Sentencia Definitiva N° 604/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 29 de agosto de 2023. No. 604 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “JISDONIAN NERGUIZIAN, WALTER con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 193/2022). RESULTANDO : I) El actor dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 03 -936-2021-2229, de 19 de julio de 2021, emitida por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, mediante la cual se dispuso: “1º) Denegar la solicitud de jubilación común con cese formulada por Walter Jisdonian Nerguizian (…), por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables al mismo, procediéndose de acuerdo a lo establecido en el artículo 78 del Reglamento de Procedimiento Administrativo R.D. 40-2/97 del 10/12/1997” (fs. 108 a 108 vto., en carpeta verde de 163 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, esgrimió las siguientes causales de ilegitimidad del acto: i) vulneración de los artículos 28 y 38 del Código Tributario : el rechazo de la jubilació n por la existencia de adeudos personales y patronales y la no concurrencia a regularizarlos es ilegítimo porque los períodos a que refiere el Ente Previsional se extinguieron por el modo prescripción, por lo que dicho crédito es inexistente; ii) vulneración de los principios de seguridad jurídica y buena fe : es contradictoria la inacción de la Administración por un larguísimo período de tiempo (8/2001 - 12/2010) para perseguir el cobro de adeudos tributarios y que cuando el compareciente inicie su trámite ju bilatorio pretenda exigirlo; iii) violación del artículo 67 de la Constitución y del principio de igualdad : la Constitución garantiza a todos el legítimo ejercicio de su derecho jubilatorio. La exigencia de la Administración carece de respaldo constitucional y legal; iv) vulneración de los principios de legalidad y jerarquía de las normas : estando extinguida la obligación tributaria no puede renacer por efecto de un acuerdo de pago. La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tr ibutaria es la de la Ley. La imposición del pago de una obligación tributaria prescripta no deroga la norma legal (artículos 28 y 38 del Código Tributario); v) motivación viciada por afectación del principio de verdad material: la Administración debe ajustarse a la verdad material de los hechos. Un acto que se motiva en la existencia de adeudos tributarios cuando la realidad de los hechos demuestra que estos están largamente prescriptos, y, por ende, son actualmente inexistentes, está viciado en su motivación. En definitiva, demandó la anulación del acto impugnado (fs. 21 a 34). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación del Banco de Previsión Social- la Dra. Valeria Vidart, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, controvirtió la pretensión anulatoria argumentando que: i) el titular confunde el instituto de la prescripción , consagrado en el artículo 38 del Código Tributario, con la exigencia de la cotización efectiva para el cómputo de los servicios , tal como lo disponen desde larga data las normas especiales que regulan la materia de la seguridad social (artículo 12 de la Ley Nº 9.999, artículo 1 literal b) de la Ley Nº 11.237, artículo 1 de la Ley Nº 12.143, en la red acción dada por el artículo 7º de la Ley Nº 12.934, artículo 10 de la Ley Nº 15.840, artículo 77 de la Ley Nº 16.713 y artículo 13 de la Ley Nº 17.293); ii) el artículo 4º de la Ley Nº 19.185 eliminó cualquier tipo de dudas en este sentido; iii) todos los agravios derivan directamente del primero , por lo que tampoco resultan admisibles. En suma, bregó por el rechazo de la demanda deducida y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 41 a 52). III) Por decreto No. 3680/2022 (fs. 54) se dispuso la apertura a prueba y se produjo la ofrecida por la demandada a fs. 59. IV) En el plazo común de quince días la parte actora no alegó y la demandada lo hizo presentando escrito obrante de fs. 63 a 65. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen Nº 890/2022 y aconsejó la anulación parcial del acto, en lo que respecta al período 08/2000 a 12/2010, por haber operado la prescripción. No así en lo atinente al período comprendido entre el 1.12.2011 y 30.09.2020 , por encontrarse la deuda contributiva vigente (fs. 68-68 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 70). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución Nº 03 -936-2021-2229 se emitió el 19 de julio de 2021 (fs. 108 a 108 vto., A.A.) y se notificó al actor el 29 de julio de 2021 (fs. 110, A.A.). El lunes 9 de agosto de 2021 interpuso en tiempo y fo rma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 2 a 2 vto., infolios). El acto conclusivo de la vía administrativ a se produjo mediante denegatoria ficta, el 28 de febrero de 2022. La demanda se presentó el 29 de abril de 2022, dentro del t érmino legal (nota de cargo, fs. 35). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Con fecha 2 de marzo de 2021 el actor se present ó a iniciar trámite de jubilación común con cese (fs. 96 vto. a 97, A.A.), denunciando servicios como dependiente anteriores y posteriores a la vigencia de la historia laboral (fs. 97 vto., A.A.). Requerido informe de situación contributiva de ATYR, se d io cuenta que el actor poseía servicios como no dependiente en la empresa unipersonal Registro Nº 3721547, de aportación industria y comercio, desde el 10 de agosto de 2009 al 30 de setiembre de 2020 (fs. 5, A.A.) y se derivó el expediente a Informaciones Patronales (fs. 6, A.A.), que con fecha 03 de marzo de 2021 ingresa Informe de situación contributiva provisorio con deuda (fs. 8, A.A.). A continuación, la Oficina de Liquidaciones informó que el titular configuraba causal común, siendo el monto de los haberes no mensuales de $83.214 (fs. 101, A.A.). Luego de ello, se incorporó informe de deuda de situación contributiva definitivo, de 28 de abril de 2021, en el cual se especificó que el período 8/2000 a 12/2010 estaba prescripto (fs. 102 vto., A.A.). Con fecha 12 de marzo de 2021 se intimó al titular, por un plazo de 30 días, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el artículo 78 de la RD 40 - 2/97 del 10 de diciembre de 1997, de tenerlo por desistido del trámite, si no se presentaba a regularizar su situ ación contributiva (fs. 103 a 103 vto., A.A.). El 29 de abril de 2021 Informaciones Patronales agregó detalle de actuaciones, donde consta que el titular no compareció dentro del plazo a regularizar su situación contributiva, consignando como período observado “12/11 a 12/13, 08/00 a 12/10 y 10/2020” (fs. 104 vto., A.A.) (la negrilla no está en el original). Finalmente, se dictó el acto que se enjuicia en autos, mediante el cual se denegó solicitud de jubilación del actor, por no haber regularizado los adeudos reclamados por el Ente (fs. 108 a 108 vto., A.A.). III) El Tribunal habrá de compartir en términos generales el dictamen del Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 68 a 68 vto.) y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En la emergencia, la Resolución impugnada resulta ilegítima, por no haber considerado la prescripción de los adeudos correspondientes a los períodos 8/2000 a 12/2010 y 11/2012 a 12/2013 (fs. 38 y 43, A.A.), en tanto fueron, en definitiva, esgrimidos como impedimentos para que el actor se hiciera de la jubilación solicitada. Sin embargo, no sucede lo mismo respecto del período comprendido entre el 1º de diciembre de 2011 y el 30 de setiembre de 2020, por encontrarse la deuda vigente , como bien lo puso de manifiesto la Procuraduría del Estado (fs. 68 vto., infolios). Dicho esto, cabe consignar que el debate de posturas antagónicas acerca de la prescripción y sus consecuencias en materia jubilato ria es de puro derecho , a la vez que existe jurisprudencia consolidada de la Corporación en cuanto a que las contribuciones a la seguridad social, canceladas por el modo prescripción, resultan computables a los efectos jubilatorios. En el mismo derrotero, se ha postulado por el Cuerpo la ilegitimidad del criterio seguido por el BPS, en cuanto a condicionar el otorgamiento de beneficios inherentes a la seguridad social a la cancelación de adeudos extintos por el modo prescripción ( sentencias Nº 643/2010, 2 39/2011, 229/2012, 678/2013, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021, 450/2021, 370/2022, 496/2022, 943/2022 y 358/2023, entre otras). En esta línea de razonamiento, cabe revalidar, en lo que respecta a los adeudos correspondientes a los períodos 8/2000 a 12/2010 y 11/2012 a 12/2013 (fs. 38 y 43, A.A.), lo sostenido por el Colegiado en la sentencia Nº 643/2010: “No se desconoce que previo a la sanción de la ley 17.963, y como se señala al contestar la demanda, el art. 12 de la ley Nº 9.999, ley 11.237, ley 15.840, y RD Nº 2338/2004, hacían referencia al goce de la jubilación de los trabajadores no dependientes, cuando hubieren cancelado sus adeudos. Pero ello no supone, que tales normas prevalezcan sobre lo dispuesto en el art. 38 del Código Tributario que regula el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. Lo que el régimen previsional requiere, es la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes, cancelación que puede ocurrir por cualquiera de los modos de extinguir las obligaciones, entre las q ue está incluida la prescripción, prescripción que, por otra parte, extingue el derecho al cobro por parte del BPS (…)” (en el mismo sentido, sentencias N° 239/2011, 778/2011 y 428/2017, entre otras) (la negrilla no está en el original). Más recientement e, la Sala reafirmó su postura, precisando: “Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios -incluso practicando retenciones sobre las pasividades-, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias -, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas. Las referidas leyes, invocadas por la demandada, presuponen la existencia de un adeudo , esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción (…)” (sentencia Nº 428/2017 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por otro lado, es preciso ha cer referencia al artículo 4° de la Ley 19.185, disposición que fuera invocada por el BPS al contestar la demanda. La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artícul o 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigor al ser publicada en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014. Sobre la cuestión, resulta replicable lo señalado por el Tribunal en sentencia N° 332/2017 : “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado -, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregn o comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (en similar sentido, sentencias 518/2017, 129/2018, 683/2020, 562/2020, 450/2021, 370/2022, 496/2022 y 943/2022, entre otras) (la negrilla no está en el original). En el casus, también deberá estarse a los períodos en que el accionante mantuvo deuda con el Organismo -8/2000 a 12/2010 y 11/2012 a 12/2013-, época en la que no se encontraba vigente el referido artículo 4º de la Ley Nº 19.185 y, por lo tanto, no puede aplicarse retroactivamente. IV) Despejado lo anterior, cabe consignar que el período comprendido entre el 1º de diciembre de 2011 y el 30 de setiembre de 2020, no se encuentra prescripto , por lo que el proceder del Ente no resulta ilegítimo en este aspecto. Atento a que la voluntad de la Admi nistración trasuntó en la desestimatoria, a secas, de la solicitud de jubilación realizada por el Sr. Jisdonian, sin distinción alguna en su parte resolutiva sobre los diversos períodos adeudados , para la mayoría d el Tribunal , el acto resulta inescindible, lo cual conduce como resultado a su anulación total , sin perjuicio del poder-deber del BPS de recomponer las actuaciones en forma ajustada a derecho. Al respecto, cabe recordar que, como explicaba Sayagués Laso, “El Tribunal sólo confirma o anula el ac to administrativo; no puede reformarlo, ni dictar un acto sustitutivo, ni dar órdenes o mandatos a la administración. Cabe admitir la posibilidad de la anulación parcial, siempre que el acto parcialmente extinguido no constituya un todo inseparable” (Cf. E nrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, 5ª Edición, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, agosto de 1991, tomo II, p. 593 a 594) (la negrilla no está en el original). En similar sentido, Héctor Giorgi advertía: “(…) La anulación parcial, cuando procede la separación de la disposición atacada, del resto de la decisión administrativa, no constituye una reforma del acto. Estaríamos frente a una reforma, si se anulara parcialmente un acto cuyas distintas posiciones formaran un todo indivisible o inseparable. En este supuesto sólo es jurídicamente posible la anulación total , pues la anulación parcial afectaría íntegramente la resolución administrativa implicando una modificación de la misma. Verbigracia, si la decisión atacada es un presupuesto o motivo esencial de la declaración de voluntad de la Administración, es indiscutible que afecta de nulidad a todo el acto, no siendo susceptible de separársela de resto, para declarar su nulidad. Pero si la disposición ilegítima no es un presupuesto esenc ial del acto, si no ha sido motivo determinante de su formulación, y si cabe el fraccionamiento de la decisión administrativa, no hay razón jurídica para oponerse a su anulación parcial” (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Bib lioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Sección III – CI, Montevideo, 1958, p. 59 a 60) (la negrilla no está en el original). Por igual, más adelante en el tiempo, Cajarville sin tetizó: “La sentencia definitiva sólo puede desechar la pretensión del actor y “confirmar” el acto impugnado, o de lo contrario anularlo; en ningún caso puede reformarlo, aunque se admite la anulación parcial en tanto no signifique una reforma de la sustan cia del acto ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo” , Segunda Edición Ampliada, Setiembre de 2008, Fundación de Cultura Universitaria, tomo II, p. 583) (la negrilla no están en el original). Del mismo modo, el Tribunal ha ente ndido que se encuentra facultado para disponer la anulación parcial , siempre que se verifiquen determinadas condicionantes que permitan su escindibilidad (véanse por ejemplo las sentencias Nº 495/2013, 561/2013, 593/2013, 629/2013, 305/2014, 389/2015, 170/2016, 1064/2017, 638/2018, 250/2019, 379/2020, 524/2021, 124/2022 y 121/2023, entre otras). Ahora bien, como ya se vio, para la mayoría d el Tribunal , la Resolución impugnada conforma una globalidad que no resulta formal ni sustancialmente escindible, por lo que no es posible disponer la anulación parcial. De lo contrario, la anulación parcial implicaría una reforma del acto (en contrariedad con lo dispuesto por el art. 310 de la Constitución), pues supondría crear virtualmente una voluntad segmentada, d istinta a la expresada por la demandada a través de la resolución enjuiciada. En el casus, la causal de ilegitimidad que inficiona de nulidad el acto impugnado estriba en un supuesto de error en los motivos (cobro de adeudos prescriptos ), cuya aclaració n deberá efectuar la demandada, conforme las pautas de la sentencia a dictarse, en sede de recomposición. En definitiva, corresponde la anulación total del acto, sin perjuicio del deber de la demandada de recomponer las actuaciones conforme a derecho. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devué lvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (d.), Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dr. Luis María Simón. DISCORDE PARCIALMENTE : Discorde parcialmente por cuanto entiendo q ue el período correspondiente al lapso 1/12/2011 a 30/09/2020 no se halla prescripto y puede escindirse para declarar nulidad parcial.