Sentencia Definitiva N° 569/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 29 de agosto de 2023. No. 569 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “GARICOITS, LEONIE con FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Acción de Nulidad” (Ficha No. 292/2021). RESULTANDO : I) La parte actora promovió demanda anulatoria (fs. 3-9) en contra de la resolución Nº 420/2020, de 28 de agosto de 2020 emitida por el Director General de la Fiscalía General de la Nación, por la cual se dispuso, “a partir del 1º de setiembre de 2020 ”, el traslado de la accionante “de la Fiscalía Civil, de Aduana y de Hacienda de Montevideo a la Fiscalía Penal de Montevideo de Delitos Sexuales, Violencia Doméstica y Violencia basada en Género de 1º Turno” Como fundamento de su pretensión anulatoria , expuso que las causales de ilegitimidad del acto en causa se sintetizan en los siguientes puntos: a) falsa e insuficiente motivación; b) apartamiento del principio de razonabilidad y buena administración; c) violación del debido procedimiento, al no cons iderarse los argumentos deducidos. Tales apartamientos, aparejarían la invalidez insanable del acto impugnado. Sobre la motivación de la decisión, sostuvo que es falsa e insuficiente. La resolución invoca “presuntas razones de servicio no explicadas” y es por completo absurda, puesto que se halla impedida por un factor de fuerza mayor, como lo es su situación de salud. Destacó que no resulta clara cuál es la necesidad de servicio para desempeñarse en una Fiscalía Penal, de Delitos Sexuales, Violencia Domés tica y Violencia basada en Género, cuando: a) nunca fue capacitada en el régimen de Proceso Penal vigente por audiencia; b) nunca fue capacitada para el manejo de los sistemas de gestión que se usa en el trámite de las carpetas de instrucción; c) previo al traslado de la Fiscalía Civil a la Penal nunca asistió a una audiencia en el marco del nuevo Código del Proceso Penal, ni de indagación, formalización, acusación, ni ninguna otra; d) la actora padece de depresión crónica y estados de angustia, los que se agudizarían al desempeñarse en materia penal . De trasladarla a esa materia se estaría actuando en contra de los intereses del servicio , su salud como funcionaria y su derecho al trabajo en tareas compatibles con la patología que padece. Por último, añadió que las expresiones de corte genérico, no brindan una justificación suficiente. Sobre el segundo agravio adujo, en breve síntesis, que la resolución vulnera el principio de buena administració n y exhibe falta de razonabilidad, en tanto la aparta del ca rgo que siempre ha desempeñado y se ha capacitado, trasladándola a una tarea para la que no está psíquicamente apta. Finalmente, invocó la violación del principio del debido procedimiento, al n o haberse considerado los argumentos deducidos en reiteradas ocasiones respecto de su situación de salud, ni haberse valorado la prueba aportada respaldante de la misma (certificados e informes de su médico tratante). En definitiva, solicitó el amparo de la demanda impetrada. II) Conferido el correspondient e traslado, compareció la representante de la Fiscalía General de la Nación, a contestar la demanda de modo contradictorio, postulando su rechazo (fs. 13-14). Sucintamente, sostuvo que la reso lución impugnada es legítima, por cuanto “se encuentra bien f undamentada y constituye el ejercicio de una atribución legal, de principio”. Existe evidencia empírica en cuanto a que la actora se encuentra en condiciones de ejercer la función pública en el cargo para el cual fue designada y asignada, conforme demuestr a la reciente junta médica que se le realizó a la funcionaria. Indicó que se infiere que el traslado obedeció a razones de servicio, según motivación del acto en causa, ya que ésta puede surgi r también de los antecedentes aunque no se expliciten sobradamente en el acto, de lo que resulta que la razón de ser de lo resuelto obedece a razones de servicio. Sin perjuicio expuesto, señaló que el presente proceso carece de objeto, en tanto por reso lución Nº 547/2021, de 4 de agosto de 2021 se dispuso, a part ir del 6 de agosto de 2021, el traslado de la actora, de la Fiscalía Penal de Montevideo, de Delitos Sexuales, Violencia Doméstica y Violencia basada en Género de 1º Turno, a la Fiscalía Civil de Aduana y Hacienda de Montevideo. En definitiva, solicitó se desestime la acción de nulidad promovida y se confirme el acto resistido. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 16), se produjo la solicitada por las partes (fs. 18 y ss.). IV) Ordena do por el Tribunal alegar las partes en el plazo común de 15 días (fs. 77), lo hizo la demandada a fs. 79 -80 y la actora a fs. 83-87. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por dictamen Nº 502/2022, de 5 de agosto de 2022 aconsejó el amparo de la demanda (fs. 95-97). VI) Se cit ó a las partes para sentencia por decreto Nº 4587/2022 (fs. 99), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el pun to de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, en decisión ado ptada por unanimidad y en coincidencia con la solución aconse jada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda incoada, por los fundamentos que a continuación se expondrán. III) La peticionada clausura de las actuaciones. - Considera el Tribunal, concordando también en este aspecto con la Procuraduría del Estado, que la resolución Nº 547/2021, de 4 de agosto de 2021 (fs. 44 AA) , no revocó por razones de legalidad la resolución objeto del presente accionamien to; por tanto, no concurren en la especie, los supuestos habi litantes, previstos en el art. 95 del Decreto -Ley Nº 15.524 para proceder a la clausura de las actuaciones, ante lo cual, en esta cuestión de previo pronunciamiento, se desestimará lo peticionado por la Administración. IV) El traslado funcional y la mo tivación de la decisión. El acto impugnado que dispone el traslado de la actora refiere a que en virtud de la creación de la Fiscalía de Delitos Sexuales, Violencia Doméstica y Violencia basad a en Género de 7º Turno, a partir del 1º de setiembre de 2020 su rge la necesidad de “reorganizar las distintas unidades fiscales, a efectos de asegurar la eficacia y eficiencia del servicio”. Asimismo, invoca la potestad del jerarca de disponer el trasl ado a otras jurisdicciones territoriales y a otras materias, “si las necesidades del servicio así lo requieren, conservando su jerarquía y en tanto no se afecten los derechos de su carrera funcional y derechos adquiridos”. Finalmente, alude a la resolució n Nº 321/2020, de 10 de julio de 2020, que estableció “criterios objetivos al momento de asignar fiscales a las distintas sedes”. IV.1) Sabido es que a la Administración le asiste el derecho a organizar o reorganizar las prestaciones de los servicios a su cargo en procura de su mejor eficiencia y eficacia. Pero ello solo puede ocurrir a partir de una motivación lícita, fincada en razones atinentes al interés del servicio. La doctrina mayoritaria ha sido conteste en que el poder discrecional debe reput arse una facultad de libre apreciación sobre la oportunidad y conveniencia de la acción administrativa, que no puede ser ejercitada arbitrariamente, sino teniendo en cuenta los fines de interés público del servicio, pues de lo contrario la Administración i ncurriría en exceso o desviación de poder. (Cf. SAYAGUÉS LASO, E nrique. “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, ps. 405 y ss.). Concretamente en lo que refiere a los traslados, constituyen una modalidad de “movilidad horizontal” del funcionario, por la cual es asignado a otro cargo de igual jerarquía dentro del m ismo Organismo. Como tal, constituye un acto discrecional de la Administración, pero sujeto a justificación y motivación. En esa línea de razonamiento, MARIENHOFF ha indicado que la Administración, responsable del buen servicio, tiene atribuciones para nombrar, promover y destituir a sus empleados, atribuciones que, en este orden de ideas, son las potestades “ extremas”, con mayor razón tiene facultades para ejercer potestades “ intermedias” a las indicadas, como ascender, trasladar o suspender al personal ; desde luego en tanto y en cuanto ello no se halle viciado de falta de juridicidad (arbitrariedad, irrazonabilidad, agravio a una situación esencial, etc.) (MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo” T. III -B, Pág. 55, y sentencias 154/92, 751/93 y 212/00). CORREA FREITAS, por su parte, ha señalado que constituye “una facultad discrecional de los jerarcas de la Administración Pública. Facultad que debe ejercerse en form a racional, fundada y de acuerdo a derecho, es decir que no puede dis ponerse traslados en forma arbitraria o con desviación de poder, por motivos espurios, tales como una persecución por cualquier motivo, político, religioso, ideológico o gremial” (CORREA FREITAS, Rubén; VÁZQUEZ, Cristina, “Manual de la Función Pública”, pág. 196). De manera que el ejercicio de la potestad de trasladar un funcionario encuentra límites en la necesidad de una fundamentación correcta, que significa exacta y suficiente, es d ecir, congruente con la realidad. (Cf. sentencias Nos. 317/2020, 404/2016, 621/2008, 484/01, entre otras). Específicamente en lo que refiere a la motivación de los actos administrativos que disponen traslados de funcionarios públicos, la Corporación, en términos reeditables en la especie, ha indicado: “(…) deben conceptu almente diferenciarse, la potestad normativamente asignada al órgano público de trasladar a sus funcionarios y, por otro, la necesidad de justificar la decisión administrativa como produc to del ejercicio de dicha atribución. No caben dudas, que la potestad de trasladar a los funcionarios cabe categorizarla como discrecional, siendo posible su ejercicio en tal o cual oportunidad mediante la ponderación de determinadas circunstancias (…) Sin embargo, esa discrecionalidad normativamente establecida no implica la exención del deber de justificar las decisiones que se adoptan en el ejercicio de la función administrativa, máxime cuando tales decisiones pueden alcanzar y eventualmente afectar a los sujetos sobre quienes se dirige” (sentencias Nos. 291/2016 y 550/2018) (Cf. Sentencia Nº 317/2020). IV.2) Aplicando estos conceptos al caso concreto, resulta que no consta en el acto ninguna explicitación acerca de cuáles fueron las razones que condujeron a la Administración a adoptar la decisión de traslado que se resiste. La resolución acude a fórmulas genéricas o peticiones de principio como ser “la necesidad de reorganizar las distintas unidades fiscales” , “las necesidades de servicio” o la alusión a “meros movimientos horizontales”; per se insuficientes para consid erar que existió una expresión suficiente de los motivos. Asimismo, si bien asiste razón a la accionada cuando en su libelo expresa que “la motivación puede surgir también de los antecedentes, aunque no se expliciten sobradamente en el acto” (fs. 14 infolios), el Tribunal, en la emergencia, se vio impedido de examinar si las razones del traslado fueron plasmadas en el proceso de formación de la voluntad administrativa. Y ello, por cuant o no existen antecedentes administrativos que precedan al dictado del acto o, al menos, éstos no fueron agregados. Las actuaciones se inician con el dictado del acto resistido (fs. 1 AA en 46 fs.); y todos los recaudos incorporados por la demandada son de fecha posterior al dictado del acto objeto de cuestionamiento (vide c arpeta de documentación en 207 fs. y AA en 46 fs.). IV.3) Las carencias en la motivación son aún más evidentes, al invocarse en el enjuiciado otro acto administrativo -resolución Nº 321/2020- que establece las “Pautas para la asignación de fisca les a las diferentes Unidades Fiscales”; pautas éstas que lucen agregadas a fs. 89 de la carpeta de documentación en 207 fs. Estas fijan “criterios objetivos que componen el concepto d e las necesidades de la función que se presta”: “cargas de trabajo ca ntidad y complejidad y “resultados de las diferentes unidades fiscales” ; pero también se prevé en ellas, considerar el “Perfil del funcionario” , “que tiene que incidir en la determinación de la unidad fiscal al que se lo asigna” (fs. 91 ibídem) y que emerg e “de su currículo y de la evaluación de su gestión en las unidades en las que ha prestado funciones”. Así, el acto encausado no realiza ninguna consideración o ponderación de tales cr iterios, ni explicita por qué razón el perfil de la funcionaria conduce a trasladarla a una Fiscalía Penal, de Delitos Sexuales, Violencia Doméstica y Violencia basada en Género; ni se funda en ningún otro “criterio objetivo”. En suma, la resolución tampoc o desarrolla los criterios dictados por la Fiscalía para justificar la asignación de Fiscales. IV.4) Concatenado con lo anterior, la Administración estaba en conocimiento de las falencias técnicas de la actora para asumir las tareas en la Fiscalía de destino, así como de la angustia que le producía el trabajo en dicha oficina, lo que acreditó en debida forma. En tal sentido, la Dra. Garicoits, quien se desempeñaba de modo solvente desde hacía varios años en la Fiscalía Civil, Aduana y Hacienda, no fue capacitada sobre el nuevo régimen procesal penal ni los sistemas de gestión operativa de las carpetas de instrucción. La ausencia de haber brindado una formación previa sobre una materia respecto de la cual se pretende asignar funciones, puede implicar un escollo para la misma si resulta acreditado que ello supondrá una au téntica lesión a la profesionalidad del funcionario. El artículo 4º numeral 7) de la Ley Nº 19.668 prevé entre los principios de la función pública en la Fiscalía: “Capacitación y formación. La Fiscalía General de la Nación fomentará la capacitación y perfeccionamiento permanente de los funcionarios públicos, de acuerdo con las necesidades exigidas por los criterios de eficacia y eficiencia, para la obtención de una mejor gestión. Serán co nsideradas de fundamental importancia para el acceso a los cargos y f unciones”. En el caso, gravitaba sobre la demandada, la carga de capacitar a la Fiscal, en forma previa a disponerse su traslado. Por su parte, fue debidamente acreditado por la accion ante a través de informes médicos (vide carpeta de documentación en 38 fs.; fs. 171-172, carpeta de documentación en 207 fs.) y prueba testimonial rendida en este proceso (fs. 61 y ss. infolios) cuál era su situación de salud al momento de disponerse su tr aslado y cómo afectaba en su tratamiento psicológico el desempeño en la materia penal. En ese sentido, resulta destacable que a poco de efectivizar su traslado, la actora debió hacer uso de una serie de licencias médicas que comenzaron en diciembre de 2020 y continuaron hasta julio de 2021, según emerge de fs. 13 y 33 AA en 46 fs. V) Se suscribe enteramente lo expuesto por la Sede en una situación análoga a la de autos en cuanto “(…) la Administración debió tomar en cuenta todas las incógnitas de la ecuac ión al disponer el traslado: carrera y formación del funcionario, lesividad del acto dictado, para, posteriormente, motivar adecuadamente el acto administrativo, no siendo suficiente la fórmula genérica empleada. Porque tal como lo afirma Marienhoff: “Mientras mayor sea la potestad atribuida a una autoridad, mayor debe s er el celo de ésta por demostrar que en el ejercicio de su poder legal obró correctamente, y que el acto emitido se adecúa a los respectivos antecedentes de hecho y de derecho .” ( Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, p.332)”. (Cf. Sentencia No. 530/2018). En suma, a juicio del Tribunal, los vicios anotados tornan ilegítimo el acto enjuiciado, por lo que se impone su anulación. Por los fundamentos expuestos, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjan se los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).