Sentencia Definitiva N° 623/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 26 de setiembre de 2023. No. 623 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “BENITEZ RONCO, AGUSTINA MICAELA con ESTADO. MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 63/2021). RESULTANDO : I) El 11 de marzo de 2021, a fs. 2 y ss., compareció Diego Fernando BENITEZ, en representación de su menor hija Agustina Micaela BENITEZ RONCO, a promover demanda anulatoria en contra de la resolución PJ 31/2020 de 5 de agosto de 2020, dictada por el Coordinador General del Plan de Integración Socio Habitacional Juntos, por la que no se hace lugar a la petición calificada presentada por la accionante con fecha 3 de marzo de 2020. (fs. 136 a 140 AA). Por la referida petición, se solicitó se restituya a Agustina Micaela BENITEZ RONCO, el uso y goce de la vivienda de la que fuera ilegítimamente privada, respetándose íntegramente los derechos de la misma (fs. 117-119 AA). Como fundamento de su pretensión, señaló que el acto impugnado es contrario a una regla de Derecho, carece de motivos válidos y fue dictado con abuso, exceso y/o desviación de poder. Relató que por expediente PJ 05-2019 “se adjudicó al núcleo habitacional integrado por la Sra. Gissel Stephanie Ronco Cubilla y su menor hija Agustina Micaela Benítez Ronco una vivienda del Plan Juntos”. Posteriormente fallece la madre de la menor, quien pasó a residir con su padre. Ocurrido ello, se procedió a desalojar la vivienda ocupada en ese momento por los padres de la fallecida. Sostuvo que se lesionaron derechos de la menor compareciente. Enfatizó que es titular de un derecho a la vivienda frente al Plan Juntos, en atención a que integraba junto a su madre un “núcleo familiar”, de acuerdo a los arts. 10 de la ley Nº 18.829 y 8º del Decreto Nº 482/011. A partir de la inscripción del núcleo familiar en el Registro Único de Participantes del Plan, éste adquiere los derechos que la ley concede: primero a acceder a una vivienda en régimen de comodato y luego, como propietario, a través de una donación modal. De esta forma, como integrante de un grupo familiar, ostenta un derecho propio que emerge de la ley referida. Añadió que el fallecimiento de uno de los integrantes del núcleo, no habilita al Plan Juntos a desalojar a la menor. El derecho del grupo no se reduce al mero uso derivado de un comodato, sino a acceder a la propiedad de la misma, en forma definitiva. Como corolario de lo anterior afirmó que el desalojo dispuesto por el Plan Juntos desconoció –precisamente- los derechos de la menor. A su juicio debió requerirse el consentimiento de la menor, otorgado a través de su padre como representante legal. En cuanto a la no realización de horas de trabajo por parte del núcleo familiar, indicó que ello es comprensible en función del estado de salud de la Sra. RONCO y de la edad de la niña, pero, en cualquier caso, debió procederse conforme lo prevé el artículo 2º del Decreto Nº 482/011. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) Conferido el correspondiente traslado (fs. 10), compareció el representante del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, a contestar la demanda incoada de modo contradictorio, postulando su rechazo (fs. 26-37). En el plano formal, manifestó que el Sr. BENITEZ formuló dos peticiones con igual objeto. Presentó una primera petición en la que solicitó la restitución de la vivienda, alegando el derecho de su hija, y en lugar de recurrir su denegatoria ficta, optó por presentar una nueva petición intentando reabrir la vía recursiva. De esta forma debió recurrir el acto originario de la situación lesiva, no siendo posible reabrir la instancia anulatoria mediante la vía oblicua de una petición, cuya denegatoria no implica más que el mantenimiento de la situación anterior. Así, concluyó que la segunda petición, carece de la nota de lesividad exigida por la Constitución. En el plano sustancial, aseveró que el acceso a una vivienda a través de un contrato de comodato, supone un iter formativo del negocio, que está dado no solo por la inscripción del aspirante en los registros del Plan, sino por otros actos adicionales como son: a) la propuesta que emana del Ministerio; b) la aceptación; y c) la celebración del negocio. Destacó que, en el caso, la propuesta nunca llegó a ser aceptada, ya que el instrumento (contrato de comodato) sólo fue suscrito por la Ministra, no así por la Sra. Gissel RONCO, madre de la compareciente. Agregó luego que el propio pretensor carece de derecho a la vivienda, en tanto nunca integró el núcleo familiar y a su disolución no integraba el registro del Plan. Finalmente, puntualizó que la vivienda le fue concedida a la Sra. RONCO, en comodato, por una situación de violencia basada en género; y al proyectarse el contrato no existía expectativa alguna de titularidad respecto del inmueble. En definitiva, solicitó se desestime la demanda de nulidad impetrada. III) Se abrió el juicio a prueba por auto Nº 3744/2021 (fs. 39) y se diligenció la ofrecida por las partes. IV) Ordenado por el Tribunal alegar las partes en el plazo común de 15 días (fs. 131), lo hizo la actora a fs. 133-138 y la demandada a fs. 140-144. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen Nº 810/2022, de 11 de noviembre de 2022 (fs. 147-148), aconsejando la confirmación del acto. VI) Se citó a las partes para sentencia por auto Nº 6779/2022 (fs. 150), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). El acto enjuiciado recae ante la petición incoada por la parte actora ante el Coordinador General del Plan Nacional de Integración Socio- Habitacional “Juntos”, con fecha 3 de marzo de 2020 (fs. 117-119 AA). La parte actora formuló recurrencia administrativa de modo prematuro, antes de configurarse la denegatoria ficta de la petición (fs. 132-135 ibídem). Sin embargo, ante el dictado por parte de la Administración de la resolución Nº PJ 31/2020, de 5 de agosto de 2020 , compareció el 10 de agosto de 2020 (fs. 142 ib.), a “ratificar los recursos presentados”, ahora contra esta resolución expresa. Conforme enseña CAJARVILLE: “Si bien no existen términos sacramentales, la expresión clara de la voluntad de recurrir, traducida en el pedido de que un acto anterior sea revocado total o parcialmente, modificado o sustituido, es requisito de existencia del recurso; ningún otro contenido de la manifestación de voluntad puede perfeccionarlo. También debe resultar con suficiente claridad la voluntad de interponer cada uno de los recursos que correspondan; el error en la denominación del recurso no invalida la interposición, pero debe expresarse cuáles son los recursos que se interponen o cuáles los órganos que se pretende revisen el acto, porque la Administración no puede obviar la omisión del recurrente resolviendo recursos no interpuestos”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 4ª Ed. reimpresa 2016, ps. 79-80). Partiendo de las premisas que anteceden, a juicio del Tribunal, resulta posible interpretar en el libelo del actor (fs. 142-144 AA), la voluntad inequívoca de recurrir la resolución Nº PJ 31/2020, que se resiste en autos. Transcurridos 200 días desde la presentación de los recursos administrativos, la Administración no se pronunció expresamente, por lo cual, se configuró denegatoria ficta el 26 de febrero de 2021. La demanda de nulidad fue interpuesta útilmente, el 11 de marzo de 2021, según nota de cargo de fs. 9. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo la solución aconsejada por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda incoada. III) En lo inicial, corresponde pronunciarse sobre la ilesividad invocada por la accionada, en tanto, presupuesto de fundabilidad de la sentencia de mérito. Adujo la Administración que el acto administrativo impugnado no es el originario causante del perjuicio invocado por la parte actora, con lo cual, deduce que el acto procesado es ilesivo. Tal aserto, lo fundamenta en la existencia, a su juicio, de dos peticiones con igual objeto: la restitución de la vivienda a la menor Agustina Benítez Ronco, en calidad de su representante legal en ejercicio de la patria potestad, alegando el derecho de la niña como integrante del núcleo familiar. Entiende que la lesión que invoca el actor a su esfera de derechos e intereses, nace o proviene de una resolución anterior a la ahora impugnada, a la cual tuvo acceso y no impugnó. El Tribunal no comparte el temperamento de la Administración demandada. Inversamente a lo postulado por la accionada, el acto que se impugna en obrados, no reitera una resolución anterior. Por el contrario, el agravio deducido por la accionante se origina en la resolución impugnada que desestima la petición calificada del accionante de fecha 3 de marzo de 2020, dirigida concretamente a que: “(…) Se restituya a la menor (…) el uso y goce de la vivienda de que ilegítimamente fuera privada, respetándose íntegramente los derechos de la misma”. (fs. 119 AA). Tanto la petición anterior del actor -de fecha 8 de agosto de 2019 - así como resolución que recayera sobre esta – resolución PJ -12/2019, de 11 de setiembre de 2019, de la que hace caudal la demandada, claramente tienen un objeto y contenido distinto a las procesadas en autos. En efecto, véase que, en su primera petición, el actor se limitaba a solicitar, "(...) copia autentica de toda la documentación suscrita (...) por la Sra. Gissel Ronco (...)" y que "(...) se le proporcione en forma inmediata una solución habitacional a la menor Agustina Micaela Benítez Ronco (...)" (fs. 99 AA). Y, ante tal petición, la resolución citada en último término, resuelve meramente: “1. Tomar conocimiento de la nota presentada por el Sr. Diego Benítez en la cual solicita copia auténtica de toda la documentación suscrita con la Sra. Gissel Ronco y que se le proporcione en forma inmediata una solución habitacional a la menor Agustina Micaela Benítez Ronco. 2.- Otorgar copia del Expediente PJ 05/2019. 3.- Dar vista previa al interesado del informe que antecede por el plazo de diez días hábiles…” (fs. 104 y vto. AA). De modo alguno puede concluirse, como señala con acierto la Procuraduría del Estado, que de estas actuaciones surja que antes del dictado de la volición impugnada, se haya expresado una voluntad administrativa pasible de impugnación. Definidamente, el acto que potencialmente causó la lesión que se invoca en la demanda, es el impugnado y no otro anterior. Por tanto, resulta de rechazo la defensa ensayada por la Administración respecto a la “ilesividad” del acto impugnado. IV) Despejado lo que antecede, la cuestión objeto de debate radica en determinar si la menor accionante ostenta algún derecho (o interés a ser satisfecho) a que se le otorgue una vivienda en el marco del denominado Plan Nacional de Integración Socio–Habitacional “Juntos”, creado por la Ley Nº 18.829, de 24 de octubre de 2011, reglamentada por el Decreto Nº 482/011, de 29 de diciembre de 2011. La accionante sostiene que es titular de dicho derecho en tanto integraba un “núcleo familiar” con su madre fallecida (art. 10 de la Ley N º 18.829); y al ocurrir su deceso es aplicable el art. 25 de la norma, que prevé la hipótesis de “disolución del núcleo familiar” a efectos de lo cual “se dará preferencia para continuar con el uso y goce de la vivienda a quien conserve la tenencia de los menores…”. El Tribunal no comparte el temperamento de la parte actora, por cuanto como se analizará infra, nunca llegó a nacer a favor de la Sra. Ronco, el derecho consagrado por la norma legal. V) La Ley Nº 18.829, en su art. 9º, establece las condiciones para ser “ participante” del Plan, el que está dirigido a “ los núcleos familiares” cuyos integrantes: “A) se hallen asentados en las áreas de intervención del Plan Juntos al momento de su relevamiento; B) no hayan egresado del Plan Juntos, salvo excepciones autorizadas en forma fundada por el Coordinador General; y C) se inscriban en el Registro previsto en el art. 11 de la Ley. El art. 11 define que se entiende por “núcleo familiar”. La adjudicación de las viviendas a quienes integren los núcleos familiares inscriptos, se cumple en dos etapas: a) la primera, mediante la “celebración de un contrato de comodato” por el que se le concede al comodatario la “mera tenencia y el uso de las viviendas” (art. 24); y b) luego a través de la “enajenación” a los integrantes de los núcleos familiares participantes que se encuentren debidamente inscriptos en el registro, “mediante donaciones modales” (art. 23). VI) Emerge de los antecedentes administrativos agregados, que la Sra. Ronco, madre de la compareciente, ocupó una de las viviendas del Plan Juntos, sin cumplir con los requisitos establecidos por la Ley Nº 18.829, en tanto accedió a la misma en virtud de un “compromiso de compraventa” simple suscrito el 25 de octubre de 2017 por su ex pareja -Diego Fernando Benítez- y una antigua participante del Plan, Sra. Claudia Gallo, según consta a fs. 4 AA. Esta situación irregular fue puesta en conocimiento del Plan Juntos, por parte de su propia ex pareja, hoy compareciente en representación de su hija, el 1º de octubre de 2018. Así indicó el Sr. Benítez no estar ocupando la vivienda y que ésta se encontraba habitada por su ex mujer, Gissel Ronco e intrusos. El 9 de noviembre de 2018, el Plan Juntos informa que el 26 de octubre de 2018 se presenta la Sra. Gissel Ronco, quien explica que efectivamente ocupa la casa con su hija menor de edad (5 años) por haberla comprado y muestra un compromiso de compraventa de fecha 25 de octubre de 2017, del cual consta que Claudia Gallo firmó por un precio de $ 160.000. Se consigna como “valoraciones en cuanto a la situación denunciada”: “La vivienda del Plan Juntos cuenta con tres dormitorios y está ocupada por un adulto y un menor de edad que no son participantes del Plan Juntos”. (fs. 33 AA). El Área Social del Plan, con fecha 16 de diciembre de 2018, informa acerca de la situación de la ocupante en los siguientes términos: “Surge de la entrevista una situación de violencia que Gissel atraviesa con su ex pareja la cual manifiesta que tiene denuncias y medidas cautelares de restricción hacia ella y la hija de 5 años que tienen en común”, lo que supone un “riesgo por la situación de violencia y la necesidad de desocupar la vivienda en el barrio Cerro Norte… y se muden al barrio Los Hornos a una vivienda de un dormitorio construida en el marco del Plan Juntos, mientras se evalúa su situación”. (fs. 49 AA). El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente dicta la resolución Nº 5/2019 de 2 de abril de 2019, por la que se rescinde el contrato de comodato suscrito con la Sra. Claudia Gallo (fs. 44 a 46 A.A.). En ejecución de la solución social que el Plan procuró facilitarle a la madre de la accionante, se proyecta un contrato de comodato que aquella nunca llegó a suscribir, por cuanto en el mes de mayo de 2019, fallece la Sra. Gissel Ronco, como surge del informe de fs. 79. Del mismo surge también que en la finca residen los padres de la fallecida quienes “se encuentran cuidando la vivienda” . (El testimonio de partida de defunción obra a fs. 97, y a fs. 98 el de nacimiento de su hija con el Sr. Diego Benítez). Ante esta situación, el Área Jurídica del Plan Juntos entiende que la Sra. Gissel Ronco no se encontraba vinculada a ningún proceso de obra de autoconstrucción y no llegó a suscribir documentación alguna; por lo que se recomienda intimar la desocupación de la vivienda y su reintegro al Plan Juntos (fs. 80 AA). El 5 de junio de 2019 se intima la desocupación de la vivienda en un plazo de 48 horas a quien ocupaba la misma (Sra. Cathy Cubilla, madre de la fallecida), según consta a fs. 82 AA. Con fecha 7 de junio de 2019 se practica un acta de comprobación del estado de la vivienda, constatándose que “la gente que ocupaba el bien, se ha retirado voluntariamente de acuerdo a los términos de la notificación de fecha 5/6/2019” , procediéndose a tomar posesión de la misma (fs. 89 vto. AA). VII) Conforme viene de analizarse, la madre de la accionante nunca llegó a reunir los requisitos para resultar amparada por los beneficios de la Ley Nº 18.829, y tampoco llegó a suscribir el contrato de comodato cuya aceptación le hubiera conferido a la promotora, al menos un interés a ser contemplado por la Administración. Ello determina que nunca llegó a ser titular de los derechos habitacionales que la Ley reconoce. Esta circunstancia impide el nacimiento de algún derecho en la esfera jurídica de la actora, exigible contra el Plan. Dos aspectos adicionales refuerzan la conclusión a la que se arriba. En primer término, la accionante no accedió a la vivienda por haber aplicado al Plan, sino por una situación social de vulnerabilidad que fue contemplada, pese a que ingresó a una de las viviendas administradas por el Plan, contra leggem. En efecto, la vivienda que finalmente se le brindó, fue a dar en comodato por una razón social (la situación de violencia doméstica que atravesó); sin comprobarse los requisitos que debe reunir el postulante para ser inscripto como participante del Plan (art. 11, Ley Nº 18.829). En segundo término, al momento que se tomó posesión de la vivienda, nadie ocupaba la misma: ni la menor ni su padre; lo que revela que no existía un núcleo familiar haciendo uso de aquella. En suma, como arguye con total acierto la demandada, nunca llegó a nacer a favor de la Sra. Ronco, el derecho consagrado por la Ley Nº 18.829. Se comparten, en tal sentido, los informes que precedieron al acto en causa y, por los cuales, se da cuenta de que la madre de la menor, Sra. Gissel Ronco nunca ingresó efectivamente al Plan Juntos y, por ende, no pudo trasmitir a su hija, con motivo de su fallecimiento, derecho alguno en ese sentido. En este orden de ideas, cabe citar lo informado por el Área Jurídica Notarial el 30 de mayo de 2019, donde se señala claramente que: “(…) La vinculación de Ronco a una vivienda del Plan Juntos se dio en el marco de una situación de riesgo evaluada por el área social y como estrategia para deshabitar una vivienda que ella se encontraba ilegítimamente ocupando. La Sra. Gissel Ronco no se encontraba vinculada a ningún proceso de obra de autoconstrucción y ayuda mutua del Plan Juntos, por lo que no tiene "acuerdo de participación" suscrito con la institución. La documentación que iba a suscribir la Sra. Ronco con el Plan Juntos le iba a otorgar únicamente el derecho de "comodataria", esto es al uso y goce de la vivienda, pero no generaba ninguna expectativa de titularidad sobre el inmueble. En ese sentido, habiendo fallecido la comodataria y encontrándose la niña al cuidado del padre (con domicilio desconocido), se recomienda intimar la desocupación de la vivienda y su reintegro al Plan Juntos”. (fs. 80 vto. AA). (El resaltado no se encuentra en el original). Así pues, la Sra. Ronco no llegó a suscribir el contrato con el MVOV, mediante el cual se otorgaba, en calidad de comodato, una vivienda. Tal aspecto no ha sido controvertido en autos e, incluso, de los antecedentes surge una copia del mentado documento, sin fecha, suscrito por la entonces Ministra de la referida Secretaría de Estado, pero no por la Sra. Ronco, quien falleció antes de firmarlo (fs. 51-53 AA). En suma, los agravios deducidos por la parte actora resultan de rechazo, habiendo actuado la Administración en un todo ajustada a Derecho. Por los fundamentos expuestos y lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y; en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).