Sentencia Definitiva N° 481/2002

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de agosto de 2002. No. 481 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RODRÍGUEZ BORTAGARAY, MARY TANIA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (No. 1017/98). RESULTANDO : I) La actora promueve demanda de nulidad contra la resolución de 29/10/1997 del Consejo Directivo Central de la A.N.E.P., que le aplica una suspensión de quince días con descuento de los haberes respectivos por conducta omisa en el desempeño del cargo de Dirección. Afirma que en febrero de 1997, el contralor de documentación del Instituto que dirige, detectó la expedición de seis constancias de egreso erróneas por parte de funcionarios de su dependencia (Secretaria y Adscripta), lo que dio lugar al sumario que finalizó con el acto en proceso. Sostiene que los hechos ocurrieron debido al funcionamiento erróneo del sistema, lo que también se dio en los Institutos de Formación Docente de Artigas y Mercedes, sin que mediara una conducta omisa en el desempeño del cargo de Dirección. Agrega que, a la fecha de expedirse las constancias que dieron lugar a la actividad sancionatoria, estaba en uso de licencia y, por tanto, no se encontraba a cargo del Instituto de Formación Docente de Rivera. Concluye que el acto impugnado está viciado de ilegitimidad, porque ignora los hechos, atribuye responsabilidad objetiva, es incongruente, incurre en ultrapetita, es contradictoria, resulta injusta y está afectada de desviación de poder. II) La demandada en su contestación expresa, que del relato de los hechos efectuado por la actora, resulta que la sanción se tomó dentro de las previsiones estatuarias, por lo que podría sostenerse que ésta fue severa pero no irrazonable, ni arbitraria. Señala que la misma no tiene porqué ajustarse estrictamente a la aconsejada en el informe final del sumario que impuso cinco días de suspensión, sino que, dado el cargo que ejercía, se entendió que debía aplicarse una sanción mayor. Agrega que tampoco es cierto que la resolución impugnada sea infundada, ya que la misma tiene como fundamento las actuaciones sumariales y sus conclusiones, a las que se remite. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 69, y alegaron las partes por su orden (fs. 71-73 y fs. 76-77). Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 477/2000), el que solicitó se agregaran los antecedentes administrativos y copia de los recursos, lo que se cumplió. Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 451/2001), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido introducida dentro del plazo legal, por lo que procede, entonces, ingresar al análisis del aspecto sustancial de la cuestión planteada. II- Que en autos se procesa demanda de nulidad contra la resolución de fecha 28 de octubre de 1997, dictada por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública que dispuso aplicar una suspensión de 15 días con descuento de haberes a la Directora del Instituto de Formación Docente de Rivera, por su conducta omisa en el desempeño del cargo de dirección (fs. 969/969 vta. en rojo de Pieza III, A.A.; y fs. 3 y 4 de autos).- Se interpuso recurso de revocación con fecha 13 de noviembre de 1997( fs. 1024 y vta), el que fue denegado en forma expresa por Resolución del 4 de junio de 1998 ( fs. 1042 y vta. Ib.) .- El Tribunal, por mayoría, procederá a confirmar el acto en proceso.- III) El acto en cuestión es el resultado de la investigación dispuesta a partir de la irregularidad constatada en la expedición de constancias de egreso del curso de tercer año, en la opción Educación Inicial, a estudiantes sujetos al Plan 1992 y a los cuales les faltaba aprobar dos materias extras curriculares (fs. 575/576, pieza II de A.A.).- Con fecha 30 de abril de 1997 se ordenó la realización de un sumario a la aquí accionante (fs. 873 Ib.) que fue instruido cumpliéndose con todas la formalidades y garantías constitucionales y legales.- La sumariante realizó un extenso informe (fs. 908-931 Ib.) en el cual dio por probada la responsabilidad de la accionante por omisión culpable y sugirió una suspensión de tres meses con pérdida de haberes (fs. 930 Ib.) que, luego de la ampliación sumarial cumplida, fue rectificado parcialmente en cuanto al monto de la suspensión, aconsejando la imposición de 1 mes de suspensión, también con pérdida de los haberes (fs. 967 Ib.).- La Asesoría Jurídica, por su parte, mantuvo la imputación de “falta por omisión”, aconsejando que la suspensión fuera de 5 días (fs. 968 Ib.).- IV) Estima el Tribunal, en mayoría, que es del caso desestimar la invocada nulidad por “ignorar la verdad material de los hechos comprobados” (fs. 7vta. Num. III) que técnicamente se fundaría en la violación de los principio o reglas de apreciación y valorización de la prueba.- Ello por cuanto los hechos más graves (expedición de constancias de egreso a seis estudiantes, realizadas en forma errónea y que les permitió incluso la adjudicación de horas docentes, sin haber cursado y aprobados materias) en sí no fueron negados, sino admitidos por la accionante, aunque haya pretendido excusar su responsabilidad con extremos fácticos que no resultan suficientes para ser exculpada .- En primer lugar, y en lo que tiene relación con el hecho, de encontrarse de licencia cuando la Secretaria expidió dichas constancias (fs. 8vta. Num IV.1). Tal hecho, si bien no fue puntualmente controvertido, tampoco fue expresamente admitido.- Lo cierto es que la única licencia realmente probada es la que va del 2 al 31 de enero de 1996 correspondiente a la licencia anual del año 1995 (pieza IV fs. 1501 in fine ). Ésta es la que por otra parte cita el informe de la sumariante a fs. 908, pero nada consta sobre la licencia anual siguiente que fuera invocada por la accionante y que es la que realmente tendría importancia de haber existido.-. Por otra parte, respecto a los días previos a la misma, obran únicamente sus afirmaciones que resultan contradictorias respecto a si concurrió o no a trabajar el día 30 de diciembre de 1996 (ver afirmaciones en pieza IV fs. 1513 contestación a la pregunta Nº 5, y a fs. 1546 aclaración a dicha pregunta ) .- La Secretaria Zulema López, por su parte, afirma que la actora sí concurrió a trabajar, aunque fue ella (López) la que firmó las constancias al día siguiente (pieza IV, fs. 1567 contestación a preguntas Nos. 4, 6, y 7).- Tal extremo, a criterio de la Sala en mayoría, no resulta excusa suficiente desde que la accionante, en su condición de Directora del Instituto de Formación Docente de Rivera, era responsable por los hechos de sus subordinados y en especial por su secretaria (Zulema López) quien gráficamente expresa al referirse a la actitud de la Directora: “... era de confianza hacia mi persona por lo cual se descansaba en la labor que yo realizaba....”.- Esa “confianza” y ese “descanso” es lo que configura su responsabilidad por omisión, por culpa “in vigilando” o “ in eligendo”, tal como lo imputó la sumariante, más allá de si el día concreto en que se firman las constancias erróneas, la actora pudiera estar de licencia o no .- La culpa en el ámbito de la responsabilidad administrativa se concibe de una manera más amplia, tiene matices más ricos y, sobre todo, peculiares en virtud de la posición del funcionario ante la persona jurídica que representa.- En el caso, lo que estaba en juego eran los intereses del buen servicio y la correcta administración, intereses que estaban a cargo de la accionante, por lo que su actuar negligente fue correctamente sancionado.- V) En lo que tiene relación con la defensa esgrimida, de haber sido quien acciona quien constató la irregularidad en el mes de febrero de 1997, dando cuenta al superior en Montevideo (fs. 7, num, I.1 y fs. 9 Num IV.2 ), tal extremo tampoco resulta probado.- Por el contrario, lo que sí surge fehaciente constatado fue que la irregularidad o error con las constancias de egreso fue detectado por el Director del I.F.D. de Tacuarembó (Pieza II, fs. 567 Ib.; y afirmaciones en pieza II, fs. 836 contestación Nos. 3, 4, y 5).- Fue recién a partir de allí que las autoridades tomaron conocimiento, y para tratar ese y otros temas se reunieron en el “acuerdo” del 19 de marzo de 1997 ( Pieza II fs. 573 y vta. Ib.).- En esa oportunidad fue donde se tomaron decisiones para intentar regularizar la situación.- De los extremos expuestos en dicha acta surge probado que en esta ocasión, la accionante admitió los errores cometidos que pretendió justificar luego, señalando que ignoraba que las dos materias no cursadas ni aprobadas por los estudiantes eran obligatorias como extracurriculares en el plan 1992.- Esa responsabilidad, que es negada luego al accionar, surge nítida de los dichos concordantes de varios testigos presentes en la ocasión (ver declaraciones de IGLESIAS fs 838/839, BALAY fs. 842 /845, ANTELO fs. 864/865; VAZQUEZ fs. 866/867).- La excusa derivada del mal funcionamiento del sistema educativo, tampoco resulta valedera, pues no obstante las dificultades que la implantación que todo nuevo plan de estudios supone, los testigos son contestes en aseverar: que el Plan 1992 para su mejor aplicación, tuvo la difusión debida, habiéndose realizado cursos aún por la propia accionante.- En lo que tiene relación con la presunta violación del principio de igualdad, ante situaciones similares acontecidas en otros Institutos de Formación Docente, tal afirmación carece de todo sustento de prueba, habiendo expresado la propia actora en su oportunidad, que desconocía la existencia de tales hechos (contestación a 10ª pregunta, fs. 1514, Pieza IV de A.A.).- VI) Respecto a lo dispuesto en el Comunicado 51/97 de fecha 7 de octubre de 199, posterior en el tiempo a los hechos constitutivos de la falta administrativa sancionada y que antecede en algunos días al acto cuestionado, no tiene el alcance que pretende darle la actora en su demanda. Dicho comunicado explicita un nueva y única forma de “... documentar egresos utilizadas hasta la fecha....”, que consiste en la emisión de fotocopia autenticada de una nómina donde consten el o los egresados, su calificación promedio, etc.; además de la constancia de que “dichos valores están sujetos a homologación....”. De modo alguno puede interpretarse -como lo pretende la accionante- como una ratificación de la Administración en cuanto al hecho anterior -ya consumado- de expedir constancias de egreso a estudiantes a los cuales les faltaba aprobar materias obligatorias.- VII) Cabe desestimar, a su vez, la nulidad fundada en la incongruencia, ultrapetita y contradicciones del acto en sí mismo.- Ello es así por cuanto el informe del sumariante, como el dictamen de la Asesoría Jurídica no condicionan ni obligan al órgano decisor, pues ninguno de ellos puede considerarse vinculante.- Por otra parte, cuando el acto se remite a ellos y los hace suyos, debe entenderse que recoge y reitera los extremos de la falta que se estima configurada. La imposición de la sanción aparece entonces como lógica dentro del devenir de este proceso disciplinario y como culminación de él.- La decisión que se adopte se encuentra desvinculada de la propuesta por los asesores, porque la potestad de sancionar es privativa del jerarca y, en definitiva, la aquí impuesta, puede considerarse como “razonable” y “adecuada” a la falta cometida. No existen, por tanto, elementos invalidantes en el acto impugnado, el que fue correcta y convenientemente fundado.- Por último, cabe señalar que la desviación de poder esgrimida como vicio tampoco ha sido acreditada, por lo que corresponde ser desestimada.- Es sabido que el Tribunal exige, para dar por acreditado tal vicio una prueba contundente y firme, pues no es dable admitir, sin prueba que lo avale, que la Administración ha utilizado las facultades que la ley le otorga para fines distintos de los establecidos por el legislador y aún diferentes de los propio del poder que se ejerce.- Se requiere una prueba convincente y seria que surja de la propia actuación administrativa, o pueda inferirse de una manifiesta irracionalidad técnica del acto o de la inexistencia o escasa entidad de los hechos invocados. Extremos que en el caso obviamente no se dan.- Por estos fundamentos, los del Sr. Procurador del Estado, que se comparten, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Desestimando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto impugnado, A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 10.000 (pesos uruguayos diez mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Baldi (d.), Dr. Mercant (r.), Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino, Dr. Rochón. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Baldi : Discorde por los siguientes fundamentos: A mi juicio, la actora no es pasible de sanción alguna. Ello, porque surgen elementos de convicción concretos y fehacientes de la propia instrucción sumarial como de la Asesoría Letrada, como se verá. En efecto, la sumariante expresa terminantemente que: “En relación a la situación de las seis estudiantes a las que se les expidió constancia de egreso provisoria no se ha constatado dolo en la conducta de las mismas, expresando desconocer que las materias de Educación para la Salud e Historia Nacional y Americana integraban la carrera de magisterio en la opción inicial” (fs. 913, en rojo A.A. cits.). Y cuando habla de las omisiones constatadas, admite, también, que las faltas de contralores no fueron constatadas en las visitas de inspecciones que se realizaron en dicho Instituto, sin perjuicio de reconocer que el Plan 92 fue de “implementación compleja”. Que la llevó a opinar, sobre “...la no conveniencia de la emisión de las constancias provisorias...” (fs. 929 y 930, en rojo A.A. Pieza III). Situación que llevó también, a la División Jurídica, a reconocer “...que las constancias provisorias de egreso eran pacíficamente admitidas por las Inspecciones Departamentales del Consejo de Educación Primaria...”; sin perjuicio, además, de señalar, “...que existían dificultades comprobadas de interpretación del Plan 92 que rige los egresos de los Institutos de Formación Docente...”. Y si en virtud de lo expresado, se dice a continuación que ello “...ha determinado el dictado de normas interpretativas auténticas por parte del Consejo Directivo Central” (fs. 968/969, en rojo A.A. cits.), no veo la razón valedera y sustancial que amerite una sanción. Porque a lo sumo, se comprobó la dualidad de criterios de interpretación del Plan 92, subsanado por interpretación auténtica del Ente. Lo que excluye sanción por responsabilidad in vigilando, en razón de la falta de certeza sobre el alcance de la aplicación del Plan 92. Más aún, cuando la conducta, presuntamente irregular, se adecua a la que “pacíficamente” era admitida, en general por todas las Inspecciones Departamentales. Que en el caso concreto, como la sumariante expresó, no fue constatada por las “visitas de inspecciones”. Entonces, de existir responsabilidad, también le cabría a estos últimos en línea jerárquica a la actora.