Sentencia Definitiva N° 584/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 29 de agosto de 2023. No. 584 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BASSO, GABRIEL con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍ A, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 497/2021). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 110 , de 8 de enero de 2021, dictada por la Directora General de Secretaría del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la cual se dispuso “Aplicar al Sr. Gabriel BASSO una multa de 377 U.R (…) por la infracción descrita en la parte expositiva” , en tanto se constató “la presencia de cultivo de soja sin haber presentado un Plan de Uso y Manejo Responsable de Suelos”, en infracción de lo previsto en el Decreto - Ley Nº 15.239 (artículo 3º numeral 9), el Decreto Nº 405/2008 y las Resoluciones Nº 74/2013 y 397/2018 (fs. 64, A.A.). En necesaria síntesis, esgrimió las siguientes causales de ilegitimidad: i) violación del principio de tipicidad ; ii) errónea calificación del hecho como falta muy grave ; y iii) desproporción de la sanción aplicada. Sobre el primer agravio, sostuvo que las conductas punibles deben estar expresamente previstas en una norma previa a la infracción. En el caso concreto, la Resolución impugnada imputa la infracción de lo dispuesto en el artículo 3º numeral 9) del Decreto -Ley Nº 15.239 y el artículo 5 del Decreto 405/2008; disposiciones estas que no cumplen con el principio de tipicidad. Según entiende el actor, de estas disposiciones no surge una oportunidad para la presentación del Plan; y en el caso él lo presentó. Por esta razón, considera que se le aplicó una sanción por un supuesto no verificado: el plan fue presentado, aprobado y ejecutado. Acerca del segundo agravio , señaló que los parámetros punitivos aplicados resultan excesivos, no pudiendo exceder de un apercibimiento. La Administración invocó el artículo 2º de la Ley Nº 18.564, que establece que la División Servicios Jurídi cos del Ministerio podrá aplicar como sanciones por el incumplimiento de normas que regulan el uso y manejo de los suelos y aguas las siguientes: “A) Apercibimiento. Cuando el infractor carezca de antecedentes en la comisión de infracciones de la misma nat uraleza y estas sean calificadas como leves, deberá preceptivamente aplicarse la sanción de apercibimiento (…)”. En primer lugar, afirmó que esta norma no resulta aplicable, en tanto refiere a incumplimientos sustantivos. Por otro lado, de ser aplicable, la sanción asociada es de apercibimiento. Por ello entendió que se invocó erróneamente una disposición y al mismo tiempo se actuó al margen de la misma. No mediaron incumplimientos sustanciales en el uso y manejo del suelo, por lo que no cabe aplicar l a disposición citada, por lo que no puede considerarse como una “falta muy grave” . Incluso admitiendo su aplicación, la sanción aplicable es de apercibimiento. En segundo lugar, indicó que el artículo 285 de la Ley Nº 16.736 al regular las facultades sa ncionatorias del Ministerio, previó que cuando el infractor no tenga antecedentes se le aplique una sanción de “apercibimiento”. Si bien no prevé una graduación de faltas en leves y graves si establece un régimen especialmente punitivo para las faltas “graves” penalizándolas con multa, decomiso, suspensión en registros, clausura. Por ello, consideró que la calificación de la falta como “muy grave” carece de razonabilidad. Por último, sobre el tercer agravio expresó que la sanción resultó desproporcionada respecto a la falta porque: a) no contempló la ausencia de antecedentes del administrado; b) no tuvo presente que no existió un incumplimiento sustancial; y c) se alejó de los parámetros económicos de la producción. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda (fs. 3 a 11). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca - la Dra. Flavia Braida, quien tras relatar los antecedentes se opuso al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, indicó que los planes de uso y manejo de suelos son un requisito previo e indispensable a la realización de cualquier cultivo, estando fundada en la protección de los recursos naturales y destacó su marco regulatorio. En segundo lugar, en respuesta a los agravios esgrimidos en la demanda contestó que: i) no surge vulnerado el principio de tipicidad , en tanto no hay duda con relación a la violación normativa en que incurrió el actor. Las normas que cita prevén las conductas que constituyen infracción y las posibles sanciones aplicables; y la ausencia de un plazo se debe a los calendarios de los diferentes cultivos, pero la presentación del plan ha de ser siempre anterior a la realización del cultivo; ii) la cali ficación de la sanción como “muy grave” fue justificado a lo largo del procedimiento administrativo, pues la omisión del actor importa ignorar las responsabilidades que le impone la normativa vigente. El artículo 2º de la Ley Nº 18.564 previó que cuando la falta sea “leve” y se carezca de antecedentes es posible aplicar una multa de entre 10 U.R. y 10.000 U.R.; por lo que dentro de este guarismo la Administración posee discrecionalidad para establecer el monto de la multa. Por su parte, la Ley Nº 16.736 establece la potestad sancionatoria genérica del Ministerio; iii) la sanción es proporcional: se aplicó 2,5 UR por cada 1 hectárea del predio, por lo que siendo las hectáreas de cultivo 151, se determinó la sanción de 377 U.R. En suma, abogó por la confirm ación del acto impugnado (fs. 18 a 24 vto.). III) Por decreto No. 7741/2021 (fs. 26) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 13 de mayo de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 68). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 74 a 79 vto. y 71 a 72 vto., respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen Nº 656/2022 y aconsejó la anulación del acto por desproporcionalidad de la sanción (fs. 82 a 83). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Señores Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 85). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución Nº 110 se emitió el 8 de enero de 2021 (fs. 64, A.A.) y según manifestaciones del actor (fs. 3, infolios) no controvertidas por la demandada (fs. 18 a 24 vto., infolios), se notificó el 27 de enero de 2021. El 8 de febrero de 2021 interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 68 a 71 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 3 de setiembre de 2021. La demanda se interpuso el 3 de noviembre de 2021, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 12). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de las actu aciones relevantes para la resolución de la causa. El origen de las presentes actuaciones se remonta a la inspección realizada el 27 de febrero de 2019 por la División Suelos y Aguas de MGAP en tres padrones de propiedad del actor, ubicado en el Departamento de Lavalleja, dedicado a “Siembra Directa” (cultivo de soja). Dicha inspección fue efectuada en el marco de la campaña de Fiscalización de Planes de Uso de Suelo (fs. 2 a 6, A.A.). En virtud de esta, se constató como práctica inadecuada la ausencia de un plan de uso y manejo de suelos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5º) del Decreto 405/2008 (fs. 3, A.A.). En concreto, la División Suelos y Aguas informó que “existiendo normativa que propende al uso sostenible del recurso suelo y para lo cual el respeto de las normas técnicas establecidas es indispensable y siendo una de ellas, la presentación y el cumplimiento del Plan de Uso y Manejo Responsable, se señala que: habiéndose constatado la presencia de cultivos sin Plan… se sugiere: un grado de falta muy grave con un monto de 377 UR, en relación al incumplimiento del artículo 3º num. 9º del Decreto-Ley 15.239… y Decreto Reglamentario Nº 405/008” (fs. 8, A.A.). Seguidamente, se expidió la Asesoría Letrada del MGAP, que - medularmente- sostuvo: “la falta de presentación de un Plan de Uso y Manejo Responsable de Suelos infringe lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 3 del Decreto-Ley Nº 15.239, artículo 5º del Decreto Nº 405/008 y Resoluciones Ministeriales Nº 74 (…) y Nº 397 (…) correspondie ndo sancionar conforme al artículo 2 de la Ley Nº 18.564 y artículo 285 de la Ley Nº 16.736 (…)”. Con fecha 30 de mayo de 2019 se confirió vista al actor en su domicilio (fs. 13, A.A.). Al respecto, presentó escrito de descargos (fs. 14 a 21, A.A.) señalando -básicamente- que no constituía una empresa, sino una “explotación de campo propio, con dedicación principal a la ganadería, y realizando secundariamente actividades agrícolas de pequeñas escalas” . En consecuencia, señaló no se trataba de una plantación continua. Asimismo, expresó que la misma se empleaba con especial cuidado el recurso suelo, en cumplimiento de las obligaciones correspondientes. Por otro lado, alegó haber tenido dificultades para presentar el plan de uso y manejo responsab le de suelos “por razones ajenas a la responsabilidad del compareciente” , derivadas de su carga al sistema por fallas del MGAP; añadiendo que también es usual su presentación una vez comenzados los trabajos. Por ende, afirmó que las dificultades propias de la Administración, así como del mercado, no podían determinar que se le impusiera una sanción. En otro orden, indicó que, durante la Inspección, proporcionó a los inspectores toda la información, por lo que tampoco existió intención de incumplir o evad ir la normativa, añadiendo que el Plan fue finalmente presentado en forma tardía el 3 de setiembre de 2019, reflejando el cultivo de invierno 2018, así como la de soja del verano 2018/2019 como “puente verde” y praderas. Adujo también que tampoco existi ó un incumplimiento en el uso del suelo, respetando los “niveles de erosión tolerables, teniendo en cuenta los suelos del predio, la secuencia de cultivos y las prácticas de manejo”. Si se hubieran incumplido estos criterios, el plan finalmente presentado no hubiera sido aprobado. Por esta razón, sostuvo que no existieron incumplimientos sustanciales en cuanto al uso y manejo responsable del suelo. En relación a la cuantía de la sanción, entendió que resultó desmedida respecto a la rentabilidad que el cu ltivo representa para el agricultor, la que supera los U$S 100 por hectárea. Por lo que, tratándose de una superficie en condiciones de 151 hectáreas, la sanción equivale a la rentabilidad anual del suelo explotado. Además, manifestó que en cualquier ca so la sanción resultaba exageradamente elevada, en especial con el daño provocado, la ausencia de antecedentes y el cumplimiento efectivo de las técnicas de uso y manejo del suelo. Finalmente cuestionó que la vista conferida no le fue notificada personalmente, sino mediante cedulón sin aviso de entrega por lo que carecía de fecha. Los inspectores informaron que del correo electrónico ministerial a través del cual se comunican los problemas para cargar los planes de uso, “no consta que exista comunicaci ón del Técnico Responsable ni del Arrendatario para el período que va desde la siembra del Cultivo de Soja (Octubre 2018) hasta la fecha en que se realizó la Inspección” , agregando que en dicho período fueron presentados 335 Planes de Uso de Suelos (fs. 23, A.A.). La Asesoría Letrada requirió a la Dirección General de Recursos Naturales que informara en relación a la calificación de la omisión detectada como “falta muy grave”, la que contestó indicando que “desde el inicio se estableció el grado de falta d e mayor gravedad (muy grave) sería la omisión de presentación de los planes, o sea, ignorar la responsabilidad que le imponen las normas vigentes” (fs. 26, A.A.). Además, añadió que la presentación del plan tiene como objetivo el “uso sostenible del suelo” y su no presentación “coloca al infractor en una posición ventajosa no lícita sobre los administrados que mayoritariamente presentaron su agricultura bajo formato de planes en tiempo y forma” , en tanto estos últimos ven restringido el uso y manejo de su s suelos, mientras que el incumplidor no considera ningún aspecto técnico agronómico (fs. 26, A.A.). Por lo dicho, sugirió conferir nueva vista al interesado (fs. 28, A.A.); la que se otorgó el 13 de febrero de 2020 (fs. 31, A.A.) y fue evacuada mediante la presentación de escrito de descargos (fs. 32 a 56, A.A.). En dicha oportunidad, se indicó que el plan fue finalmente presentado en forma tardía, siendo aprobado por el Ministerio y se correspondía con la producción realizada. Además, se afirmó que no se obtuvo ninguna ventaja por no haber presentado el plan, en tanto cumplió en sustancia con los aspectos técnico agronómicos. Seguidamente, los inspectores se volvieron a expedir e indicaron que la fecha de presentación del plan de uso de suelos fue po sterior a la fecha de la Inspección Técnica en la que se constató el incumplimiento de la normativa vigente, y que el Ministerio “no aprueba los planes de uso como se manifiesta en los descargos” , concluyendo que no hay elementos para modificar sus conclusiones (fs. 59, A.A.). Por su parte, la Asesoría Letrada entiende que tampoco existían elementos que desvirtúen la infracción constatada (fs. 62, A.A.). Finalmente, el procedimiento concluyó con el dictado del acto que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 64, A.A.). III) El Tribunal, en mayoría, habrá de apartarse de la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 82 a 83) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En su primer agravio , el accionante sostiene que el acto administrativo sancionatorio resulta violatorio del principio de tipicidad que rige en la materia. No le asiste razón. El Decreto - Ley Nº 15.239, declaró de interés nacional “promover y regular el uso y la conservación de los suelos y de las aguas superficiales destinadas a fines agropecuarios” (artículo 1º); a efectos de lo cual “los titulares de explotaciones agropecuarias (…) quedan obligados a aplicar las técnicas que señale e l Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca para evitar la erosión y la degradación del suelo o lograr su recuperación y asegurar la conservación de las aguas pluviales” (artículo 2º). El Decreto - Ley de mención delegó en el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca las actividades referidas al uso y manejo de suelos y aguas, a efectos de lo cual le encomienda: “Exigir la presentación de planes de uso y manejo de suelos, que determinen la erosión tolerable, teniendo en cuenta los suelos del predio, la secuencia de cultivos y prácticas de manejo, en la forma y oportunidad que determine la reglamentación” (artículo 3º numeral 9), incorporado por el artículo 317 de la Ley Nº 19.355). Por su parte, el Decreto Nº 405/2008, reglamentó el Decreto – Ley Nº 15.239 conjuntamente con el Decreto 333/2004. En este sentido, el artículo 5 inciso 2º consagró “la presentación de un Plan de Uso y Manejo Responsable del Suelo, en el cual deberá exponerse que el sistema de producción proyectado, determine una erosión tolerable, teniendo en cuenta los suelos del predio, la secuencia de cultivos y las prácticas de manejo”. En consecuencia, el Decreto indicado, si bien de fecha anterior a la Ley Nº 19.355, vino a imponer una obligación adjetiva a los titulares de explotaciones agropecuarias, consistente en la presentación de un documento específico: un “Plan de Uso y Manejo Responsable del Suelo” , cuyo contenido debe contemplar: a) el sistema de proyección proyectado; y b) determinación de una erosión tolerable, teniendo en cuenta los sueldos, secuencia de cultivos y prácticas de manejo. Al respecto, debe de verse que si bien es cierto que la Ley no indica en que oportunidad debe presentarse el plan; resulta compartible lo esgrimido por la demandada en cuanto a que la m isma ha de ser previa al comienzo del cultivo que ha de encararse. En efecto, es de toda lógica que ello deba ser así de modo tal que permita verificar que se respetan “las técnicas que señale el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca para evitar la erosión y la degradación del suelo o lograr su recuperación y asegurar la conservación de las aguas pluviales” (artículo 2º del Decreto- Ley Nº 15.239). Por esta razón, resulta claro que en oportunidad de la inspección realizada el actor no había presentado el plan referido al cultivo de soja que se encontraba encarando, por lo que omitió el cumplimiento en tiempo y forma del deber reglamentario. Por el contrario, fue recién con posterioridad a la actuación inspectiva que cumplió con el mismo, por lo que cabe entender que la infracción resultó acreditada. No se aprecia, pues, ninguna violación del principio de tipicidad, por cuanto la disposición describe una conducta concreta y debida por el titular de la explotación agropecuaria: la presentación de un plan de manejo de uso y suelo; precepto que se transgredió a través de una conducta omisiva: no presentar el mismo. IV) En su segundo agravio , el actor cuestionó la calificación punitiva de la infracción, entendiendo que existió una errónea calificación del hecho como “falta muy grave”. El artículo 2º de la Ley Nº 18.564 estableció un elenco de sanciones administrativas ante el “incumplimiento a las normas que regulan el uso y el manejo de los suelos y de las aguas” . Estas sanciones consisten en tres tipos: a) apercibimiento; b) multa; y c) suspensión por hasta un año de habilitaciones, permisos o autorizaciones para la actividad respectiva. La ley no consagró la tradicional clasificación tripartita de las faltas a efectos de graduar la sanci ón a ser aplicada (faltas leves, graves o muy graves o gravísimas). Tan sólo en su literal A) reserva el apercibimiento “cuando el infractor carezca de antecedentes en la comisión de infracciones de la misma naturaleza y estas sean calificadas como leves”. El accionante entiende que la Administración calificó erróneamente la sanción aplicada, en tanto la Ley Nº 18.564 refiere al incumplimiento de “obligaciones sustantivas” relativas a las técnicas fijadas por el Ministerio. Sin embargo, la Ley consagró un régimen sancionatorio referido al “incumplimiento a las normas que regulan el uso y el manejo de los suelos y de las aguas” (artículo 2º); por lo que no hace un distingo entre normas que consagren obligaciones sustantivas o principales; y adjetivas, fo rmales o accesorias. Su régimen resulta aplicable al incumplimiento de cualquiera de las normas que integran el sistema sobre uso y manejo de los suelos y aguas, entre las que se encuentra la que consagra la obligación de presentar el plan en cuestión. Por otro lado, también cuestiona que se le haya aplicado una multa, cuando correspondía la imposición de un “apercibimiento” por carecer de antecedentes. El apercibimiento constituye una sanción de tipo “moral” como se señala habitualmente, esto es, para infracciones de carácter de menor lesividad. La disposición indicada prevé dos elementos acumulativos para la aplicación de un apercibimiento: a) que el infractor “carezca de antecedentes en la comisión de infracciones” ; y b) que estas sean “calificadas como leves”. La Administración dio cuenta de la ausencia de antecedentes infraccionales del actor (fs. 8, A.A.), pero entendió que no se trata de una falta leve, sino “muy grave” en atención a que la normativa “propende al uso sostenible del recurso su elo y para lo cual el respeto de las normas técnicas establecidas es indispensable”. En este contexto, no puede soslayarse que en la materia que nos ocupa gobierna un principio cardinal, cual es el de precaución o precautorio. En efecto, se ha señalad o que el llamado “principio de precaución” o “principio precautorio” constituye un mandato de optimización, que ordena evitar posibles daños graves a las personas. En otros términos, el principio de precaución es una norma cuyo fin radica en evitar, en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades fácticas y jurídicas, un posible daño grave (o inaceptable) a las personas, siendo un “posible daño” o “daño posible” aquél que no existe certeza científica respecto a su acaecimiento o a los efectos del ac aecimiento (C. Hugo Díaz Fernández, “Daños a la Salud Humana y al Medio Ambiente: Aplicación del Principio de Precaución en la Jurisprudencia Uruguaya” , LJU, Tomo 147, Abril 2013, Jurisprudencia Comentada, p. 55 y siguientes). Por consecuencia, el uso de plan de suelo constituye uno de los medios a través del cual la Administración cumple con el mandato del constituyente de proteger el medioambiente (proyectado en la declaración de interés nacional de la protección de los suelos en el artículo 1º) del Decreto Ley Nº 15.239). En este sentido, la presentación tardía del plan de uso de suelo (probablemente provocada por la instancia de inspección realizada por las autoridades de la demandada) no mitiga la responsabilidad del actor en la infracción desde el encare que propuso la Administración desde un primer momento: la sanción sugerida y luego aplicada no fue por daño al suelo, sino por la no presentación en plazo del recaudo que la normativa exige. En definitiva, no puede reprocharse la calificación san cionatoria del hecho por parte de la Administración, en tanto la misma se ajustó a la Ley Nº 18.564 y la exclusión del hecho como una infracción leve, de acuerdo con una apreciación discrecional. Y este juicio de apreciación excluye la aplicación de una sanción de apercibimiento, en tanto la accionante sólo cumple uno de los requisitos previstos en el artículo 2º literal A) de la Ley Nº 18.564, en tanto la calificación de su infracción no fue considerada como “leve”. V) En su tercer agravio, el promo tor argumentó que la sanción de 377 UR que se le impuso resultó desproporcional con la falta cometida. No se comparte dicho parecer, por dos razones. En primer término, no se avizora irrazonabilidad en la aplicación de una multa de 377 UR cuando el guarismo normativo permitido oscila entre 10 y 10.000 UR, de acuerdo con la escala prevista en el artículo 2º de la Ley Nº 18.564. En segundo término, la afirmación de que debió tenerse en cuenta la presentación y aprobación tardía del multicitado plan s oslaya que la multa se aplicó exclusivamente por la existencia de cultivos sin plan de uso y manejo responsable de suelos, independientemente del daño y de la circunstancia del enmiendo posterior. Por ende, no puede reputarse una hipótesis de error en l os motivos cuando la Administración ni siquiera se pronunció sobre tales extremos, siendo absolutamente ajenos a los hechos relevantes de la causa, encuadrados desde el Acta de Constatación de Hechos a una violación del artículo 5 del Decreto Nº 405/2008 (fs. 2, A.A.). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, en mayoría FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, en su mérito, confírmase la resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (d.), Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dr. Luis María Simón . DISCORDE: He votado por declarar la nulidad de resolución impugnada; sin especial condena en costas ni costos. Coincido con el dictamen de la Procuraduría del Estado. La sanción se aplicó con error de motivación, desatendiendo que se había presentado el plan que la motivó, aunque tardíamente. Además, ese plan había sido aprobado. Por end e, que dos años tarde recayera sanción aparece como arbitrario, además de la gravedad evidente de la impuesta.