Sentencia Definitiva N° 612/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 26 de setiembre de 2023. No. 612 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “OLIVERA OLIVERA, JULIO ARIEL con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 162/2022). RESULTANDO : I) Surge de fs. 33 que el 8 de abril de 2022 el actor dedujo demanda de nulidad contra la Resolución AP 165/2021 de fecha 30 de junio de 2021 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas d el Banco de Previsión Social que le otorgó un a jubilación por imposibilidad física total con descuento de deuda por situación contributiva (fs. 111 vta., y 112 A.A.). Sostuvo que en diciembre de 2020 solicitó ante el BPS una jubilación por imposibilidad física, emitiendo dictamen la Comisión Técnica reconociendo a partir del 17 de febrero de 2021 una incapacidad total y absoluta para todo trabajo. Agregó que durante el trámite tomo conocimiento de la existencia de adeudos por aportes entre los años 2004 y 2008 por su actividad como monotributista, y solicitó la declaración de prescripción de estos, lo que fue resuelto por Resolución Nº 141/2011 de fecha 2 de marzo de 2021. Adujo que para acceder a la jubilación debió renunciar a la declaración de prescripción y suscribir acuerdos de pagos a efe ctos de regularizar los adeudos. Afirmó la ilegitimidad del accionar de la demandada de supeditar el acceso al goce de la pasividad, condicionada a la cancelación de adeudos prescriptos y a descontar la presunta deuda de los haberes jubilatorios. Citó normativa aplicable al caso y jurisprudencia al respecto. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) A fs. 56, el 1 de junio de 2022 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes al dictad o del acto enjuiciado, y manifestó que fue dictado conforme a derecho. Expresó que, por imperio de los artículos 77 y 86 de la Ley N° 16.713 y 42 y 44 del Decreto Nº 125/996, para computar años de servicios a los efectos jubilatorios se exigía la aportac ión efectiva, no siendo de recibo la extinción por prescripción de las obligaciones. Agregó que el reconocimiento de los servicios de los trabajadores no dependientes estaba condicionado a la efectiva cotización y previsto en las Leyes Nos. 9.999, 11.23 7, 15.840, 17.963 y 19.185, indicando que en esta última se establecía que la extinción de la deuda por el modo prescripción no podía considerarse aportación efectiva o cancelación de adeudos. Afirmó la validez de los convenios de pago suscriptos por el actor, no careciendo estos de causa jurídica y extendidos bajo el imperio del propio interés del accionante para el acceso al beneficio jubilatorio. Concluyó que las razones esgrimidas conducían al rechazo de la demanda. III) Abierto el juicio de pru eba, se produjo la que obra agregada entre fs. 67 a 92. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la demandada a fs. 95 y ss., y la actora a fs. 98 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativ o, que p rodujo el Dictamen Nº 71/2023 por el que aconsejó acoger la demanda (fs. 105). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acr editado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución AP 165/2021 de fecha 30 de junio de 2021 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social que le otorgó una jubilación por imposibilidad física total con descuento de deuda por situación contributiva (fs. 111 vta., y 112 A.A.). Contra dicha decisión, de la que t omó co nocimiento a través del recibo de cobro de fecha 1° de agosto de 2021 (fs. 111 vta. y 112 A.A.) se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico ( el día 10 de los mismos mes y año fs. 110 vta. y 111 A.A.) a cuyo respecto recayó denegatoria ficta el 26 de febrero de 2022. Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 8 de abril de 2022 - nota de cargo a fs. 39). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad, en coincidencia con lo dictaminado por la Procuraduría d el E stado en lo Contencioso Administrativo, acogerá el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que el 22 de agosto de 2017 el accionante solicitó al BPS reconocimiento de servicios (fs. 2 A.A.), recayendo la Resolución AP 26/2018 de fecha 1° de febrero de 2018 de la Gerencia de Prestaciones, reconociendo 22 años, 10 meses y 23 días de servicios a distintos empleadores (fs. 21 vta. a 23 A.A.). Con fecha 17 de diciembre de 2020 solicitó jubilación por imposibilidad física (fs. 45 vta. A.A.). Por actuación de la Oficina Informaciones Patronales de fecha 22 de diciembre de 2020 se lo intimó a regularizar datos registrales al figurar con actividad en los periodos 1/1/2004 al 30/11/2004 y 1/2/ 2006 sin cese, y consignando que no presenta aportación (fs. 48 A.A.). Con fecha 2 de junio de 2021 la Comisión Técnica dictaminó que configuraba una incapacidad total y absoluta para tod o trabajo, a partir del 17/02/2021, con un porcentaje de Baremo de 69.85% (fs. 52 A.A.). Tras la solicitud del actor, se declaró prescripto el derecho al cobro de los adeudos por los periodos 01/2004 a 11/2004 y 04/2006 a 04/2008 (fs. 66 vta. A.A.), con fechas 15 de junio de 2021 se lo intimó a regularizar adeudos (fs. 67 vta. A.A.), y el 22 de junio de 2021 renunció a la prescripción bajo protesta (fs. 67 A.A.). Finalmente se dictó la resolución AP 165/2021 de fecha 30 de junio de 2021 que se procesa en autos (fs. 111 vta., y 112 A.A.). IV) Respecto al fondo del asunto, el Cuerpo ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto a casos similares en los que el Banco de Previsión Social condicionó el otorgamiento de jubilaciones al pago de obligaciones tributarias que se encontraban prescriptas. Así en la Sentencia Nº 81/2019, el Tribunal sostuvo: “En tal sentido, importa remitir a las conclusiones vertidas en la sentencia Nº 265/2017, de 20 de abril de 2017, que, mutatis mutandis, resultan íntegramente trasladables a la resolución del caso. Dicho pronunciamiento, invocando anteriores sentencias del Colegiado, sostuvo: “En cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, existe jurisprudencia de la Corporación en la que se plasmó la ilegitimidad del obrar del Ente demandado (Vide, asimismo, sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 678/1013 y 692/2015). Así, en la Sentencia No. 226/2016 se sostuvo: “En tal sentido, se ha vuelto una práctica administrativa frecuente en el organismo previsional la siguien te: cuan do luego del inicio del trámite jubilatorio por un interesado en obtener una pasividad se detecta que éste tuvo actividad como no dependiente y registra adeudos, el BPS pretende lograr su realización mediante la firma de convenios de pago o mediante la obt ención del consentimiento del interesado para que los adeudos se debiten de su futura jubilación. Si el interesado no accede a convenir su adeudo, o a aceptar los descuentos sobre su pasividad, se le impide el acceso a los beneficios jubilatorios. Si bien existen varias normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los arts. 38 y concordantes del Código Tributario. Por lo tanto, cuando el BPS pretende el cob ro de sus créditos debe, precisamente, tener un crédito exigible contra el interesado. Ello significa que si el crédito que dice tener el organismo se encuentra extinguido por prescripción, como sucede en el caso de marras, entonces lo que alega tener el ente no es precisamente un crédito exigible. No puede soslayarse que en Derecho Tributario, según lo entienden doctrina nacional y extranjera, no existen las obligaciones naturales. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la fig ura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. Señala en tal sentido Gervasio POSADAS BELGRANO: “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y ob liga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Agrega luego que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a pedir la devolución de lo pagado, porque dicho pago no reconoce ninguna causa jurídica. El autor señala textualmente que “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos” (Cfme. POSADAS BELGRANO, Gervasio: Derecho Tributario, Medina, Montevideo, 1959, pág. 276; véase también: PÉREZ NOVARO, César: Modos de extinción de la obligación tributaria, FCU, Montevideo, 2005, págs. 41 y siguientes; y PEZZUTTI, Miguel y BARREIRO, Pablo: “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto al tiempo transcurrido”, La Ley URUGUAY, Junio 2011, págs. 5 y siguientes). Este Tribunal, a partir de la Sent encia N° 22/1997, de fecha 2 de febrero de 1997, comenzó a anular los actos de determinación del BPS que incluían períodos prescriptos cuando la prescripción había sido invocada en vía administrativa, por entender que violentaban la precitada disposición n ormativa. Y lo hizo, incluso, haciendo aplicable la solución contenida en el precepto transliterado a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia (véase en ese sentido la Sentencia N° 22/1997, con nota de jurisprudencia de PESCADERE BRANT UAS, Die go y PEZUTTI ECHEVERRÍA, Miguel: “Nuevas tendencias jurisprudenciales en materia de prescripción de la obligación tributaria - Nota a la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo No. 22/1997”, en Revista Tributaria, T. XXIV, No. 140, págs. 63 6 y siguientes; véase también la Sentencia N° 355/1997, publicada en la misma revista en las págs. 646 - 649). En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar Sentencia N° 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de ext inción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para ge stionar su cobro coactivo. Se señala en la referida sentencia: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguri dad soci al, como producto de la relación jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, encontrándose excluidos los res tantes m odos de extinción de las obligaciones, “…en particular la prescripción extintiva...” (fs. 56 vto.). El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y p rescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 N° 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los h echos ma terialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese cará cter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción)…….” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia N° 80/2014)”. Resulta claro que en el caso, las obligaciones tr ibutarias que el BPS pretendió cobrar al accionante, en base a las cuales le obligó a firmar un convenio de pago para poder entrar en goce de su jubilación, se encontraban prescriptas al momento de su reclamo por el organismo, por haber transcurrido un pla zo mayor a diez años desde que se generaron aquéllas”. En la especie, la Administración señaló que el actor suscribió bajo el imperio de su propio interés un convenio mediante el cual reconoció la deuda, afirmación que resulta confrontada por las resultan cias de autos desde varias perspectivas. Así, en primer término, consta en los antecedentes administrativos que, estando en trámite la jubilación por incapacidad, el B.P.S. reconoció expresamente la prescripción tributaria por Resolución R.S.D.T./141/202 1 del 2 de marzo de 2021 dictada por la Sub Dirección Técnica de ATYR (fs. 66 vta. A.A.). Por lo tanto, es palmaria la contradicción en que incurrió la Administración al pretender cobrar créditos que, con antelación y expresamente, había declarado prescriptos. Por otra parte, tampoco resultó justificada la versión de la Administración de que el accionante había realizado “libremente” los convenios, sin que ello supusiera un condicionamiento alguno a efectos del otorgamiento de los derechos jubilatorios. Es más, el contexto de la renuncia a la prescripción y la realización de los convenios, y la defensa ensayada por la Administración en sede jurisdiccional demuestran lo contrario. En efecto, en lo relativo al contexto de la realización de los convenios importa señalar la unívoca declaración de voluntad del actor quien, al suscribir los convenios el 9 de junio de 2021, estampó de puño y letra: “firmo bajo protesto para poder cobrar jubilación por enfermedad ” (fs. 10, 13, 16 a 17 infolios). De la misma f orma que al ser intimado a regularizar adeudos para trámite de prestación de pasividad con fecha 15 de junio de 2021, estampó “El interesado desea recibir asesoramiento completo en cuanto al expediente jubilatorio. No se está de acuerdo con la afirmación que existen adeudos, en virtud de la resolución de fecha 2/3/2021 por declarar prescripto el adeudo ... ” (fs. 67 vta. A.A.), como al renunciar a la prescripción con fecha 22 de junio de 2021 volvió a estampar de puño y letra: “firmo bajo protesto para cobra r jubilación por enfermedad” (fs. 67 A.A.). Todo ello aconteció con escasa antelación a la fecha en la que se otorgó la jubilación (el 30 de junio de 2021 - fs. 111 vta. A.A.) e indica la inexorable vinculación entre los convenios, la renuncia y la jubilación. Asimismo, es de verse la defensa ensayada por la demandada en este proceso en el sentido que debía cancelar los adeudos para obtener la jubilación, postura que viene a corroborar que —como se sostuvo en la demanda— los convenios fueron ilegítimame nte arr ancados a efectos del otorgamiento de la jubilación. En definitiva, a juicio del Tribunal el haber exigido la regularización de adeudos que se encontraban prescriptos a los efectos de proceder al otorgamiento de un beneficio jubilatorio, carece de fundamento legal e inficiona de nulidad el acto impugnado. V) Por último y en lo que refiere a la aplicación del artículo 4º de Ley Nº 19.185, el Tribunal tiene jurisprudencia consolidada respecto de la vigencia temporal de dicha norma, que determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados. En Sentencia Nº 428/2017 se expresó que: “La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo corresponden al interr egno 19 96 a 1999, es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los de rechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en la reciente Sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurr idos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (Cfme. Sentencia N° 332/2017). En definitiva, en el casus, resultó ilegítima la conducta de la Administración, al supeditar el acceso de la actora al goce de la pasividad a la cancelación de una presunta deuda por aportes personales, la cual se encontraba prescripta; y también resulta ilegítima la solución indicada por el Organismo, relativa a descontar la presunta deuda por aportes patronales (también prescripta), de los haberes jubilatorios a ser percibidos por la accionante”. Por las razon es expu estas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A l os efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).