Sentencia Definitiva N° 647/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 3 de octubre de 2023. No. 647 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “PEREYRA, GLENDA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 591/2021). RESULTANDO : I) A fs. 5, con fecha 21 de diciembre de 2021, compareció Glenda PEREYRA, entablando demanda de nulidad contra la Resolución Nº 2589, Acta Nº35, dictada por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública (AN EP) con fecha 13 de octubre, por la que se resolvió no hacer lugar al recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución Nº 723/2021. Cuestionó el accionar de la Administración. Al respecto, señaló que la renuncia que requiere ser aceptada es la que po ne fin, en forma definitiva, a la relación funcional, lo que no aconteció en el caso. Al respecto, afirmó que la renuncia que realizó en forma escrita e inmediata fue en relación a horas de servicio y no al cargo. En consecuencia, señaló que no resulta aplicable lo dispuesto en el art.59, literal a), del Estatuto del Funcionario Docente (EFD), dicha norma refiere a la renuncia definitiva que pone fin a la relación funcional. Expuso que sus argumentos fueron ponderados en forma parcial, sin hacerse ninguna referencia expresa respecto al tipo de renuncia presentada en el caso. También se refirió a que se le imputa haber excedido del tope legal de horas establecido en el art.16 del EFD, lo que determinó se le iniciara un sumario. Afirmó que su conducta nunca puede ser reprochada y por tanto pasible de sumario. No ha existido una conducta ni culposa ni dolosa que amerite el procedimiento disciplinario. La Administración no aceptó la renuncia y en virtud de ello dispuso la instrucción de un sumario. Expresó que se mencionó que, con fecha 29/9/2020, eligió el cargo de adscripción en CETP (hoy Dirección General de Educación Técnico - Profesional [DGETP]), cargo al que corresponden 24 horas semanales de labor, cuando ya contaba con un cargo de 40 horas semana les en CODICEN de ANEP, como Coordinador de Unidades de Coordinación Departamental de Integración Educativa (UCDIE). Sin embargo, señaló que no puede dejar de advertirse también que renunció en forma inmediata a las horas del CETP, por no poder reducir par cialmente las horas correspondientes al cargo de UCDIE como lo intentó previamente. Afirmó que su intención jamás apuntó a sobrepasar el tope legal, sino a garantizar su fuente laboral y lograr la estabilidad necesaria a fin de contar con recursos econó micos para solventar a su familia. Además, agregó que tampoco cobró haber alguno por el cargo del CETP, por lo que no existió daño a la Administración. Por último, sostuvo que además de vulnerarse la normativa en la materia, pretendiendo aplicar una nor ma improcedente en el caso, sus resoluciones tuvieron motivaciones erróneas. II) Por Decreto Nº 306/2022, se tuvo por iniciada la acción de nulidad y se confirió traslado de la demanda, emplazándose a ANEP a contestar la demanda en el plazo de 30 días con carga de remitir los antecedentes administrativos referidos en los artículos 63 y 64 del Decreto-Ley Nº 15.524, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art.65 del mismo (art. 5 y 13 de la Ley 20.010) [fs. 11 infolios]. III) A fs. 13, con fecha 10 de marzo de 2022, compareció María Aurora VILCHE, en representación de la ANEP, a contestar la demanda. Expuso que las actuaciones se iniciaron ante la renuncia presentada por la Profesora Glenda Gisela PEREYRA, al cargo de adscripta en la Escuela Téc nica dependiente de la DGETP a partir del 05/10/2020, fundándola en “cuidados familiares”. Las irregularidades fueron advertidas por Informe del Programa de Gestión Humana, referente a la situación generada por la mencionada profesora en el año que toma una adscripción de 24 horas y excede el tope horario establecido en el art.16 del EFD. De su situación funcional, correspondiente al año 2020, surge que contaba con 40 horas semanales de labor como Coordinadora de UCDIE del Consejo Directivo Central y 2 4 horas semanales de labor en función de Profesora Adscrita por vínculo laboral en la Escuela Técnica de Arroyo Seco. Irregularidad que generó que el Departamento de Sueldos (Sección Proyectos y Convenios) no procediera a realizar la liquidación de haber es de la Profesora PEREYRA por superar el tope de 60 horas. Sostuvo que la actora vulneró lo establecido por el art. 16 del EFD. Asimismo, señaló que el art.59, lit. a), del citado estatuto, dispone como causal de cese la “renuncia aceptada”, por lo tan to, se establece el requisito de la aceptación de la renuncia. Expresó que la renuncia presentada por la docente debe ser aceptada para poner fin a su relación funcional con la Institución, situación que de configurarse implicaría que la funcionaria qued ara fuera del alcance de la potestad disciplinaria de la Dirección General. Señaló que, los funcionarios docentes y de gestión de la ANEP, están sujetos a los Estatutos dictados por la Administración en virtud de las disposiciones constitucionales y leg ales vigentes, Ordenanza Nº 45 de ANEP, Ley General de Educación Ley Nº 18.437, art. 59, literal H y arts. 59 y 204 de la Constitución de la República. Conforme a las normas citadas el funcionario docente no puede desempeñar en el Ente más horas que las establecidas en el art. 16 del EFD y excepcionalmente podrá desempeñar hasta un máximo de 60 horas semanales, estando obligado a iniciar y cumplir con los correspondientes trámites de acumulación. Como consecuencia de lo cual, conforme a lo dispuesto por los arts. 16 y 59 del EFD, y arts. 180 y 166 de la Ordenanza Nº 10, la DGETP, resolvió no aceptar la renuncia presentada e instruirle sumario a la compareciente. Sumario que se adoptó sin la imposición de medidas cautelares. Por último, afirmó que el act o es legítimo en la medida en que la fijación de tope horario semanal para cargos o funciones, constituye un uso legítimo de las facultades de que goza la Administración y no se advierte que la exigencia de la acumulación horaria permitida, así como la aceptación de la renuncia al cargo, obedezca a móviles espurios que justifiquen la anulación del acto. IV) Por Decreto Nº 1283/2022, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura del proceso a prueba por 10 días (arts. 10 y 13 de la Ley Nº 20.010). Agregándose antecedentes administrativos en 79 fs., con citación (fs. 20 infolios). V) Por Decreto Nº 4069/2022, se dispuso que alegaran las partes en el plazo común de 15 días (arts. 11 y 13 de la Ley Nº 20.010) [fs. 46]. Alegaron las partes, la demandada de fs. 48 a fs. 52. y la actora de fs. 54 a fs. 55. VI) Por Decreto Nº 4852/2022, se tuvieron por presentados los alegatos y se dispuso el pase de los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dic taminar sobre el fondo del asunto (fs. 57 infolios). La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen Nº 785/2022, aconsejando rechazar la demanda y confirmar el acto resistido (fs. 58-60). VII) Por Decreto Nº 6651/2022, se dispusieron los autos para sentencia (fs. 62). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la demanda anulatoria. En autos, se acciona contra la Resolución 2589/21, Acta Nº 35, de fecha 13 de octubre de 2021, dictada por el Consejo Directivo Central de la ANEP, por la cual se resolvió no hacer lugar al recurso jerárquico interpuesto por la Profesora Glenda Gisela PEREYRA CUGLIARI contra la Resolución Nº 1723 de fecha 10 de junio de 2021 (fs. 25 vto.-26 A.A. en 79 fs.). En primer lugar, el Tribunal entiende pertinente indica r que, conforme a lo que dispone el art. 60 del Decreto -Ley Nº 15.524, la demanda se entenderá dirigida contra el acto lesivo originario, creador de la situación de perjuicio que se invoca en el reclamo anulatorio. Resolución esta última que, en el caso, e s la Resolución 1723/2021 dictada por la Dirección General de Educación Técnico -Profesional, por la cual, en lo medular, se resolvió: 1) No aceptar la renuncia presentada por la Prof. Glenda Gisela PEREYRA CUGLIARI (C.I. 3.760.278 -8). 2) Instruir sumario a la citada docente (…) [fs. 6 y vto. A.A. en 79 fs.]. Resolución que le fue notificada a la actora el día 29 de junio de 2021 (fs. 7 A.A. en 79 fs.). La actora interpuso temporalmente los recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio co n fecha 6 de julio de 2021 (fs. 3-4 vto. A.A. en 79 fs.). Por Resolución Nº 2260/2021 dictada por la DGETP (fs.11 vto. y 12 A.A. en 79 fs.) y Resolución del Consejo Directivo Central de la ANEP Nº 2589/2021, de fecha 13 de octubre de 2021, se desestimar on los recursos administrativos interpuestos (fs. 25 vto. -26 A.A. en 79 fs.). Esta última actuación fue notificada con fecha 1º de noviembre de 2021 (fs. 31 vto. A.A. en 79 fs.). La demanda anulatoria se interpuso en plazo el día 21 de diciembre de 2021 (nota de cargo de fs. 10). II) En el aspecto sustancial, el Tribunal considera que la Resolución Nº 1723/2021 impugnada, cuenta con un contenido resolutivo múltiple y escindible. En este sentido, su numeral 1º dispone “No aceptar la renuncia presentad a por la Prof. Glenda Gisela PEREYRA CUGLIARI (C.I. 3.760.278-8)” y su numeral 2º “Instruir sumario a la citada docente”. En relación al numeral 1º de la Resolución mencionada, el Tribunal, por unanimidad, entiende que corresponde su anulación. En prim er lugar, conforme se puede apreciar de las formulaciones presentes en los actos de proposición de las partes, estas discrepan en cuanto a la naturaleza de la renuncia efectuada por la Profesora Glenda PEREYRA. Mientras que, la actora postula que es sólo u na renuncia a horas docentes, la Administración parece asimilarla a la renuncia al Organismo, esto es, a una causal de extinción de la relación funcional. El Tribunal, tras el análisis de los antecedentes administrativos, concluye que, la declaración de voluntad emitida por la Profesora Glenda PEREYRA, no se dirigía a extinguir la relación funcional ni a dar por concluido el vínculo funcional. En efecto, de las actuaciones administrativas, surge el formulario “Renuncia Docente Básico”, completado con s us datos y suscrito por ella, donde se indica que renuncia al cargo “Adscripción” en la Escuela “Arroyo Seco” . Donde, en el factor “Mantiene hs. en la ANEP” , surge marcada la opción “ Si”. Además, corresponde destacar que, en dicho formulario, se completó e l casillero donde se indica que se trata de una renuncia al cargo básico de Adscripción, dejándose libre la siguiente opción que corresponde a “…renuncia total con desvinculación de la Institución…” (fs.54 vto. A.A. en 79 fs.). Asimismo, de la lectura de lo informado por el Programa de Gestión Humana de ANEP, surge que la funcionaria mantiene horas en la ANEP (fs.47-49 A.A. en 79 fs.). También, en informe “Asunto: Renuncia” , la unidad mencionada indica: “El 05/10/20 presenta su renuncia a 24 horas semanales Vínculo Laboral en la función Adscripto” (fs.57 vto. A.A.). Es claro entonces que no estamos ante una renuncia al empleo público, sino a una solicitud de reducción de horas, eventualmente correspondientes a otra función (la de Adscripto), pero no ante u na dimisión. En consecuencia, no estamos ante un modo de extinción de la relación funcional. Lo que permite concluir al Tribunal que, la calificación de la declaración de voluntad de la funcionaria como una reducción de horas, conlleva que no le resulte aplicable lo preceptuado por el art. 59 del Estatuto del Personal Docente de la ANEP, aprobado por la Ordenanza Nº 45. En efecto, dicha disposición, bajo la denominación “Causales de cese”, dispone que “El cese del docente se producirá por: a) Renuncia aceptada”, para enumerar luego otras formas de extinción del vínculo funcional. Es claro entonces, que la exigencia de “aceptación” de la renuncia, refiere a la hipótesis en que la misma importa la extinción de la relación funcional, y no al acto de reducción de horas. Por esta razón, resulta ilegítimo el obrar de la Administración en cuanto impidió a la funcionaria proceder a la “renuncia de sus horas”, cuando tal modificación de su régimen laboral -en tanto no extintivo - no requiere su aceptación. III) Por otro lado, ingresando en el análisis de la legalidad del numeral segundo de la parte resolutiv a del acto impugnado, que dispone “Instruir sumario a la citada docente”. En primer lugar, corresponde indicar que, para la Ministra redactora, Dra. Selva Klett, y para el Dr. Simón, dicha porción del acto, que se limita a disponer el inicio del sumario, se trata de un acto instrumental y, por lo tanto, no resulta procesable ante esta jurisdicción. Resultando aplicable lo que se sostuvo por este Tribunal en Sentencia Nº 356/2020: “…entiende no procesable la porción de la resolución que dispuso la iniciación del sumario, en virtud de tratarse de un acto de procedimiento, netamente instrumental, escindible de las medidas de naturaleza cautelar adoptadas por l a Administración (…) Precisamente, el sumario es el procedimiento tendiente a determinar la existencia de una falta administrativa y los responsables en su comisión (con carácter general así lo prevé el art. 183 del Decreto N° 500/991). Para el resto de los Ministros de este Tribunal sí resulta procesable, considerando trasladable al caso los fundamentos expresados en reciente Sentencia Nº 138/2023: “Como es de principio, deberán existir motivos que justifiquen razonablemente la medida adoptada, que adem ás deberá ser idónea para lograr su fin legítimo: determinar la responsabilidad del funcionario involucrado, su grado de participación en la comisión de la falta que se le imputa, y en su caso, la eventual aplicación de la sanción correspondiente (…) extre mos que necesariamente deben ser analizados por la Corporación en el momento que se impugnan y para ello debe admitirse sin ningún afán de duda su procesabilidad porque de lo contrario es abandonar al ciudadano en manos de la siempre poderosa Administración, postergando su derecho, por la que cabe abordar si causa una lesión al honor con la sustanciación del mismo” (cfme. Sentencia Nº 579/2012, 30/2023, entre otras). Además, en lo que refiere a legitimidad de dicha decisión, entienden que corresponde su c onfirmación. En este sentido, señalan que, en el caso, no se relevan y tampoco se alegan aspectos que inficionen de nulidad a la parte del acto administrativo que ordenó el inicio del sumario, en tanto no se aprecia ni desviación de poder, ni incompetencia , ni ningún otro defecto en la formación de voluntad de la Administración. En adición a lo cual, la Resolución impugnada, referenciando actuaciones administrativas, expone el escenario considerado por la Administración, del que surge que se podría infri ngir lo dispuesto por el art. 16 del EFD por parte de la Sra. Glenda PEREYRA, lo que determinó el inicio del sumario a efectos de su dilucidación: “…luce situación funcional de la citada docente del año 2020, de la cual surge que contaba con 40 horas seman ales de labor como Coordinadora de Unidades de Coordinación Departamental de Integración Educativa (UCDIE) del Consejo Directivo Central y 24 horas semanales de labor en función de Profesora Adscripta por vínculo laboral en la Escuela Técnica de Arroyo Seco, y sus respectivas fechas de toma de posesión (fs.2); IV) que el Departamento de Sueldos (Sección Proyectos y Convenios) informa que no se procedió a realizar la liquidación de haberes de la Prof. PEREYRA por superar el tope de 60 horas (fs.10)” (fs. 72 A.A.). Asimismo, corresponde destacar que, los cuestionamientos que efectúa la accionante atienden más bien al objeto del sumario dispuesto, cuestión a la que no cabe ingresar en este proceso. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 3 09 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Acógese parcialmente la demanda y, en su mérito, anúlase el Numeral 1) y confírmase el Numeral 2), de la Resolución Nº 1723/2021, dictada por la Dirección General de Educación Técnico - Profesional con fecha 10 de junio de 2021. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).