No. 17 , de 9 de junio de 2021, por los distintos fundamentos que se habrán de explicitar. IV) En lo inicial, comenzando por la Resolución No. 3796/2019, Acta No. 227, de 17 de diciembre de 2019, mediante la cual el Consejo de Educación Técnico Profesional de la Administración Nacional de Educación Pública le dispuso la instrucción de un sumario administrativo con separación del cargo y retención de medios sueldos (fs. 84 a 84 vto., pieza 1, en carpeta verde de 476 fojas, A.A.), es menester tener presente que existen distintas posiciones acerca de la procesabilidad del acto que dispone el inicio del sumario y de las medidas preventivas que le acceden. IV.1.) En primer lugar , corresponde desarrollar la postura sustentada por el Sr. Min istro, Dr. Luis María Simón , quien en sentencia N o. 359/2021 se expresó en los siguientes términos: “Así, el redactor entiende que el acto no resulta procesable ante esta jurisdicción , salvo excepcional invocación y acreditación de manifiesta ilegitimidad , absurdo, abuso o deviación de poder , si fueren evidentes , lo cual no parece ser el caso. Ello abarca tanto la disposición del acto de apertura del sumario como la imposición de medidas cautelares . En su caso , podrá analizarse la regularidad formal del acto que finalice el procedimiento sumarial .” (en similar sentido, pueden verse las sentencias Nos. 87/2022 y 568/2022, entre otras) (la negrilla no está en el original). En estos autos, se ratificó dicha posición, consignando que: “Sobre la procesabilidad del acto cabeza de sumario y de las medidas accesorias al mismo, he tomado posición en el sentido que no resultan procesables, por ser instrumentales salvo irracionalidad o absurdo evidente, que no se aprecian en el caso” (la negrilla no está en el original). Por lo dicho, para dicho Ministro, la Resolución No. 3796/2019 , Acta No. 227, de 17 de diciembre de 2019 , no resulta procesable ante esta jurisdicción. IV.2.) En segundo lugar , la Sra. Ministra, Dra. Selva Klett, entiende como no procesable la porción de la resolución que dispuso la iniciación del sumario, en virtud de tratarse de un acto de procedimiento, netamente instrumental, escindible de las medidas de naturaleza cautelar adoptadas por la Administración. Considera, en términos mutatis mutandis trasladables a la solución que se propugna en este caso, que nuestra doctrina sostuvo con respecto a la anulación parcial de los actos administrativos: “El Tribunal sólo confirma o anula el acto administrativo; no puede reformarlo, ni dictar un acto sustitutivo, ni dar órdenes o mandatos a la administración. Cabe admitir la posibilidad de la anulación parcial, siempre que el acto parcialmente extinguido no constituya un todo inseparable” (Cf. Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo” , 5ª Edición, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, agosto de 1991, tomo II, p. 593 a 594). En similar sentido, se pronunció Héctor Giorgi: “(…) La anulación parcial, cuando procede la separación de la disposición atacada, del resto de la decisión administ rativa, no constituye una reforma del acto. Estaríamos frente a una reforma, si se anulara parcialmente un acto cuyas distintas posiciones formaran un todo indivisible o inseparable. En este supuesto sólo es jurídicamente posible la anulación total, pues l a anulación parcial afectaría íntegramente la resolución administrativa implicando una modificación de la misma. Verbigracia, si la decisión atacada es un presupuesto o motivo esencial de la declaración de voluntad de la Administración, es indiscutible que afecta de nulidad a todo el acto, no siendo susceptible de separársela de resto, para declarar su nulidad. Pero si la disposición ilegítima no es un presupuesto esencial del acto, si no ha sido motivo determinante de su formulación, y si cabe el fraccionamiento de la decisión administrativa, no hay razón jurídica para oponerse a su anulación parcial” (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación” , Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Sección III - CI, Montevideo, 1958, p. 59 a 60). Más adelante en el tiempo, Cajarville precisó: “La sentencia definitiva sólo puede desechar la pretensión del actor y “confirmar” el acto impugnado, o de lo contrario anularlo; en ningún caso puede reformarlo, aunque se admite la anulación parcial en tanto no signifique una reforma de la sustancia del acto” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo” , Segunda Edición Ampliada, Setiembre de 2008, FCU, tomo II, p. 583). Estas consideraciones, claro está, redundan en la posibilidad de que la Corporación pueda declarar la no procesabilidad de un segmento del acto y analizar la legitimidad de los restantes que -por imperio de la Constitución y de la Ley- queden abarcadas en el marco del contralor jurisdiccional ejercido por el Tribunal. Ello no es más que lo que acontece en la especie, desde que la aplicación de medidas cautelares de carácter provisional es, por su propia naturaleza, accesoria a la decisión de iniciar un sumario administrativo. Asimismo, huelga precisar que ésta ha sido, a vía de ejemplo, la posición seguida por el Cuerpo en supuestos en los que se solicita la reforma de la cédula jubilatoria y el cobro retroactivo de lo que oportunamente debió pagarse ( sentencias N os. 629/2019, 323/2019, 232/2019, 167/2019, por citar algunas de las más recientes). Sentado lo anterior, y conforme fuera anunciado, considera que el dispositivo que resolviera la iniciación de sumario al actor constituye un acto no procesable ante esta jurisdicción contencioso - anulatoria. Precisamente, el sumario es el procedimiento tendiente a determinar la existencia de una falta administrativa y los responsables en su comisión (con carácter general así lo prevé el ar tículo 183 del Decreto N o. 500/1991). De su propio concepto deriva, entonces, la naturaleza instrumental de dicho segmento del acto, puesto que el sumario, considerado aisladamente de las medidas que podría traer aparejadas, constituye un acto de procedimiento. Siguiendo las enseñanzas de Cajarville, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios, son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo de l tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Todos los actos procedimentales, en tanto actos administrativos, son susceptibles siem pre de ser impugnados mediante los recursos administrativos correspondientes (porque el artículo 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, son recurribles). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional la situa ción es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado - solo son impugnables jurisdiccionalmente “(...) si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectame nte el fondo del asunto.” -art. 24, inciso 3º, del Decreto Ley N o. 15.524- (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo” , Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente págs. 55 a 61). Así pues, el citado art. 24 inciso 3º establece una limitante para la procesabilidad ante el TCA de los actos de procedimiento, por lo que, en caso de que éstos sean ilegítimos, por limitar sus efectos solo al procedimiento, esta clase de actos solamente pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final. Por ello, si hubieran sido ilegítimos y dicha ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, op. cit., p. 60). Último párrafo que aplica perfectamente al caso de autos. Por lo tanto, para la Sra. Ministra, Dra. Selva Klett, la porción del acto por la cual se dispusiera la iniciación del sumario no resulta , en tanto acto por antonomasia de procedimiento, impugnable ante esta juris dicción. En cambio, considera que las medidas preventivas sí resultan procesables . (véanse en este sentido las sentencias No. 356/2020, 719/2020, 237/2021, 67/2022, 87/2022, 568/2022 y 948/2022, entre otras). IV.3.) En tercer lugar , la mayoría compuesta por los Sr es. Ministros, Dres. Rosina Rossi, William Corujo y este redactor adhieren a la concepción que considera que tanto el acto que dispone el inicio del sumario como las medidas preventivas que en esta se dispongan resultan procesables. Así, sin de jar de reconocer la complejidad de la cuestión, para estos Ministros cabe revalidar lo expresado por buena parte de la doctrina publicista que se ha expedido sobre la cuestión (véase, por ejemplo, Juan Pablo Cajarville Peluffo, en “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991”, Montevideo, Ediciones Idea, 1992, p. 66 y en “Recursos Administrativos”, FCU, 3ª edición, 2000, p. 146 a 147; Rubén Flores Dapkevicius, “¿Es impugnable una resolución que dispone un sumario administrativo?”, en Revista de Derecho Público, FCU, Montevideo, 1999, No. 15, p. 184; y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 81 a 82), como también lo expresado por el Tribunal en sentencias Nos. 419/2002, 20/2006, 29/2008, 475/2012, 203/2013, 219/2013, 679/2013, 334/2014, 464/2014, 561/2014, 352/2015, 525/2017, 593/2017 y 49/2018, entre otras). En sentencia No. 20/2006, se resume este parecer de la siguiente manera: “(…) el Tribunal, (…), adhiere a la tesis de la procesabilidad del acto administrativo que dispone la instrucción de un sumario en el ámbito de un proceso disciplinario. No sólo porque un acto de tal naturaleza puede tener contenidos que excedan el simplemente instrumental , sino también porque no se puede decidir como cuestión formal lo que es en realidad una cuestión de mérito, aunque con ello no se resuelva el objeto principal. Como es de principio, deberán existir motivos que justifiquen razonablemente la medida adoptada, que además deberá ser idónea para lograr su fin legítimo: determinar la responsabilidad del funcionario involucrado, su grado de participación en la comisión de la falta que se le imputa, y en su caso, la eventual aplicación de la sanción correspondiente (Dec. 500/91, art. 183).” (la negrilla y el subrayado no están en el original). En consecuencia, para los Sres. Ministros, Dres. Rosina Rossi, William Corujo y este redactor, la Resolución No. 3796/2019, Acta No. 227, de 17 de diciembre de 2019, resulta procesable en su totalidad. Asimismo, dijo en su voto el Sr. Ministro, Dr. Corujo: “En cuanto al derecho a ser oído en la etapa de investigación administrativa. Se trata, a mi juicio, de una cuestión que debe revisarse por cuanto está previsto en el art. 66 de la Constitución de la República. No comparto que se deba reservar para la etapa de sumario, únicamente. En la legislación nacional se encuentra el artículo 113 de la ley 15750 que establece: “Todo magistrado sometido a proceso disciplinario (investigación o sumario), tiene derecho a defensa técnica, a que se presuma su inocencia, a controlar toda actividad instructoria, y a la reserva de las actuaciones hasta que culmine el procedimiento, cesando la misma solo en caso de finalizar con sanción". El legislador no ha incurrido en ninguna confusión, ni se comparte que, de por sí, quede el sumario vacío de contenido, ni se desvirtúe lo que es propiamente una investigación administrativa. Ello debe analizarse caso a caso. En el siglo de los derechos asoma como complejo sostener que, en una investigación, que puede llegar a implicar responsabilidad, se impida que quien requiera participar de la misma quede excluido. A juicio de este redactor el Derecho a la Defensa debe ser garantizado antes de que se dicte el acto, no sólo después de dictada la apertura del sumario. De lo contrario, luego que se dispone el mismo, quedan incorporadas al sumario las pruebas recogidas sin su participación. No hay ninguna norma prohibitiva acerca de la cuestión que lo convierta en nulo porque lo que el derecho a la Defensa comienza desde la misma investigación administrativa por lo que anulo verticalmente, además que ese espacio es ocupado por la libertad de los ciudadanos (art. 10 de la Carta)” IV.4.) Formuladas estas precisiones, se procederá al examen del fondo del asunto , en lo que tiene que ver con la Resolución No. 3796/2019, Acta No. 227, de 17 de diciembre de 2019. En el presente caso, aparecen con claridad razones suficientemente fundadas para proceder a la instrucción del sumario , consignadas en el informe de fecha 14 de noviembre de 2019, a cargo de la Comisión Bipartita Asesora sobre Acoso Laboral. Cabe reiterar que allí se concluyó que: “se dan elementos configurativos de acoso y violencia laboral por parte del Director Ernesto González hacia diferentes funciona rios, pero especialmente a las funcionarias de género femenino y a quienes revisten mayores condiciones de vulnerabilidad” (75 vto. y siguientes, pieza 1, en carpeta verde de 476 fojas, A.A.) (la negrilla no está en el original). Por otro lado, y a modo d e complemento, cabe remitirse para fundamentar la desestimación de los restantes agravios sobre el citado acto, a lo expuesto por el Tribunal en la sentencia No. 60/2017. Allí se sostuvo, sobre un acto de similar naturaleza al aquí procesado, que: “El agr avio del actor que denuncia la violación del debido procedimiento, tampoco es de recibo. Conforme se señala anteriormente, la actuación de la Comisión Investigadora en la Investigación administrativa decretada por el Consejo de la Facultad, fue ajustada a derecho y dicha investigación constituyó el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos dentro del servicio y a la individualización de los eventuales responsables. Tiene dicho el Tribunal que “… en tanto el sumario administrativo es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la responsabilidad de los funcionarios imputados de la comisión de falta administrativa, va de suyo que, constatada la existencia de presuntas irregularidades, era de precepto para la Administración abrir el sumari o, donde se verá la responsabilidad concreta del funcionario imputado. Y será en su transcurso que corresponda hacer efectivo el principio general del debido proceso en materia administrativa (art. 66 de la Constitución).” (Sentencias Nos. 475/2012, 219/2013). Como expresa CAJARVILLE, el objeto de la investigación administrativa es, comprobar la existencia de hechos o actos irregulares e individualizar a los responsables; y si de la misma surgieran motiv os suficientes para imputar razonablemente a un funcionario la comisión de una falta administrativa se dispondrá de un sumario administrativo, que es el procedimiento tendiente a comprobar la comisión de la falta y determinar la responsabilidad del imputado (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, pág. 66). La resolución que dispuso la instrucción del sumario no le atribuyó responsabilidad alguna, desde que las resultancias de la investigación realizada determinaron la legitimidad de que se dispusiera la instrucción sumarial al actor. La circunstancia de que la prueba de descargo ofrecida por el actor al evacuar la vista, no se haya diligenciado y, en cambio, se haya dispuesto la realización de un sumar io administrativo no afectó las garantías del debido procedimiento. En efecto, es en el sumario administrativo donde corresponde hacer efectivo el principio general del debido procedimiento consagrado en el art. 66 de la Constitución de la República y no en una instancia anterior. Acceder a la petición de prueba del actor implicaría trastocar las cosas, esto es, diligenciar en etapa de investigación aquello que es propio del sumario, de manera que éste quedaría vacío de contenido, corolario de tal situa ción sería adentrarse a analizar las situaciones de fondo que constituyen el objeto del sumario, desnaturalizando la esencia de ambos institutos. En suma. Las irregularidades denunciadas por el actor constituyen precisamente el objeto y el contenido de l o que se ventilará en el sumario incoado, por lo que no corresponde que el Tribunal analice en esta instancia dichos extremos. Como señala Susana LORENZO “Solamente el sumario administrativo es el que permitirá comprobar la responsabilidad del funcionario y su grado de participación en la comisión de la falta administrativa que se le imputa. Así surge del art. 183 del decreto 500/991 mediante el mismo, se le proporcionará al jerarca todos los elementos para que, haciendo uso de la potestad sancionatoria d isciplinaria, imponga una sanción acorde” (Sanciones Administrativas Ed. B de F, 1996, pág. 136). La vista correspondiente, y las posibilidades de defensa, las tendrá el sumariado durante la instrucción del procedimiento disciplinario, por lo que no se v erifica en la instancia una hipótesis de indefensión ” (la negrilla no está en el original). En último término, en lo que concierne específicamente a las medidas provisionales , cabe revalidar la posición de la Corporación fundamentada en que la suspensión preventiva no es una sanción disciplinaria en sí misma, sino una medida cautelar de carácter provisional, tal como lo sostiene unánime doctrina y jurisprudencia (Cf. Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo” , tomo I, FCU, Montevideo, 1988 , p. 335, y sentencias N os. 219/2013, 665/2013, 679/2013, 49/2018, entre otras). Así, por ejemplo, en s entencia No. 679/2013 , se sostuvo: “(…) la medida de suspensión con retención de haberes adoptada no constituye una sanción, sino una medida cautelar que se encuentra acotada temporalmente por su propia naturaleza accesoria, esto es: su vida está vinculada a la duración del procedimiento sumarial en el que está inserta” (la negrilla no está en el original). En función de lo expuesto, al resultar aplic ables al acto atacado las reglas relativas a las medidas cautelares o preventivas , y no las normas y principios del derecho sancionatorio ( sentencia No. 356/2020 ), las denuncias de acoso y violencia laboral formuladas en contra del actor, así como la valoración prima facie efectuada por la Comisión Bipartita Asesora sobre Acoso Laboral (a fs. 75 vto., pieza 1, A.A.), justifican y legitiman la medida de separación del cargo y retención de haberes oportunamente dispuesta. IV) Ahora bien, como ya fuera a nunciado, sobre la Resolución No. 2022/2020, Acta No. 30 , de 10 de noviembre de 2020 (fs. 429 a 430 vto., pieza 2, en carpeta verde de 440 fojas, A.A.), con las modificaciones introducidas -en sede de recurso jerárquico - por la Resolución No. 1203/2021, Acta No. 17, de 9 de junio de 2021 (fs. 95 vto. a 97, pieza 1, A.A.), la conclusión resulta la opuesta, por unanimidad. Sobre esta última Resolución, el actor sostuvo en su demanda que: “no está suficientemente motivada” y que tampoco se demuestra: “en que se basa la ANEP para sostener problemas de relacionamiento entre el dicente y funcionarios y/o alumnos. Ninguna referencia concreta se hace para justificar lo que se me endilga , por lo que la motivación es insuficiente, ya que impide un control de conveni encia, legalidad y oportunidad” (véase fs. 53 vto. a 54, infolios, Ficha No. 372/2021) (la negrilla no está en el original). Pues bien, sin perjuicio del extrañísimo y oscilante devenir del trámite recursivo, basta leer el informe previo a la resolución d el recurso jerárquico, para conferirle la razón al actor sobre el punto. Allí se concluyó aconsejando abatir la sanción inicial con una: “única sanción una observación escrita, con anotación en su legajo personal, (art. 66 del Estatuto del Funcionario Doc ente) debiéndose advertir al Docente que debe dirigirse tanto a los funcionarios como a los estudiantes en la forma exigida en la legislación vigente para la Función Pública, siendo imprescindible guardar el decoro y las buenas costumbres de manera tal de mantener en forma constante un integral respeto de los derechos humanos y un accionar acorde a la calidad de Funcionario Público que inviste ” (61 vto. -a 63, pieza 1, en carpeta verde de 440 fojas, A.A.). Debe notarse que, para arribar a tal conclusión no se acreditó suficientemente el presupuesto de hecho ni tampoco se articuló o conectó el mismo con el fundamento de derecho, todo esto, a fin de justificar la variación del criterio valorativo y decisorio que a la postre se produjo. En efecto, el Tribunal advierte que no fue suficientemente explicitada la “inconducta probada” , extremo que influye decisivamente en una hipótesis de defectuosa motivación del acto revocatorio, modificatorio en definitiva del impugnado en estos obrados. Como explica Delpiazzo: “Desde el punto de vista del procedimiento, la motivación de las decisiones contribuye a garantizar la vigencia de los principios de juridicidad, razonabilidad y debido proceso, por lo que debe ser suficiente, y para ello, debe referir ineludiblemente y en forma clara a los hechos y fundamentos de Derecho tenidos en cuenta para adoptarla, a la vez que dar cuenta del razonamiento que se ha seguido a tal efecto ” (Cf. Carlos Delpiazzo, “Derecho Administrativo General y Especial”, tomo I, parte general, volume n 1, La Ley Uruguay, Montevideo, 2022, p. 374). Y bien, tal razonamiento no se logra desentrañar en el presente caso, por lo cual, corresponde recibir el agravio. Arribado este punto y a manera de ejemplo, cabe recordar que el Tribunal ha dicho (entre ta ntas) en la sentencia No. 655/2011 que debe tenerse presente: “que el motivo es el fundamento de hecho o de derecho del acto administrativo; y que por motivación debe entenderse la expresión del motivo que fundamenta el acto; siendo así, un vicio en el mot ivo es un vicio de fondo, mientras que un vicio en la motivación es un vicio de forma (Cf. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “La obligación de motivar: un principio general de Derecho Administrativo”, en Rev. Uruguaya de Estudios Administrativos, Año II, No. 2, pág. 100)”. Es a partir de lo anterior y de la deficiente motivación de la decisión, -en particular sobre su faz de reforma - que corresponde la anulación del acto. En adición a lo anterior, cabe traer a colación dos apuntes más , que abonan a la solución anulatoria de la sanción de observación aplicada. El primero, se relaciona con lo informado por la Asesoría Letrada, en tanto sostuvo: “ De los antecedentes que surgen glosados se desprende que los hechos que motivaran el sumario no fueron probados y por tanto se comparte el informe de la Unidad Letrada en cuanto al abatimiento de la sanción impuesta” (a fs. 92, pieza 1, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). La afirmación precedente es demostrativa de un procedimiento irregular, pautado por la modificación de la imputación inicial y, en cierto modo, por el “encubrimiento” de un nuevo objeto sumarial en la instancia recursiva. En definitiva, si los hechos que “motivaron el sumario ” no fueron probados, dos eran los potenciales camino s a seguir: la absolución o la realización de un nuevo procedimiento con todas las garantías. A lo anterior, y como segundo apunte, debe agregarse la casi nula consideración a los descargos presentados a fs. 69 vto. -78 vto. por parte del actor (obsérves e, así, la genérica fórmula de remisión empleada en el informe de la Asesoría Letrada del CODICEN a fs. 89-90). Reiteradamente, este Tribunal ha dicho que los defectos de los actos dictados en la etapa recursiva no influyen , al menos en principio, en la regularidad jurídica del acto principal , impugnado mediante el accionamiento de nulidad. No obstante, si en el presente caso convenimos que la vía recursiva trajo aparejada una nueva imputación (a aun, desde la óptica de la Administración, exclusivament e un análisis de proporcionalidad), forzosamente debemos concluir que los argumentos del actor no debieron desestimarse sin considerar la totalidad de la prueba diligenciada y reseñada en el escrito de descargos, basándose exclusivamente en la mención de p asajes de algunas declaraciones recabadas durante la intensa instrucción. Como sostuvo el Tribunal en sentencia No. 648/2020 : “La falta de consideración, examen y pronunciamiento de la Administración respecto de los argumentos ensayados por la accionante en su escrito de evacuación de vista supone, en forma inequívoca, el cercenamiento de las garantías de defensa de la administrada e inficiona de nulidad al acto impugnado. Ha expresado la Corporación en reiteradas oportunidades que, no es suficiente con conferirle vista al administrado, previo a la emisión del acto que pueda provocarle un perjuicio, sino que deben analizarse todos los descargos que el interesado formule al evacuar la misma, pues de otro modo la concesión de la vista se convierte en un mer o rito procedimental carente de sustancia. Al respecto expresa LARRAMENDI que: “…Estamos ante un principio general de derecho. Y como tal, regla de derecho, y con ello, su violación, al tenor del artículo 309 de la Constitución, genera la ilegalidad del acto y acarrea su nulidad. Por lo tanto, para que tal derecho, tal principio se haga efectivo, debe expresarse dentro de la resolución perjudicatoria, tal circunstancia. Debe expresarse que se leyó el escrito de descargos, cuáles son sus argumentos y las razones por las que se desecharon en su caso. La falta de expresión de esto en la resolución que perjudica al administrado, en mi concepto, acarrea su nulidad por violar el principio de la vista previa o audiencia final. Que se viola, violando cualquiera d e sus contenidos: no admitiéndose escrito de descargos; o, aún, lo que es peor, admitiéndoselo y no considerándolo, ignorándolo olímpicamente…” (Procedimiento administrativo disciplinario, pág. 207)”. Naturalmente, los vicios que se vienen de relevar conl levan la anulación de la impugnada, sin perjuicio del poder -deber que ostenta la Administración para recomponer debidamente las actuaciones. V) En definitiva, por los distintos fundamentos expresados, corresponde desestimar la demanda entablada contr a la Resolución No. 3796/2019, Acta No. 227 , de 17 de diciembre de 2019 y amparar la demanda promovida contra la Resolución No. 2022/2020, Acta No. 30 , de 10 de noviembre de 2020, con las modificaciones introducidas por la Resolución No. 1203/2021, Acta No . 17 , de 9 de junio de 2021. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada contra la Resolución No. 3796/2019, Acta No. 227, de 17 de diciembre de 2019. Ampárase la demanda anulatoria entablada contra la Resolución No. 2022/2020, Acta No. 30, de 10 de noviembre de 2020, con las modificaciones introducidas por la Resolución No. 1203/2021, Acta No. 17, de 9 de junio de 2021. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).