Sentencia Definitiva N° 585/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 29 de agosto de 2023. No. 585 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MILAS RICARDI, CLAUDIA DINORAH con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad ” (Ficha No. 455/2021). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora Claudia Dinorah MILAS RICARDI, dedujo pretensión anulatoria contra la resolución dictada por el Director del Servicio d e Cantinas Militares del Ministerio de Defensa Nacional, que le fuera notificada el 21 de enero de 2021 que dispuso: “Por la presente se le notifica que acorde al contrato de 1º de febrero de 2020, a partir del día 31 de enero de 2021 la administración ha resuelto prescindir de sus servicios por cumplimiento del plazo contractual pactado.” (Fs. 25 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que se incorporó al Servicio de Cantinas Militares del Ministerio de Defensa Nacional el 1º de enero de 2009, en carácter de personal civil, fecha desde la cual ha permanecido en forma consecutiva e ininterrumpida, bajo la modalidad de contratos de función pública. Afirmó que no existen dudas, ni elementos de prueba que puedan contradecir el carácter permanente de su vinculación con el Estado. Alegó que el acto impugnado pretende esconder el carácter permanente del vínculo y consecuentemente el derecho aplicable, al utilizar la figura de la no renovación del contrato, lo cual entiende que es conde una destitución y, por ende, debió tramitarse el correspondiente procedimiento administrativo. Argumentó que existe un vicio de motivación del acto administrativo, que resolvió sobre un vínculo que en los hechos fue de carácter permanente y adujo q ue los reales fundamento s de la decisión tuvieron que ver con una serie de reclamos que oportunamente formuló, en un marco, además, de situaciones relativas al funcionamiento del servicio de apariencia irregular, actuaciones que incluyeron, una denuncia de acoso laboral en julio de 2019. Expuso que se vulneró el artículo 81 de la Ley No. 19.121, que dispone que las causales de desvinculación del funcionario público serán: el cese o extinción de la relación funcional, la destitución, la renuncia, la jubilación, la edad, fallecimi ento, inhabilitación y revocación de la designación. Insistió en que se incumplió con el artículo 38 de la Ley No. 18.719, que establece que los funcionarios que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley (5 de enero de 2011), que se encuentren desempeñando contratos de función pública de carácter permanente en los Incisos 02 al 15 del Presupuesto Nacional, pasarán a ocupar cargos presupuestados del último grado ocupado del escalafón y serie de la unidad ejecutora respectiva. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Indicó que al momento de entrada en vigencia de la Ley No. 18.719, la actora se encontraba vinculada a la Administración mediante un contrato titulado Contrato de Función Pública, como surge de los antecedentes administrativos. Apuntó que, l a cláusula segunda establece que el p lazo del contrato se fija en un año a contar desde la fecha de suscripción y la cláusula cuarta de dicho contrato se regirá por las disposiciones correspondientes al funcionario público y por las reglamentarias del Servicio de Cantinas Militares. Destacó que el último contrato fue suscripto el 1º de febrero de 2020 y establecía en su cláusula segunda que el mismo tendría una duración de un año. Afirmó que la funcionaria nunca fue permanente y que tampoco tuvo derecho a ser presupuestada, por ende, el a ctuar de la Administraci ón fue ajustada a Derecho, habiendo hecho uso de su facultad de no renovar el vínculo al vencimiento de su plazo. A su entender, n o puede considerarse que las vinculaciones tuviesen la nota distintiva de permanentes, cuando tenían un plazo de un año, era n rescindibles por las partes de forma unilateral y era imposible que se renovaran de forma automática. Agregó que, al momento de la sanción de la ley, la actora contaba con un año y once meses de trabajo. Afirmó que, de manera al guna puede considerarse que su vínculo a esa fecha tuviese la nota de permanente. Por el contrario, la vinculación de la accionante al momento de la sanción de la Ley No. 18.719 era y continuó siendo hasta su cese, de carácter absolutamente precario y revo cable en cualquier momen to de acuerdo con las necesidades de la Administración. Aseguró que la actuación de la Administración se ajustó al fin dispuesto en la normativa legal y reglamentaria que correspondía aplicar a la promotora, disponiendo que no se le renovaría el vínculo al cumplirse el plazo contractual al 31 de enero de 2021. Concluyó que, de lo expuesto y partiendo de la premisa de hecho y de Derecho sostenida por esta parte, así como de los antecedentes administrativos, no resultan elementos q ue permitan advertir que la actuación de la Administración haya sido ilegítima. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 7618/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agreg ada de fs. 22 a 77, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes en 37 y carpeta de documentación en 70 fs.). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 81 - 82 y fs. 84 - 87). VI) La Sra. Procuradora d el Estado en lo Contenci oso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 765/2022, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 90 – 90 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma suce siva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 92). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22. 6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 21 de enero de 2021 (fs. 25 vto. y 26 de los A.A.) quien lo resistió el 29 de enero de 2021 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárqui co, en subsidio (fs. 2 vto. – 10 vto. y 23 vto. de los A.A.). Por Resolución No. 005/SEC/1 de fecha 17 de febrero de 2021 el Director del Servicio de Cantinas Militares rechazó el recurso de revocación y franqueó el jerárquico ante el Poder Ejecutivo (fs. 28 – 28 vto. de los A. A.). No habiéndose expedido la Administración, la denegatoria ficta se configuró el día 10 de setiembre de 2021, por lo que la demanda interpuesta el 14 de octubre de 2021 lo fue en tiempo hábil (nota de cargo fs. 12 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la r esolución dictada el 15 de enero de 2021 por el Director del Servicio de Cantinas Militares del Ministerio de Defensa Nacional, que dispuso: “Por la presente se le no tifica que acorde al contrato de 1º de febrero de 2020, a partir del día 31 de enero de 2021 la administración ha resuelto prescindir sus servicios por cumplimiento del plazo contractual pactado.” (Fs. 25 vto. de los A.A.). III) El Tribunal ya ha tenid o oportunidad de expedirse en casos análogos al presente ( Sentencia No. 560/2023 ) y no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá. Así, tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por mayoría de votos de sus integrantes, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fund amentos que se explicitan a continuación. IV) Conforme surge de los antecedentes administrativos allegados al proceso, la actora ingresó al Servicio de Cantinas Militares el 2 de enero del año 2009 mediante la suscripción de un contrato denominado por las partes como “Contrato de Función Pública” por un término de 90 días, (fs. 2 de los A.A., en 70 fs.). Dicha vinculación, fue objeto de sucesivas recontrataciones durante más de 10 años, como lo admiten ambas partes litigantes. Ello, bajo las figuras de contratos de “Personal Civil", “Función Pública” o “Función Pública de Hecho” . (Fs. 2 a 20 de los A.A.). Así pues, del cotejo de todos los contratos referidos, surge como denominador común la inserción de una cláusula en que, te xtualmente se establece, lo siguiente: “La funcionaria podrá rescindir el presente contrato bastando para ello un preaviso de treinta días, sin perjuicio de que el mismo pueda ser rescindido por el Servicio de Cantinas Militares en cualquier momento y bajo cualquier circunstancia , sin responsabilidad alguna para la Institución contratante, abonándose los rubros generados hasta la fecha de la rescisión, no correspondiendo indemnización alguna”. (El subrayado no se encuentra en el texto original). Como es lógico, la aludida cláus ula, con idéntica redacción, fue también convenida en el último contrato firmado por las partes, de fecha 1° de febrero de 2020 , concretamente se trata de la cláusula novena (fs. 19 y ss. de la carpeta en 70 fs.). Así las cosas, a juicio de la Sala, en m ayoría de sus miembros integrantes, nada cabe reprochar a la Administración por la decisión adoptada de prescindir de los servicios que venía prestando la actora para aquella, todo ello, de acuerdo con lo establecido de forma diáfan a por la citada cláusula novena del contrato que enmarcaba la vinculación entre las partes. Es de ver que, en atención a la naturaleza del vínculo contractual que ligaba a las partes, la actora no contaba con un derecho subjetivo a la renovación del contrato, sino una mera expectativa en tal sentido. V) Al respecto, la Corporación ha señalado que: “…el Tribunal en términos enteramente replicables a la situación de autos sostuvo en la Sentencia No. 563/2013: ‘Como funcionario contratado, está excluido de los derechos y garan tías del Estatuto, no se les exigen requisitos del ingreso, no tiene derecho a la permanencia en el cargo, sino que pueden cesar por otra resolución, que deja sin efecto la contratación, o por agotamiento del rubro presupuestal o po r vencimiento del plazo fijado”. Se ha expresado también que: “… se trata de un funcionario contratado, y en ese sentido, excluido de ciertos derechos propios exclusivamente de funcionarios presupuestados. Estos tienen garantía de estabilidad en el carg o, los contratados no. L a Administración en uso de sus potestades, puede renovar o no tales contratos. El no haberlo hecho, es una resolución legítima, que no implica abuso de poder, ya que no hay en el caso derecho a permanencia en el cargo, sino mera exp ectativa” (Sentencia No. 450/1991). Idéntico temperamento se sostuvo en la sentencia No. 62/2005, pronunciamiento en el que se indicó: “… aun tratándose de funcionarios contratados para funciones permanentes, no se puede pretender su asimilación a los pr esupuestados, porque la permanencia no cambia la naturaleza misma de la relación funcional. La renovación de los contratos es una potestad discrecional de la Administración, teniendo el funcionario, a esos efectos, una mera expectativa”. (Cfme. Sentencia No. 243/2020). Por lo antes expuesto, se infiere que la Administración actuó en el ámbito de su potestad discrecional, pudiendo disponer legítimamente el cese de la relación contractual. Además, no es posible sortear que inversamente a lo argüido por la demandante, no era funcionaria pública y, tampoco mutaba su situación funcional de contratada a presupuestada, por el mero hecho de que relación contractual fuera, por así decirlo, “convalidada”, mediante la renovación en diversas oportunidades de su contratación original. En consecuencia, no poseía un derecho subjetivo a permanecer en la función; tan solo, tenía una mera expectativa de seguir vinculada a la Administración, en la medida que ésta, en el ejercicio de su poder discrecional, decidiera o no, la continuidad de dicha relación. Con tal entendimiento, la actora no puede desconocer que el art. 32 de la Ley No. 17.556 establece: “El contratado no adquiere la calidad de funcionario público, ni los beneficios que tal calidad conllevan. Su contrato s erá a término, revocable por parte del organismo contratante cuando lo estime conveniente y renovable, siempre que subsistan las necesidades del servicio que lo motivaron y el rendimiento haya sido satisfactorio a criterio de la autoridad correspondiente. Si se produjeren sucesivas renovaciones del contrato a término, ello no implicará en ningún caso que se adquieran derechos a permanencia e inamovilidad del contratado”. Emerge pues, de esta disposición legal, que el acto de marras se ajusta a Derecho, s e funda en las normas co ntractuales citadas y en las facultades discrecionales que la ley le otorga al Organismo. VI) Relacionado con lo anterior, cabe concluir que, en lo que respecta al agravio relacionado con la falta de motivación, tampoco resulta de recibo lo esgrimido por la actora. En el caso, no cabe más que interpretar que el fundamento de la decisión se basó en la potestad discrecional de la Administración de no renovar el contrato. Debe de verse que, como ya fuera señalado, en los casos de vencimiento de contrato los funcionarios sólo tienen la mera expectativa que se les renueve el vínculo y, por consiguiente, no se requiere una motivación adicional. VII) En el mismo derrotero, en cuanto a la ausencia de la instrucción de un sumario ad ministrativo para proced er a la desvinculación, corresponde su rechazo, pues, al haber suscrito la demandante un contrato en el cual se acordó la facultad amplia de la Administración de rescindir unilateralmente el contrato, por razones de mejor servicio n o imputables al funciona rio, es claro que la demandada se encontraba relevada de proceder a tal procedimiento. En suma y dado que la Administración no imputó aquí a la actora, ninguna falta administrativa, sino que se limitó a la aplicación de lo pactado de antemano, no existe vicio de ilegitimidad en el acto impugnado. VIII) En otro plano del análisis de legitimidad del acto, tampoco existe evidencia de que el proceder de la Administración se hubiera inspirado en motivos que dieran lugar a la configu ración de un supuesto de desviación o abuso de poder. Como se ha manifestado en Sentencia No. 876/2017: “(…) Precisando los conceptos, cabe recordar que -según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Admi nistración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin d ebido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea obj etiva y cualitativam ente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horac io. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80). Nada de ello se aprecia de las actuaciones incorporadas ni hubo esfuerzo probatorio de quien tenía la carga de acreditar las circunstancias que configurarían cualquiera de esos supuestos (…)”. La actora invocó la existencia de una arbitrariedad y abuso de poder, pero nada de ello se ha probado en autos y, por tanto, no se aprecia en la especie, que la Administ ración actuara en fo rma arbitraria, con abuso o exceso de poder, como alega el accionante. En el sublite, los elementos de juicio allegados a la causa no son suficientes para acreditar el espurio móvil que denuncia la demandante. Por tanto, sólo corresponde desestimar el agravio. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretens ión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón (d.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (d.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dr. Luis María Simón . DISCORDE: He votado por anular la resolución impugnada; sin especial condena en costas ni costos. A juicio de quien suscribe, coincidente con el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, a cuyos fundamentos más amplios me remito, es de recibo el agravio relativo a que existió falta de motivación y motivación errónea, para el cese de contrato encubierto que se comunicó como simple fin de contrato y sin admitir la prueba de dependencia laboral. La prueba respalda la demanda y por eso procede anular el ac to denegatorio. Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: Entiendo que, en el caso, corresponde recibir el agravio relativo a la omisión de motivar adecuadamente el acto administrativo por los fundamentos que expondré. Primero. Los hechos principales del caso a resolver, que no plantearon controversia entre los contendientes, son los siguientes. La Sra. Claudia Milas se incorporó al servicio de Cantinas Militares del MDN el 1.1.2009 en carácter de personal civil (fs. 2 de la carpeta de documentación agregada en autos), fecha desde la cual, ha prestado tareas en forma ininterrumpida bajo la modalidad de contratos de función pública. Periódicamente durante los años posteriores, el MDN renovó sus contratos. (fs. 3 y ss. de la carpeta de documentación agregada en autos) hasta el último, de fecha 1.2.2020, en el que se previó (como en los anteriores) que tendría el plazo de un año (fs. 19 vto. carpeta rosada 70 fs.). El 20.1.2021 el MDN le cursó un telegrama que expresa: “ACORDE AL CONTRATO DE FECHA 1 DE FEBRERO DE 2020, A PARTIR DEL DIA 31 DE ENERO DE 2021 LA ADMINISTRACIÓN HA RESUELTO PRESCINDIR DE SUS SERVICIOS POR CUMPLIMIENTO DEL PLAZO CONTRACTUAL PACTADO” (fs. 25 vto. de los AA y 1 carpeta rosada 70 fs.).” Segundo. La Sra. Milas atacó la legitimidad del ac to, reprochándole falta de motivación a la decisión de rescisión de un vínculo jurídico que según dijo, en los hechos, fue de carácter permanente a partir de la fecha indicada. Tercero. La naturaleza jurí dica de su vínculo con el MDN fue de contratación de función pública. Cabe recordar que las personas que revisten la calidad de funcionarios acumulan diversas calidades objeto de regulación constitucional, legal o contractual, que no se ven afectadas por la calidad de funcionarios (son habitantes del Estado, trabajadores, miembros de una familia, etc.). Enseña Cajarville que, en virtud de cada una de tales calidades, se les aplican diversos regímenes jurídicos de variadas fuentes. Así, en relación con el régimen jurídico de los funcionarios públicos, el autor dice que: “El conjunto de normas que se les aplican en cuanto funcionarios, vale decir por serlo, se denomina doctrinalmente “estatuto material” de los funcionarios. Caben en este estatuto materia l normas de diverso origen y jerarquía normativa: c onstitucionales, legales y reglamentarias. Sin perjuicio de ello, la Carta prevé la existencia de conjuntos orgánicos y formales de normas especiales para conjuntos de esos funcionarios, delimitados por el órgano en el cual y para el cual cumplen sus funci ones, que se denominan por la doctrina “estatutos formales” de cada uno de tales conjuntos. Por ende, el “estatuto material” de cada uno de esos conjuntos está integrado por el respectivo “estatuto forma l”, que les corresponde por ser funcionarios de det erminada entidad estatal, más las normas constitucionales, legales y reglamentarias que les son aplicables, no ya por pertenecer a esa determinada entidad, sino por ser genéricamente funcionarios públicos” . (Cajarville, Juan Pablo: “Concepto de “funcionario público” en la Constitución uruguaya y su desvirtuación legal o administrativa” en Estudios de derecho administrativo, La Ley Uruguay Nro. 1,2010, págs. 47-48). Por su parte Delpiazzo señala que, a diferencia de los funcionarios presupuestados, existe o tro tipo de funcionarios “ que no ocupan cargos sino que se incorporan a la Administración con cargo a Partidas de Jornales y Contrataciones, como lo establece el art. 229 de la Constitución. Al no tener cargos asignados, dichos funcionarios no pueden entrar dentro de la categoría de presupuestados, razón por la cual se los llama “extra-presupuestados” o más usualmente, funcionarios contratados cuando su incorporación se produce mediante la celebración de un contrato con la Administración”. Prosigue el auto r destacando que si bien ambas categorías – presupuestados y contratados – están comprendidas dentro del amplio concepto de funcionario público recibido por la Constitución, existen diferencias dadas por: a) mientras el funcionario presupuestado ingresa a la Administración con un cargo vacante previsto en las planillas presupuestales (art. 60 y concordantes), el funcionario contratado se incorpora con cargo a partidas para contrataciones (art. 229); b) en tanto el funcionario presupuestado es de carrera ( con excepción de los de carácter político o de particular confianza estatuidos con los requisitos establecidos en el art. 60, inc. 4°), el funcionario contratado está excluido de la carrera administrativ a, por lo que carece, entre otros, del derecho al ascenso; y c) mientras que el funcionario presupuestado puede ser inamovible o amovible según esté amparado o no por las reglas especiales que para su destitución establece la propia Constitución, el func ionario contratado es siempre amovible. Cuarto. La consideración de los hechos de la vida que constituyen la plataforma fáctica a tener en cuenta en este proceso anulatorio en relación al marco teórico normativo aplicable debe comprenderse a la luz del mandato de garantía que grava al Estado respecto de la realización de los Derechos Humanos (art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos). Esta obligación del Estado como garante de los Derechos Humanos –en particular y estando al caso del derecho al trabajo y del derecho a conocer las causas de la f inalización de la relación de trabajo mediante un contrato de función pública – transversaliza el proceso anulatorio. Quinto. No está en discusión en estos autos la potestad discrecional de la Administ ración relativa a la posibilidad de rescindir o no ren ovar contratos de la naturaleza, como el que la vinculaba con la actora. En efecto, como se observa en la cláusula novena del último contrato celebrado con fecha 1.2.2020, fue pactado que : “ La funcion aria podrá rescindir el presente contrato bastando par a ello un preaviso de treinta días, sin perjuicio de que el mismo pueda ser rescindido por el Servicio de Cantinas Militares en cualquier momento y bajo cualquier circunstancia, sin responsabilidad algu na para la Institución contratante ” (fs. 19 y vto. carpeta rosada 70 fs..). Lo que debe examinarse entonces, es si la decisión de descontinuar el vínculo plasmada en el telegrama cursado a la accionante con fecha 20.1.2021, se produjo de modo legítimo. Sexto. La discrecionalidad de la Administración en cuanto a la renovación o no, de un contrato de función pública nada tiene que ver con que ésta se exonere de la motivación de la decisión. La discrecionalidad de la Administración importa su poder de re solver dentro de determinado margen de acción. Empero, la decisión concreta – aún dentro de ese margen – reclama de motivación. Quien se deba someter a la decisión discrecional tiene un derecho subjetivo a conocer las razones de la utilización de la discre cionalidad. Ello de tal modo de preservar la legitimidad de la decisión discrecional aventándola de toda arbitrariedad. Séptimo. En el caso, basta la simple lectura del contenido del telegrama ya transcripto para advertir que el MDN, no planteó razón alguna que sustentara la decisión de no renovación rompi endo la línea de su propia acción durante más de una década. En el caso la falta de motivación violentó tres derechos humanos de la trabajadora accionante: su derecho al debido proceso (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, art. 1 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos); su derecho a reclamar causa justificada ante quedarse sin trabajo, como forma de realización del principio de trabajo en condiciones de dignid ad que en voz de la Organización Internacional del Trabajo se lee como trabajo decente (art. 6 del Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales; art. 7 literal d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Der echos Económicos, Sociales y Culturales adoptado en Sa n Salvador el 17.11.1988, ODS 8 de la Declaración de Organización de Naciones Unidas de 2015, Declaración de OIT sobre el Centenario y el futuro del trabajo, 2019); y, su derecho de información de datos que estaban en poder del Estado que actuó como emplea dor.(art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y Pacto de Derechos Civiles y Políticos que refieren al derecho a “recibir informaciones”.) En efecto. La ausencia de motivación del ac to discrecional importa en el caso, la violación del derecho humano al debido proceso (art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos), que compromete la actuación de todos los órganos del Estado y no solo los del sistema judicial (Corte IDH Caso Claude Reyes y otrs vs. Chile. FRC.2006, par. 122). Violenta el derecho al debido proceso por cuanto la motivación específica y que articula las concretas razones que justifican lo que el Estado resuelve, constituye parte de las garantías, en tanto, opera como la racionalización del ejercicio del poder. No se trata de cualquier fórmula genérica, sino de la articulación de razones referidas al caso. Ahora bien. Violenta también el derecho a la dignidad laboral plasmado en el derecho a la justa causa d e desvinculación, consistente en el caso, en la invoca ción de una causa razonable que justificara la no renovación a pesar de que el MDN así lo había hecho en varias oportunidades. En el caso, el Estado actuó como empleador y la categoría causa razonable ha sido recogida por el ordenamiento internacional y el nacional tanto para el empleador privado como para el público. (Convenio Internacional de Trabajo No. 98, Convenio Internacional de Trabajo No. 158, Ley No. 17.940, Comisión de Expertos en Aplicació n de Convenios y Recomendaciones, Estudio general de 1 995, Protección contra el despido injustificado párrafo 21). Cierto es que el derecho al trabajo (art. 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, apartado a) del párrafo 3 del artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos art. 6.1. del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos firmada en San Salvador en 1988) no puede ser exigible al Estado uruguayo como derecho absoluto a la permanencia, por cuan to, debe articularse con el art. 36 de la Constitución Nacional. Empero, sí debe ser entendido como el derecho a ser desvinculado por causas justas conforme con el estándar construido por la Observación No. 18 del Comité de Derechos Económicos, Sociale s y Culturales de Naciones Unidas –órgano especializado del Pacto- que refiere a la justa causa de la desvinculación que a su vez se compadece con la regla del art. 4 del Convenio Internacional de Trabajo No. 158 sobre finalización de la relación de trab ajo y las Recomendaciones Nros. 169 y 166, Recomendación No. 143 prevista especialmente para los trabajadores más expuestos que ejercen funciones de representación; la Observación General No. 18 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos sobre derecho al trabajo, art. 7 literal d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Debe verse que el Convenio Internacional de Trabajo No. 158 no fue ratificado por Uruguay , pero, al haber sido aprobado por la Conferencia de la OIT importa la expresión de la conciencia jurídica mayoritaria expresada mediante el tripartismo ( Barbagelata, Héctor Hugo. El particularismo d el Derecho del Trabajo y los Derechos Humanos Laborales. FCU, 2009, pág. 232), así como una herramienta de interpretación del derecho interno desde el bloque de constitucionalidad de los derechos humanos laborales. Debe verse que si la tutela del derecho a l trabajo y a la dignidad laboral concretado a través de la expresión de la causa razonable de la desvinculación es exigible al empleador de la actividad privada (sentencia interlocutoria No. 81/2010, sentencias definitivas Nros. 137/2016 y 166/2020 del Tr ibunal de Apelaciones de Trabajo de 1er. Turno), a fortio ri respecto del Estado cuando actúa como empleador. Ello por cuanto, en el estado actual del ordenamiento nacional es el sujeto de mayor poder. Violenta también el derecho de información de los datos personales del trabajador construidos por el emple ador en base a su poder de dirección (art. 14 de la Ley No. 18.331) que debe ser interpretado bajo la guía y control de resultado, del principio pro persona y de interpretación más favorable en tanto componente del derecho a la libertad de expresión. (Barretto Ghione, Hugo. “Dos tópicos desactualizados sobre el despido: la doctrina del abuso de derecho y el despido libre” en Rev. Derecho Laboral No. 270; del mismo autor “Derecho al trabajo y poder dir ectivo del empleador”; Rossi, Rosina “La información de l a causa del despido. ¿es un derecho del trabajador?” en XXII Jornadas de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en homenaje a Oscar Ermida, año. 2012, FCU; Rafael Rodríguez Gustá. “La libertad de expresión en la relación de trabajo: lectura de una se ntencia de casación” en Rev. Derecho Laboral No. 285 pág. 153; Jornadas Uruguayas de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social 2022). Octavo. El derecho a ser desvinculado por una justa causa y a conocerla, es parte de la dignidad laboral de la perso na. Este marco teórico normativo ha sido aplicado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Lagos del Campo vs. Perú en el que el Estado actuaba como empleador. Al respecto, en el párrafo 150 indicó la Corte Interamericana de Derechos H umanos que el derecho en juego “no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal dec isión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho” (https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_340_esp.pdf, Rivas, Ana Gabriela. “La libertad de expresión en la libertad sindical” en Rev. Derecho Laboral No. 277). Noveno. La contratación a plazo debe obedecer a razones justificadas tendientes a satisfacer necesidades transitorias sean e stas propias o no de la actividad normal de la Administración. Los funcionarios contratados, lo son de regla para satisfacer necesidades de trabajo extraordinarias o excepcionales y de duración limitada. En estas condiciones y en los supuestos de auténtica s contrataciones, el funcionario carece de derecho a la r enovación de su contrato, ostentando exclusivamente una mera expectativa como lo ha sostenido la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Empero, cuando un funcionario contratado ejerce las mismas tareas durante años, más de diez año s como en el caso de autos, la necesidad de prestación de tales tareas pasa a calificar como permanente. En puridad, la forma de la vinculación será a través de contratos sucesivos pero la sustanc ia en cuanto a las tareas será de satisfacción de necesidades permanentes. A estas situaciones se las ha calificado por la doctrina administrativa como de “seudo -contratados”, para aludir “a aquellos casos en que el procedimiento de ingreso a los cuadro s funcionales se verificó mediante la simulación de contr ataciones sin ninguna condición específica” (Edgardo Amoza. Régimen jurídico aplicable a los funcionarios seudo contratados. En: Anuario de Derecho Administrativo 1989 – 1990. T. IV. Ed. F.C.U. Año 1994. Pág. 329). Como ha sostenido la doctrina laboral, en conceptos trasladables a la función pública, “una sucesión ininterrumpida de contratos de duración determinada se suele mirar como un contrato de duración indeterminada. No es que exista una prohi bición de repetir contratos a plazo, lo que en algún caso excepcional puede estar justificado. Lo que ocurre en estos casos es que surge la sospecha de que, mediante esa reiteración concatenada de contratos sucesivos, se intenta presentar artificialmente deformada una realidad que es diferente” (Américo Plá Rodr íguez. Los principios del Derecho del Trabajo. Ed. F.C.U. Año 2015. Pág. 204). Décimo. Tratándose de una funcionaria que ha cumplido labores permanentes durante más de diez años mediante contratos sucesivos y concatenados, la Administración carecía de una facultad discrecional para no renovarle su “contrato” o dejarlo sin efecto, pues el plazo ya carece de su virtualidad jurídica originaria. La funcionaria -por imperio de la realidad de los hechos - ostenta un derecho subjetivo a mantener su vinculación con la Administración, que solo puede rescindir invocando una “causa razonable” o justificada relacionada con la capacidad o conducta de la funcionaria, o basada en las necesidades de funcionamiento de la Administración o servicio. De allí que coincido que , como bien lo ha señalado el Dictamen de la Sra. Procuradora de Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo frente a un caso idéntico: “ considerando los años que la actora permaneció vinculada a la Administración el mismo se ha desnaturalizado encubriéndose una real situación de permanencia ” (fs. 64 infolios correspondientes a los autos “Borges Pérez, viviana c/ Estado - MDN. Ficha No. 388/2021). Décimo primero. En cuanto a los hechos, la Sra . Claudia Milas se desempeñó en las mismas funciones durante más de diez años para la Administración demandada, formalizado el vínculo a través de sucesivos contratos de función pública sin solución de continuidad. En cuanto al derecho, la Administració n – aun considerando su facultad discrecional - estaba gravad a con la expresión de las razones claras, concatenadas y plausibles, de modo tal que permitieran su control racional, que justificaran la no renovación. Vale decir, el MDN, estaba gravado con la e xpresión de los motivos de la decisión de no renovación que marginaran la mera arbitrariedad y que garantizaran los derechos de dignidad de la persona que había trabajado por el extenso lapso de modo ininterrumpido a través de contratos sucesivos. En es te sentido, es que la decisión impugnada carece de toda motivación, en tanto no invoca ninguna razón para dar por concluida la relación con la actora, que se ha mantenido por más de veinte años sin que surjan siquiera aparentes reparos relativos al cumplim iento de sus servicios (de la carpeta relativa a la prueba d ocumental intimada y agregada por el MDN no obra ninguna sanción disciplinaria o evaluación negativa alguna de la funcionaria). En efecto, la decisión se limita “prescindir” de los servicios de la funcionaria, pero ninguna razón o explicación da para el lo, y tal ausencia de motivación torna ilegítimo el acto, correspondiendo su anulación. Décimo segundo . Finalmente, he de aclarar que lo expuesto no convierte a la actora en una funcionaria pres upuestada con las características arriba señaladas, en tanto implicaría su incorporación a un cargo presupuestal vacante a través de un procedimiento legal; sino que tan sólo se limita a salvaguardar su derecho a mantener su vínculo contractual mientras que no exista un motivo justificado y cierto, invocado y explicitado adecuadamente por la Administración para ponerle fin. En suma, por todo lo antedicho, concluyo en que corresponde anular el acto impugnado.