Sentencia Definitiva N° 567/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 29 de agosto de 2023. No. 567 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BANCO BILBAO VIZCAYA ARGENTARIA URUGUAY S.A. con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 680/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución del Consejo Ejecutivo de la Unidad Reguladora y de Control de Datos Personales Nº 49/2019, de 16 de diciembre de 2019, por la cual se impuso al Banco accionante u na sanción de observación por incumplimiento a las normas de protección de datos personales en virtud de las circunstancias oportunamente denunciadas ante la Unidad por el Sr. Doglio (nral 1º). También el acto recurrido, en su nral. 2º, dispuso: “ Hacer s aber a BANCO BILBAO VIZCAYA ARGENTARIA S.A. que deberá adecuar sus procedimientos a las disposiciones de la Ley Nº 18.331, dando cuenta a la Unidad” (fs. 61 a 61 vto. de los antecedentes). En lo que refiere a las causales de ilegitimidad del acto resisti do, la demanda señaló, en resumen, que la resolución le causa un grave perjuicio al aplicarle una sanción de observación, adjudicar un incumplimiento a las normas sobre protección de datos personales y solicitar una adecuación de los procedimientos. Refirió como antecedentes que el 25 de enero de 2019 el Sr. Ricardo Doglio solicitó, a través de u n formulario en el marco de la L ey Nº 18.331 de 11 de agosto de 2008, el acceso a sus estados de cuentas correspondientes al mes de octubre de 2004 y hasta el mes de diciembre inclusive del 2012. El 31 de enero de 2019, dentro del plazo legal respectivo, se respondió a su requerimiento entregando la información desde el mes de enero de 2009 hasta diciembre de 2012, manifestando que, conforme al art. 497 de la Rec opilación de Normas del Banco Central, la obligación de conservación de la información, su sistematización, y resguardo, debe ser por un plazo de 10 años. Por ende, la información que estaba sistematizada para ser entregada en el plazo, y cumpliendo con la exigencia bancocentralista, se entregó. El Sr. Doglio manifestó por correo electrónico su disconformidad, expresando además que, en alguna ocasión anterior, al solicitar información ante el BBVA, se le había solicitado un pago por la misma; circunsta ncia que rechazó la promotora y que, asimismo, no surge acreditada en los antecedentes administrativos. En respuesta a dicha comunicación, demostrando la voluntad de colaboración y buena fe del Banco, se realizó una búsqueda más profunda, por fuera de l a información sistematizada, adjuntando los datos correspondientes a enero 2005 - enero 2009. Tal búsqueda implicó afectación de personal exclusivamente para ello, incluso realizar una búsqueda manual ya que la cuenta provenía del antecesor del BBVA. Lamentablemente el Sr. Doglio volvió a manifestar su disconformidad y presentó una denuncia ante la URCDT que dio inicio a las actuaciones administrativas que culminaron con la sanción cuestionada. Conferida vista del procedimiento iniciado a raíz de la de nuncia, el Banco compareció manifestando su buena voluntad, e indicando que incluso cuando el Banco Central no obliga a las instituciones del sistema bancario a conservar la información por más de 10 años, se realizó una nueva búsqueda, más allá de los sis temas disponibles de información. En similar sentido, reprodujo los términos de la vista evacuada luego del informe Nº 139, en la cual se manifestó que la información fue brindada de acuerdo a la normativa aplicable. En virtud de ello, entiende que la a tacada resulta ilegítima en tanto fue dictada con error en los motivos. Así, puntualizó que se parte del reconocimiento de la raigambre constitucional del derecho a la protección de los datos personales, no obstante, la regulación de tal derecho es dada por el ordenamiento infraconstitucional, en donde se encuentra no sólo la Ley Nº 18.331, sino también la normativa dictada por el Banco Central que es el órgano regulador que controla y fiscaliza a la institución. Desde tal perspectiva entendió que se d ebe aplicar toda la normativa vigente, debiendo armonizar las distintas disposiciones ya que, de lo contrario, podría ser sancionada por el organismo que posee como cometido específico controlar su actividad. Añadió que la propia Ley Nº 18.331 establece que pueden existir razones justificadas por las cuales los responsables de las bases de datos no entreguen o no satisfagan el requerimiento del titular de la información. Precisamente, entendió que la norma que impone el plazo de preservación constituye una razón justificada; máxime cuando proporcionó la información disponible en el exiguo plazo de 5 días hábiles y, realizó una segunda búsqueda más allá del plazo legal obligatorio. Por consiguiente, postuló que su conducta fue legítima y no puede ser sancionado por ello. Destacó que no es cierto lo alegado por el Sr. Doglio con relación al motivo por el cual solicitaba la información. En efecto, el mismo se encontraba tramitando un proceso laboral ante el Juzgado Letrado de Trabajo de la Capital d e 21 Turno y lo que hizo fue sustituir las formas en que debe solicitarse la prueba en un proceso judicial por una solicitud de acceso a la información al amparo de la citada Ley Nº 18.331. En consecuencia, debió haber promovido una diligencia preparator ia o solicitar un oficio, pero recurrió a dicho proceso y AGESIC le habilitó esta artimaña. De hecho, solicitó la misma información por oficio Nº 394/018, que nuevamente se proveyó por BBVA. Al respecto, citó doctrina y jurisprudencia, y postuló que la Administración dictó un acto basándose en una interpretación de los hechos y una aplicación de la normativa que no es la adecuada, razón por la cual los antecedentes de derecho considerados en la atacada son erróneos. En concordancia con las consideracion es precedentes, esgrimió también la violación de los principios aplicables en materia sancionatoria, entre otros, el principio de legalidad, razonablidad y proporcionalidad. En el caso, entendió que no corresponde aplicar una sanción a una entidad que dio cumplimiento a lo debido y además se destaca por su buena conducta y falta de antecedentes. Por último, indicó que actúa en su beneficio la presunción de la Ley Nº 15.869 de 22 de junio de 1987, la que deberá ser ponderada junto a las restantes causales de nulidad indicadas. En su mérito, requirió la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 31), contestó de modo contradictorio, bregando por la solución confirmatoria. En necesaria síntesis, la demandada, tras re señar los antecedentes, defendió la legitimidad del acto en base a que si bien el BBVA dio respuesta dentro del plazo legal correspondiente, incumplió con el inc. 5º del art. 4 de la Ley Nº 18.331, en cuanto a la entrega de la totalidad de la información solicitada, no resultando suficiente la invocación del art. 497 de la Recopilación de Normas de Regulación y Control del Sistema Financiero, debido que de las propias respuestas de la entidad surge que contaba con la información negada originalmente, la cua l fue entregada en forma paulatina, constatándose, en definitiva, un claro incumplimiento. Asimismo, invocó el tenor del art. 14 de la citada ley y el art. 9 del Decreto Nº 414/009 de 31 de agosto de 2008, destacando que el derecho al acceso refiere a to da la información que sobre el titular posea el responsable, previéndose como único requisito para la entrega, la identificación del mismo. Todo ello, además, en el plazo de 5 días hábiles y en forma gratuita en lapsos de seis meses. En este sentido, el titular de los datos solicitó información desde el mes de enero de 2004 al mes de diciembre de 2012. Por su parte, existe un reconocimiento expreso de BBVA respecto de que la entrega se realizó en diferentes etapas y por la exclusiva insistencia del denunciante: en primera instancia se entregó información desde enero de 2009 a diciembre de 2012 y, en segunda instancia del período 2005 - 2009, nunca se entregó información del 2004. En base a ello, ratificó lo dictaminado en las actuaciones en cuanto a que el Banco poseía la información, pero se negó a entregarla, retaceando en los hechos el derecho fundamental a la protección de los datos personales. Frente al argumento de la promotora de la aplicación del art. 497 de la Recopilación de Normas del BCU, señaló que la disposición refiere a un plazo “...no menor a 10 (diez) años…” y, que el art. 492 de la misma recopilación establece, en síntesis, que las instituciones deberán implementar procedimientos de resguardo de datos y software, de forma tal que pue dan ser reconstruidas las informaciones emitidas para el Banco Central, los registros contables y cada uno de los movimientos que dan origen a los mismos. Conforme ello, no resulta que la entrega de información a particulares deba limitarse a los 10 años como se alega; es errónea la interpretación que realiza el Banco, pretendiendo extrapolar el plazo de conservación de la información a una supuesta limitación en el ejercicio de un derecho fundamental por parte de los particulares. Tampoco resulta de re cibo el argumento centrado en que debió disponerse de personal y tiempo extraordinario para la segunda búsqueda, en la medida que la Ley Nº 18.331 está vigente desde el año 2008, por lo cual la institución ha contado con el tiempo suficiente para haber ada ptado sus sistemas; circunstancia, además, únicamente imputable al Banco. No se trata de la única institución que ha absorbido a otras en el rubro financiero, por lo que no se está frente a un fenómeno singular que causara un problema extraordinario y no previsible. También manifestó que no existe en el caso ningún conflicto normativo que requiere armonización: el art. 14 de la ley establece que se debe acceder a toda la información que sobre la persona exista en las bases de datos del responsable, mie ntras que las normas del Banco Central obligan a conservar la información por un plazo no menor a diez años. Por su parte, el derecho de acceso a la información es parte del derecho a la protección de los datos personales y, por tanto, de raigambre constitucional (arts. 7, 72 y 332), por lo cual no existen dudas en la prevalencia de éstas, aún en el caso de una armonización que no se entiende necesaria. Respecto al argumento que la información fue pedida para un juicio laboral, manifestó que la expresi ón de motivos no es un requisito para el ejercicio del derecho al acceso, conforme el art. 9 del citado Decreto Nº 414/009. Por consiguiente, si el denunciante no hubiere expresado los motivos de su solicitud, el ejercicio del derecho correspondía de cu alquier forma y el uso posterior de la información le corresponde únicamente al titular de los datos, en ejercicio de su libertad consagrada constitucionalmente. Dicho extremo tampoco puede ser alegado como un hecho nuevo, cuando el denunciante lo expres ó desde la primera comunicación mantenida con la institución. Por su parte, la alegada falta de motivación no resulta tal, la resolución atacada analizó el cumplimiento del art. 14 de la L ey Nº 18.331 y aun el art. 497 citado por la entidad, por lo que se encuentra debidamente fundada y dictada conforme la normativa vigente. En cuanto a la sanción impuesta indicó que los correctivos se encuentran regulados en el art. 35 de la Ley Nº 18.331 y en la resolución Nº 105/015 que estableció los criterios para aplicar sanciones, calificando como infracción leve: “No atender por razones formales las solicitudes de los titulares de los datos cuando comparezcan a ejercer alguno de los derechos consagrados en la ley Nº 18.331”. En el caso, según la conducta const atada, debió sancionarse con apercibimiento, pero, en virtud de la falta de antecedentes, se impuso la sanción de observación, requiriéndose ajustes a sus procesos a efectos de adaptarse a la actual normativa. Además de que el Banco contó con la posibil idad de presentar descargos y articular sus defensas con las debidas garantías. En suma, requirió la confirmación del acto impugnado. III) Abierta la causa a prueba, fue diligenciada la prueba propuesta por las partes, que oportunamente presentaron s us alegaciones finales. IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 547/2022 (fs. 146 a 148) se pronunció por la solución confirmatoria. V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sre s. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1 987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) En primer término, corresponde destacar que si bien en la demanda se relaciona el segundo contenido resolutivo de la resolución como lesivo (véase a fs. 18 vta.), ningún argumento se esgrime respecto de sus eventuales caus ales de anulación; por el contrario, el contenido de los agravios se dirige, inequívocamente, hacia el cuestionamiento de la legitimidad de la sanción impuesta en el nral. 1º de la atacada. Ciertamente no podría imputarse tal carácter lesivo a la indicación de que se deben a justar los procedimientos a la L ey Nº 18.331, en la medida que es realizada por el órgano competente en la materia; expresamente el Considerando IV hace mención a la entrada en vigencia de la nueva redacción del art. 12 de la ley, en el texto dado por el art. 39 de la L ey Nº 19.670, de 15 de octubre de 2018, en función de la cual se “... deberá adoptar las medidas de responsabilidad proactiva adecuando sus procesos internos para dar cumplimiento a los principios generales que rigen en l a materia”. IV) En lo que refiere a la invocada presunción de ilegitimidad del acto administrativo, ante la omisión de resolver en tiempo los recursos interpuestos, debe estarse al carácter relativo de tal presunción, cuya aplicación resulta contradich a por los antecedentes administrativos y resultancias probatorias de obrados conforme pasa a explicarse. Delimitado el objeto del proceso y la incidencia de la presunción de ilegitimidad del acto, cabe señalar que el debate de autos es claramente de puro Derecho y comprende: alcances de las resp onsabilidades impuestas por la L ey Nro. 18.331 a las entidades responsables frente al titular de los datos y la eventual incidencia de otras disposiciones normativas a tales efectos. Así, no hay controversia sobr e las competencias de la Unidad a efectos del dictado del acto en cuestión. En tal sentido, se comparte la intelección que realiza la parte demandada respecto del ámbito obliga cional del art. 14 de la Ley Nº 18.331, en cuanto exige al responsable proporc ionar la totalidad o integridad de la información. La citada norma, bajo la denominación: “derecho al acceso”, prevé que: “ Todo titular de datos personales que previamente acredite su identificación con el documento de identidad o poder respectivo, tendr á derecho a obtener toda la información que sobre sí mismo se halle en bases de datos públicas o privadas. Este derecho de acceso sólo podrá ser ejercido en forma gratuita a intervalos de seis meses, salvo que se hubiere suscitado nuevamente un interés legítimo de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Cuando se trate de datos de personas fallecidas, el ejercicio del derecho al cual refiere este artículo, corresponderá a cualesquiera de sus sucesores universales, cuyo carácter se acreditará debidamente. La información debe ser proporcionada dentro de los cinco días hábiles de haber sido solicitada. Vencido el plazo sin que el pedido sea satisfecho o si fuera denegado por razones no justificadas de acuerdo con esta ley, quedará habilitada la acción de habeas data. La información debe ser suministrada en forma clara, exenta de codificaciones y en su caso acompañada de una explicación, en lenguaje accesible al conocimiento medio de la población, de los términos que se utilicen. La información de be ser amplia y versar sobre la totalidad del registro perteneciente al titular, aun cuando el requerimiento sólo comprenda un aspecto de los datos personales. En ningún caso el informe podrá revelar datos pertenecientes a terceros, aun cuando se vinculen con el interesado. La información, a opción del titular, podrá suministrarse por escrito, por medios electrónicos, telefónicos, de imagen, u otro idóneo a tal fin”. Dicha disposición permite, asimismo, descartar el argumento de la promotora respecto que resultaría una causa justificada la previsión bancocentralista, en la media que la norma remite, sin margen de interpretación, a las causales de justificación para denegar el acceso que su propio y específico marco regula, principalmente centradas en e l perfil de las instituciones públicas que menciona (en particular ver arts. 26 y 27 de la Ley Nº 18.331). Sin duda, no se está frente a tales hipótesis. Por su parte, el art. 10 del mencionado cuerpo legal proporciona un argumento de texto coadyuvante p ara interpretar los alcances de las obligaciones del responsable que en forma alguna lo exime de la preservación de los datos. La aludida disposición, bajo la denominación: “Principio de seguridad de los datos”, establece que: “ El responsable o usuario d e la base de datos debe adoptar las medidas que resultaren necesarias para garantizar la seguridad y confidencialidad de los datos personales. Dichas medidas tendrán por objeto evitar su adulteración, pérdida, consulta o tratamiento no autorizado, así c omo detectar desviaciones de información, intencionales o no, ya sea que los riesgos provengan de la acción humana o del medio técnico utilizado. Los datos deberán ser almacenados de modo que permitan el ejercicio del derecho de acceso de su titular. Queda prohibido registrar datos personales en bases de datos que no reúnan condiciones técnicas de integridad y seguridad” (el destacado es del Tribunal). Claramente, la ley especial, que regula el ámbito de los datos personales, impone una obligación pr opia de preservación a efectos de hacer efectivo el derecho; de tal forma, no resulta admisible, conforme las reglas generales de interpretación, esgrimir una disposición particular, ajena a la materia y que persigue una finalidad totalmente diversa, a efectos de desplazar el estricto cumplimiento de un precepto que conforma el elenco de derechos humanos constitucionalmente tutelado. Tal lectura se compadece, precisamente, con la previsión del art. 1º de la ley que, identificado como “derecho humano”, que consagra que el “…derecho a la protección de datos personales es inherente a la persona humana, por lo que está comprendido en el artículo 72 de la Constitución de la República”. Basta con recurrir al tenor del art. 497 de la Recopilación de Normas de R egulación y Control del Sistema Financiero, para descartar toda posible incidencia de la misma a efectos de justificar el incumplimiento del deber de acceso integral. Tal disposición indica: “ART. 497 (PLAZOS DE CONSERVACIÓN). Los libros sociales origina les o los soportes de información que contengan su reproducción deberán conservarse hasta el cumplimiento del plazo de 20 (veinte) años determinado por el artículo 269 del Código de Comercio. Este plazo se contará desde la última anotación o desde la fe cha en que fueran extendidos o reproducidos, según corresponda, todo ello sin perjuicio de los plazos que exijan las normativas tributaria, laboral, societaria, etc. Los documentos, formularios, correspondencia y todo otro comprobante vinculado con la op erativa, así como la información a que refiere el artículo 492, deberán mantenerse por un plazo no menor a 10 (diez) años. Toda esta información y documentación deberá estar disponible en tiempo, forma y en condiciones de ser procesada.” En consecuenci a, cabe reiterar, que no es necesario acudir a la previsión del art. 497 de la Recopilación, como lo invoca la parte demandada en forma concurrente; basta la lectura de la norma específica en la materia para descartar toda necesidad de integración y/o armo nización dispositiva. V) Como se indicó con anterioridad, la discusión en autos es de estricto Derecho, por tanto, la prueba diligenciada por la parte actora resulta impertinente al presente objeto. Máxime cuando se trata de la deposición del letrad o de la propia promotora, que participó, además, asesorando en la sustanciación del pedido de acceso formulado por el Sr. Doglio y, fundamentalmente, no existen elementos fácticos de relevancia sobre los que pueda deponer centrados en las circunstancias co nstadas por la Unidad, tal como surge de las propias oposiciones surgidas en el curso de su interrogatorio (véase a fs. 110 a 112). VI) Tampoco resulta de recibo el argumento referido a la finalidad última del titular de los datos; el ejercicio de su derecho no requiere motivación alguna, como tampoco demanda explicación el uso posterior de la información que le es propia. Pretender que su uso en el ámbito de un litigio laboral descalifica su petición o libera de responsabilidad al responsable, resu lta de rechazo; será en todo un caso una decisión que se encuentra dentro de la órbita intangible de la libertad del sujeto. La prueba documental ofertada por la actora en autos, consistente en testimonio de las actuaciones laborales iniciadas por el act or, precisamente da cuenta que el vínculo laboral en cuestión del Sr. Doglio inicia en julio de 2004 y el despido indirecto que reclama se configuró en marzo de 2019, siendo la demanda laboral presentada el 16 de agosto de 2019 (fs. 165 pieza I, en un tota l de 902 fojas). Es decir, el pedido de acceso a la información se corresponde, temporalmente, a los derechos que el titular pretendía hacer valer en la esfera laboral. La denuncia ante la Unidad se presentó el 8 de febrero de 2019 y, en nada puede agraviarse la entidad demandante si luego fue requerida por la sede judicial a efectos de remitir la información vinculada a los movimientos de la cuenta del trabajador (prueba peticionada a fs. 164 del citado acordonado), ni su respuesta la exime de haber incu mplido con el pedido de acceso formulado en enero de 2019 al no aportar la totalidad de la información que estaba en su haber. VII) En cuanto a la entidad de la sanción, no se advierte ninguno de los vicios que se articulan en la demanda. Antes bien, la sanción surge graduada de la propia ley dentro de las de menor entidad y la Administración pautó criterios objetivos y generales a efectos de la calificación de las inconductas, atendiendo a la falta de antecedentes lo que determinó aplicar la reprimen da de menor severidad dentro de aquéllas legalmente previstas. Por lo tanto, comprobada la existencia de una falta, la elección de la sanción se inserta dentro de la discrecionalidad de la Administración que, en la emergencia, no se perfila como arbitrar ia, o desproporcionada, sino ajustada a la conducta punible en que incurrió el accionante. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).