Sentencia Definitiva N° 636/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de octubre de 2023. No. 636 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PEREIRA ROSA, RAUL con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE RIVERA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 156/2022). RESULTANDO: I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 267/2020, de 21 de diciembre de 2020, emitida por el Intendente de Rivera, mediante la cual se dispuso “VISTO Y CONSIDERANDO: las instancias de análisis y reordenamiento salariales instrumentado para la presente Administración, acorde a las necesidades del servicio, manténgase la equiparación que detenta el funcionario Raúl Pereira, Legajo 3823, con una compensación del 20% a partir del 1.12.2020, por el plazo de seis meses” (fs. 18, en carpeta verde de 46 fojas, A.A.). En su demanda, el actor postuló que el artículo 24 del Decreto de la Junta Departamental N° 4378/001 (Presupuesto Quinquenal 2001 -2005) en su art. 24 estableció: “(Compensación por especialización en informática). Los funcionarios municipales que al 31 de diciembre de 2000 prestaban funciones en el Centro de Cómputos percibirán una compensación por especialización del 40% (cuarenta por ciento) sobre el Sueldo Básico de cada uno”. Agregó que en su caso a la fecha de v igencia del Decreto cumplía funciones en el Centro de Cómputos, por lo cual le fue paga dicha compensación. El artículo 52 del Decreto N° 4986/011 (Presupuesto Quinquenal 2011-2015) dispuso que dicha compensación “será percibida por los funcionarios que d esarrollen tareas en el Área Tecnologías de la Información”. Por Resolución Nº 226/2016, de 1º de marzo de 2016, pasó a desempeñar funciones en la Dirección de Desarrollo y Medio Ambiente, por lo que se dispuso que continuara percibiendo la misma remunera ción que recibía hasta la fecha. Pero luego, mediante la Resolución impugnada de 21 de diciembre de 2020 se dispuso “manténgase la equiparación que detenta el funcionario Raúl Pereira, Legajo 3823, con una compensación del 20% a partir del 1.12.2020” , de manera que vio reducida la compensación que percibía a la mitad. En necesaria síntesis, se agravió contra la encausada, esgrimiendo las siguientes causales de ilegitimidad: i) falta de motivación: la Resolución refiere de manera genérica a “instancias de análisis y reordenamiento de las asignaciones salariales instrumentado para la presente Administración, acorde a las necesidades del servicio ”, lo cual poco aporta para conocer cabalmente los motivos que t uvo la Administración para adoptar la decisión cuestionada; ii) violación a la regla de derecho: se contravino lo dispuesto por el artículo 24 del Decreto Departamental No 4986/011 , que consagró la compensación en discusión y fijó su quantum en un 40% del sueldo base. En suma, por estos fundamentos demandó la nulidad del acto administrativo encausado (fs. 11 a 18 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció - en representación de la Intendencia Departamental de Rivera - la Dra. Andrea Cabrera, quien lo contestó oponiéndose al accionamiento. En resumidos términos, defendió la legitimidad del acto impugnado sosteniendo que: i) la compensación es pagada a quienes desarrollen tareas Recursos Humanos Tecnológicos y Logísticos : en el año 2016 el actor cambió de lugar físico, pasando de la Divi sión Informática a la Dirección General de Higiene y Medio Ambiente, “por lo que no le corresponde dicha compensación”; ii) sin perjuicio de ello, se le otorgó al funcionario una compensación del 20% en virtud de la facultad otorgada por el artículo 53 de la Enmienda Presupuestal 1987 , que establece que Intendencia de Rivera, queda facultada, en aquellos casos de dedicación especial en funciones que dediquen mayor responsabilidad, mayor número de horas, y/o registros técnicos de real trascendencia , a otorga r compensaciones complementarias que podrán ascender hasta un 40% del sueldo nominal total. Ello le otorga un amplio grado de discrecionalidad a la Administración ; y iii) la Resolución no afectó las garantías del funcionario en tanto se le otorgó un benefi cio en base a un amplio grado de discrecionalidad. En suma, abogó por la confirmación del acto enjuiciado (fs. 26 a 29 vto.). III) Por decreto No. 5252/2022 (fs. 34) se dispuso la apertura a prueba y se diligenció únicamente la consignada a fs. 29. IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 45 a 48 y fs. 40 a 43, respectivamente). V) La Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen N° 14/2023 y aconsejó la anulación del acto (fs. 51 a 54 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 56). CONSIDERANDO.: I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987 artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución No. 267/2020 se emitió el 21 de diciembre de 2020 (fs. 18, A.A.) y según manifestaciones del actor (fs. 11, infolios) no controvertidas por la demandada (fs. 26 a 29 vto., infolios), se notificó el 29 de diciembre de 2020. El 11 de enero de 2021 interpuso el correspondiente recurs o de reposición (fs. 2 a 7, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, la que se configuró a través del dictado de la Resolución sin número de 26 de enero de 2022 (fs. 30, A.A.). Según manifestaciones del actor (fs. 11, infolios) no controvertidas por la demandada (fs. 26 a 29 vto., infolios, dicha Resolución le fue notificada el 9 de febrero de 2022. La demanda se interpuso el 5 de abril de 2022 , dentro del término legal (nota de cargo, fs. 19). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 51 a 54 vto. ) y se pronunciará por la anulación de la Resolución impugnada , la cual adolece de motivación insuficiente, conforme se explicitará. Como es sabido, “la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto , en el proceso de “f ormación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proce so de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336).” (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 330 a 332) (sentencias Nº 21/2006, 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019, 581/2019, 39/2021, 500/2021, 85/2022, 128/2022, 287/2022, 810/2022 y 154/2023, entre otras) (la negrilla no está en el original). Ahora bien, en el casus, esta resulta notoriamente insuficiente, no siendo posible extraer del acto ni de sus antecedentes las razones que dieron mérito a la decisión. En efecto, la Resolución N o. 267/2020 no explicitó ningún fundamento ni motivo por el cual al accionante a partir del 1 º de diciembre de 2020 se le fijó “una compensación del 20%”. Por otra parte, ello tampoco se puede inferir de los antecedentes que la precedieron, limitándose la Administración Departamental a esbozar una fórmula genérica que remite a “las instancias de análisis y reordenamiento salariales instrumentado para la presente Administración, acorde a las necesidades del servicio” (fs. 18, A.A.). Adviértase además que ni siquiera las normas que se citan contienen una fundamentación que permita inferir una eventual motivación emergente de la propia legislación departamental. Al respecto, la Sala en múltiples ocasiones ha destacado que “cuando la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva, su mera referencia puede surtir efectos de motivación resultando así que la simple cita de la disposición legal valdría entonces como “motivación ”. En dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto” (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, t. II, p. 327 y ss.) (sentencias Nº 433/1988, 1181/1991, 1040/1994, 654/2001, 652/2003, 514/2004, 297/2006 , 422/2006, 336/2007, 181/2008, 84/2009, 566/2010, 374/2011, 762/2012, 459/2013, 1017/2017, 475/2018, 588/2018, 802/2019, 130/2020, 571/2020 , 459/2022 y 959/2022 , entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Ahora bien, nada de ello se verifica en el casus, en donde el grado de indeterminación es tal que no permite extraer una motivación suficiente para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto. En adición a lo anterior, debe de verse que todas las referenc ias a los motivos de la reducción de la compensación al 20% que la demandada realizó constituyen una fundamentación posterior al acto impugnado. En concreto, fue recién en la etapa recursiva que, a través del dictamen de fecha 5 de julio de 2021 se explici taron como fundamentos de la decisión cuestionada que: “Del análisis de la normativa se desprende que percibirán la compensación del 40% los funcionarios que presten tareas en Centro de Cómputos (art.24 Presupuesto Quinquenal 2001 -2005), la que luego fue ampliada por el art.52 del Presupuesto Quinquenal 2011 -2015 a aquellos funcionarios que desarrollen tareas en el “Área Tecnologías de la Información”. De acuerdo al último organigrama aprobado por el Ejecutivo y que se adjunta (fs.39), “Área tecnologías d e la Información” pertenece a la Unidad de Recursos Humanos Tecnológicos y Logísticos. Por lo expuesto, entiende esta asesora que la situación del funcionario recurrente no se encuadra dentro de los Arts.24º Presupuesto Quinquenal 2001 -2005 y 52 del Pres upuesto Quinquenal 2011 -2015” (fs.19, A.A.) Y bien, conforme la inveterada jurisprudencia de la Corporación, dichas explicitaciones de motivos no pueden válidamente operar para sanear el vicio originario que adolece el acto impugnado (véanse sentencias No s. 433/1988, 522/1988, 529/1988, 763/1988; 37/1990, 485/1990, 139/1992, 732/2012, 548/2014, 573/2014, 653/2014, 672/2014, 680/2014, 4/2015, 9/2015, 104/2015, 153/2015, 156/2015, 184/2015, 772/2017, 702/2019, 48/2020 y 466/2020, entre otras). Así, el Tribu nal ha sido categórico al rechazar dicha posibilidad “porque la misma traslada el problema del “saneamiento del acto administrativo”; porque cuando un acto que debiendo ser motivado, no lo fue, se perfila un claro supuesto de acto viciado de nulidad (MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado…”, t. II, págs. 330 – 331, sents. 433 y 522/988; 529 y 763/988; 37 y 485/90; 139/92 , etc.)” (sentencia Nº 530/1997) (la negrilla y el subrayado no coinciden con el original) (NB: la cita completa del autor es la siguiente: Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, editorial Abeledo -Perrot, Buenos Aires, 1966, p. 330 a 331. En similar sentido, puede verse: Felipe Rotondo Tornaría, “Manual de Derecho Administrativo”, 8ª edición, Tradinco S.A., p. 330 y Vivi ana Pérez Benech, “Motivación del acto administrativo: análisis de los criterios jurisprudenciales y admisibilidad de su omisión alegando reserva de las actuaciones.”, LJU, tomo 139, año 2009, en especial, p. 132 a 133). Sin perjuicio de lo anterior, cons idera el Tribunal que el vicio en la motivación que se viene de reseñar no obsta la posibilidad de la Intendencia Departamental de Rivera de recomponer las actuaciones en forma ajustada a derecho. Como lo advierte Gordillo: “Puede ocurrir que la administr ación siga considerando, después de la anulación de su acto, que subsisten motivos suficientes para haberlo dictado. Nada le impide volver a hacerlo, siempre que ahora sí cumpla adecuadamente con todos los pasos que antes incumpliera. No se aplica a ello el límite de la cosa juzgada, ni hay tampoco un principio, como en derecho penal comparado, de interdicción de la double jeopardy. Si la decisión se fundó en un motivo erróneo o insuficiente , puede después fundarse en un motivo válido , previa audiencia de l interesado, dictamen jurídico previo y con adecuada motivación o fundamentación en el instrumento mismo del acto . Habrá que cuidar, por supuesto, no incurrir en desviación del poder; un nuevo incumplimiento de formas o de procedimiento puede ser generalm ente una confesión de parte.” (Cf. Agustín Gordillo, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo 3, “El Acto Administrativo”, 10ª Edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2011, Capítulo XII, “Modificación del Acto Administrativo”, p. 26) ( en similar sentido, puede verse la sentencia Nº 459/2022) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Del mismo modo, en el sub judice procede la anulación del encausado por falta de motivación suficiente , pudiendo la Administración Departamental demandada recomponer su actuación , fundando adecuadamente los motivos (fácticos y jurídicos). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (cuarenta y seis mil pesos uruguayos) Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r), Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).