Sentencia Definitiva N° 605/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 29 de agosto de 2023. No. 605 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉ DITO FUCEREP con ESTADO. MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA . Acción de Nulidad” (Ficha No. 176/2021). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 47/2020, de 22 de mayo de 2020, emitida por la Dirección General de Registros, en cuanto dispuso: “NO HACER LUGAR a la oposición interpuesta por la Cooperativa de ahorro y crédito FUCEREP a la calificación registral de la reforma de estatutos de dicha entidad, inscripta provisoriamente en el Registro de Personas Jurídicas, Sección Cooperativas con el Nº 13334, el 10 de setiembre de 2019” (fs. 63 a 66, A.A.). En necesaria síntesis, sostuvo que el acto resistido es contrario a la regla de derecho porque: i) le fueron formuladas observaciones erróneas, desconociendo que FUCEREP trata de una cooperativa de intermediación financiera, de ahorro y créd ito, regulada por las Leyes N os. 15.322 y 18.407, cuyo control está asignado normativamente al Poder Ejecutivo y al BCU; ii) el BCU es el órgano competente en materia de contralor de legalidad de la reforma de estatutos : toda autorización de una reforma de estatutos de una institución de intermediación financiera es potestad del PE, previo consentimiento expreso del BCU el cual, como Ente Autónomo distinto al Estado (persona pública mayor), es el órgano competente; iii) la DGR desconoció el principio de es pecialidad como límite de la competencia de todo órgano del Estado, además le aplicó erróneamente el modelo de una cooperativa de trabajo (desconociendo su naturaleza de institución de intermediación financiera); y iv) además, se vulneraron los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima. En definitiva, solicitó la declaración de nulidad del acto impugnado (fs. 21 a 39 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció la Dra. Beatriz Gargallo -en representación del Esta do, Ministerio de Educación y Cultura, Dirección General de Registros -, quien lo contestó oponiéndose al accionamiento. En resumidos términos, argumentó que: i) ninguna norma excluye el control de la DGR al momento de su inscripción : por ende, no existe ningún conflicto de competencias, sino que cada órgano actúa dentro de sus facultades legales ; ii) tampoco se atenta contra el principio de especialización: el BCU tiene y ejerció su competencia en cuanto al control del giro de la cooperativa, la intermedi ación financiera, la cual ejerció cabalmente; iii) no se comprende la aplicación de la teoría del acto propio: se realiza una exposición teórica que no tiene relación con el caso de autos; y iv) la actora no contestó las observaciones cuando legalmente le correspondía, no siendo éste el ámbito ni oportunidad de hacerlo. En suma, abogó por el rechazo de la demanda (fs. 49 a 57). III) Por decreto No. 4578/2021 (fs. 59) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 24 de m ayo de 2022, se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 83). IV) Las partes alegaron en el plazo común de quince días (fs. 96 a 102 vto. y fs. 86 a 90, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 670/2022 y aconsejó el rechazo de la acción (fs. 105 a 105 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 108). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución No. 47/2020 se emitió el 22 de mayo de 2020 (fs. 63 a 66, A.A.) y según manifestaciones de la actora (fs. 21 vto., infolios) no controvertidas por la demandada (fs. 49 a 57), se notificó el 29 de mayo de 2019. El 5 de junio de 2020 interpuso los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 15 a 16, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin q ue la Administración resolviera el último de los recursos, el 22 de diciembre de 2020. La demanda se interpuso el 7 de junio de 2021, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 40), teniendo presente que el plazo para interponer la acción de nulidad fu e suspendido entre el 24 de marzo y el 30 de junio de 2021, en virtud de la Feria Jurisdiccional Extraordinaria dispuesta por las Acordadas del TCA Nº 8, 9, 10, 11 y 12 y lo establecido por la Ley Nº 19.960. II) A fin de efectuar un correcto abordaje d e la situación planteada corresponde realizar una reseña de las actuaciones relevantes para la resolución de la causa. El 18 de diciembre de 2013, los representantes de la cooperativa actora se presentaron ante el MEF, a fin de: “ solicitar la autorización para la transformación de los estatutos sociales de FUCEREP de acuerdo a lo resuelto por Asamblea Extraordinaria de Accionistas de fecha 30 de noviembre de 2013” (fs. 24 a 25, en carpeta rosada de 94 fojas, A.A.). A partir de esto, se produjo un inform e de la División Cooperativas de la Auditoría Interna de la Nación (AIN) en el cual se concluyó que: “IV.1 FUCEREP, opera en la actualidad como Cooperativa de ahorro y crédito de intermediación financiera; La Ley General de Cooperativas Nº 18.407 establece en su artículo 163 que las mismas se rigen por el Decreto Ley 15.322 – y sus modificativas-, y están sometidas -en lo pertinente – al contralor del Banco Central del Uruguay (BCU) y de los demás organismos de contralor previstos en la LGC, entre ellos AIN , RNC, CE, - cada uno dentro del marco de sus competencias-. IV.2. En el expediente Nº 2013-95-001-0000-0-5389-0 se solicita por parte de FUCEREP, que el MEF efectúe una autorización de la reforma resuelta en asamblea. En este sentido dependiendo de la interpretación que se adopte de lo previsto en el artículo 9 del Decreto Ley 15.322 -en el que se fundamenta la cooperativa -, determinará si es o no procedente la intervención del Poder Ejecutivo en la materia. IV.3 Del análisis del Expediente Nº 2013 -95-001-0000-0-5389-0, se infiere que se trata de una reforma de Estatuto para adecuación a la LGC; por lo que la misma debe ser presentada ante el Registro de Personas Jurídicas – Sección Registro Nacional de Cooperativas que es el órgano encargado de efectu ar el control de legalidad de los Estatutos de las Cooperativas” (fs. 38 a 44 y en particular fs. 43 a 44, A.A.). El 29 de setiembre de 2014, la Asesoría Jurídica del MEF señaló que la reforma propuesta no es una transformación que requiera autorización del PE, sino una adecuación de estatutos a los requisitos de la Ley Nº 18.407 -a partir por lo dispuesto en la Ley Nº 18.921 -, informando que: “La norma aplicable al caso es el artículo 13 de la ley 18.407, que establece en su inciso 2° que el Registro de Personas Jurídicas Sección Registro Nacional de Cooperativas, es el órgano encargado de efectuar el control de legalidad sobre el estatuto social, el que deberá contener las previsiones establecidas en la norma. Todo ello sin perjuicio de otros trámites y autorizaciones necesarias para las actividades que desarrollan. En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Cooperativas mencionada, la reforma de Estatuto propuesta, que no es más que la adecuación del mismo a la citada norma, no re quiere autorización del Poder Ejecutivo, sino que debe ser presentada ante el Registro de Personas Jurídicas Sección Registro Nacional de Cooperativas, órgano encargado del control de legalidad” (fs. 48 a 48 vto., A.A.). A partir del escrito presentado por la hoy actora el 5 de noviembre de 2014, la Asesoría Jurídica del MEF sugirió pasar las actuaciones al BCU, dejando consignado que FUCEREP es una institución de intermediación financiera y en relación a la reforma de estatutos, junto a la AIN directamente: “instruyen que la presente reforma sea inscripta sin más ante el Registro de Personas Jurídicas, Sección Registro Nacional de Cooperativas”; todo lo cual, culminó en dicho trámite con el acto dictado por el Presidente de la República con fecha 4 de dic iembre de 2017, por el cual aprobó la reforma de estatutos en cuestión (fs. 54, 56 y 92, A.A.). Dicho trámite resultó entonces precedente al procedimiento en el cual se produjo la oposición de FUCEREP a la calificación registral que, sobre la reforma de e statutos en cuestión, planteó el Registro de Personas Jurídicas Sección Cooperativas y a partir de la que, resultó dictada la Resolución No. 47/2020 que se procesa en autos. Por la misma se resolvió: “NO HACER LUGAR a la oposición interpuesta por la Coop erativa de ahorro y crédito FUCEREP a la calificación registral de la reforma de estatutos de dicha entidad, inscripta provisoriamente en el Registro de Personas Jurídicas, Sección Cooperativas con el Nº 13334, el 10 de setiembre de 2019” (fs. 63 a 66, en carpeta verde de 67 fojas, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 105 a 106) y se pronunciará por la confirmación del acto i mpugnado, por los fundamentos que se intentará n explicitar. A fin de considerar la diferencia interpretativa que ocasionó el contencioso registral y hace al objeto del presente proceso, corresponde transliterar las normas que regulan la cuestión. El artículo 13 de la Ley Nº 18.407 , del 24 de octubre de 2008, denominada “Ley de Cooperativas”, al referirse a la regulación, constitución, organización y funcionamiento de estas estableció: “El Registro de Personas Jurídicas, Sección Registro Nacional de Cooperativas, efectuará el control de legalidad sobre el estatuto social , el que deberá contener las previsiones establecidas en la presente ley. Sin perjuicio de lo establecido anteriormente, las cooperativas deberán cumplir también con las inscripciones y trámites correspondientes a los efectos de obtener las autorizaciones necesarias para las actividades que desarrollarán ” (la negrilla no pertenece al texto original). En concreto, sobre la reforma del estatuto, que hace al centro de la presente discusión, el artículo 16 (en la redacción dada por el artículo 1º de la Ley Nº 19.181, del 29 de diciembre de 2013), previó: “ La reforma del estatuto deberá ser resuelta por la Asamblea General. El Consejo Directivo deberá proceder a su inscripción registral en la forma establecida para la constitución de las cooperativas o con el testimonio notarial por exhibición del acta suscrita y debidamente incorporada al Libro de Actas de Asambleas rubricado. La reforma entrará en vigencia a partir de su inscripción en el Re gistro de Personas Jurídicas, Sección Registro Nacional de Cooperativas” (la negrilla no pertenece al texto original). De modo que, por un lado, las cooperativas, sin distingos de giro o actividad, deben comparecer ante el Registro de Personas Jurídicas , Sección Registro Nacional de Cooperativas , a fin de que este efectúe el control de legalidad sobre el estatuto social, y por el otro, estas cooperativas deberán cumplir también con las inscripciones y trámites correspondientes a los efectos de obtener la s autorizaciones necesarias para las actividades que desarrollarán. En el caso, la actora reviste la calidad de ser una cooperativa de intermediación financiera, de ahorro y crédito , por lo cual en relación con las actividades que desarrolla, se encuentr a sometida a otros controles específicos previstos en la llamada “Ley de Intermediación Financiera” , Decreto-Ley Nº 15.322, del 17 de setiembre de 1982. En este sentido, el artículo 1º del referido plexo normativo dispone que: “ Toda persona pública no es tatal o privada que realice intermediación financiera quedará sujeta a las disposiciones de esta ley, a los reglamentos y a las normas generales e instrucciones particulares, que dicte el Banco Central del Uruguay para su ejecución. A los efectos de esta ley, se considera intermediación financiera la realización habitual y profesional de operaciones de intermediación o mediación entre la oferta y la demanda de títulos valores, dinero o metales preciosos” (la negrilla no pertenece al texto original). En tanto, el artículo 9 dice así: “ Las fusiones, absorciones y toda transformación de las empresas comprendidas en el artículo 1º, requerirán autorización previa del Poder Ejecutivo al mero efecto de la prosecución de actividades o confirmación del giro. Deb erá recabarse, asimismo, respecto de tales actos, el consentimiento previo y expreso del Banco Central del Uruguay” (la negrilla no pertenece al texto original). Pues bien, con base en esta disposición del Decreto -Ley y el criterio interpretativo del Pod er Ejecutivo y el BCU, se consideró la reforma de estatutos como una transformación y se produjo toda la actuación precedente relativa a los controles específicos de la actividad de intermediación financiera que la cooperativa desarrolla, para luego aplicarse la norma común a toda cooperativa dada por la Ley Nº 18.407. Así fue como en estos dos procedimientos -en los cuales aún de considerarse necesaria una intervención previa en materia de reforma de estatutos, cosa que como se vio, ni la propia asesoría jurídica del MEF ni la AIN entendían pertinente- se pusieron en movimiento dos competencias. De la lectura de las normas que las atribuyen a las Administraciones mencionadas, estas dos competencias no coliden ni tampoco se superponen entre sí. Es que, como advierte Cambiasso, “las cooperativas sufren un múltiple control de legalidad . Lo hace el Registro cuando inscribe, sobre sus estatutos y sobre los actos que lo reforman , o modifican, sobre la disolución y liquidación. También vigila el cumplimiento de las normas el INACOOP y con más profundidad la AIN, el Banco Central en su caso (Cuando las de ahorro y crédito incluyen intermediación financiera), el MVOTMA, todas estas autoridades llevan Registros . Demasiadas inscripciones registrales, con efectos d iferentes.” (Cf. Susana Cambiasso, “Ley uruguaya Nº 18.407 reglamentaria del sistema cooperativo y las cooperativas de vivienda” , “La Ley Uruguay” 2011-6, 748, LJU, tomo 143, cita online: UY/DOC/124/2011 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Arribado este punto, se comparte la sencilla y directa afirmación de la demandada en su contestación en cuanto señala que: “ El control del BCU refiere a la actividad, pero FUCEREP es una cooperativa, y como tal le corresponde a la DGR su control de le galidad al momento de la inscripción de la reforma ” (fs. 52 infolios) (la negrilla no está en el original). Ambas competencias, a diferencia de lo sustentado en la demanda, no coliden ni violan el principio de especialidad, al versar sobre dos aspectos diferenciados y complementarios del contralor ejercido por parte de las autoridades: la legalidad de los estatutos (a cargo de la DGR) y la actividad de intermediación financiera propiamente dicha (a cargo del BCU). Por consecuencia, la decisión de no hac er lugar a la oposición de FUCEREP respecto de la calificación registral por ésta presentada se basó, legítimamente, en una competencia originaria y exclusiva de la DGR (artículos 13 y 16 de la Ley Nº 18.406), distinta de aquellas de las que es titular el BCU al ejercer la superintendencia de las actividades de intermediación financiera. A partir de lo visto, no cabe más que desestimar tanto los agravios relativos al cuestionamiento de la competencia del órgano emisor del acto, como los vinculados a la alegada vulneración de los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes FALLA : Desestímase la demanda, y en su mérito confírmase la Resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).