Sentencia Definitiva N° 561/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de agosto de 2023. No. 561 VISTOS : Para sentencia definitiva, en autos caratulados: “GANAZUL SOCIEDAD ANONIMA. con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERIA AGRICULTURA Y PESCA. Acción de nulidad” (Ficha No. 270/2022). RESULTANDO : I) A fs. 24, compareció GANAZUL S.A., a deducir demanda de nulidad contra la Resolución 0647 dictada el 17 de junio de 2021 por la Directora General de Secretearía del MGAP, en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la que dispuso aplicar a AGRONEGOCIOS DEL PLATA S.A. una multa DE 171 UR por prácticas inadecuadas en materia de uso y conservación de suelos (numeral 1° ), y declaró solidariamente responsable de la multa a GANAZUL S.A., en su calidad de propietaria del pa drón número 4977 en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto Ley N° 15.239 (numeral 2) (Fs. 86 y 87 de los A.A.). Reseñó los antecedentes del dictado del acto, y destacó que con fecha 30 de junio de 2017 se inscribió una promesa de comp raventa por la cual GANAZUL SA se comprometió a vender a SWITER INTERNATIONAL SA el padrón rural N° 4977, habiendo entregado la posesión del bien al promitente adquirente el día 23 del mismo mes y año. Manifestó que la promesa de compraventa inscripta era título hábil para transferir el dominio, la que seguida de tradición transfería definitivamente la propiedad al promitente comprador, y citó amplia doctrina al respecto. Adujo que no correspondía jurídicamente hacer responsable solidaria a la actora, por su calidad de “propietaria” al momento de realizar la inspección que constató la infracción. Indicó que era inoponible a GANAZUL S.A. cualquier infracción por la que pretendiera responsabilizar al propietario, cuando cinco meses antes de la inspección del campo, la empresa había transferido el dominio a SITWER INTERNATIONAL S.A., habiendo quedado acreditado que la posesión había sido entregada a esta última simultáneamente con el otorgamiento de la Promesa de Compraventa. Consideró que, el concepto de propietario debía armonizarse e interpretarse de acuerdo con todo el orden normativo, entre ellos la Ley 8.733, de Promesas de Enajenación de Inmuebles, que en su artículo 1° define a la Promesa de Enajenación como un contrato por el cual una de las partes se obliga a transferir el dominio y la otra a adquirir. Señaló errores procedimentales, en tanto solamente se otorgó vista previa a la compareciente, no cumpliéndose con dar vista a Agronegocios del Plata S.A. ni a Sitwer International S.A., pasándo se directamente al dictado de la Resolución, vulnerando lo dispuesto por el art. 75 del Decreto 500/91. Aclaró que Agronegocios del Plata S.A., responsable directa de la infracción impuesta, con fecha 22 de octubre de 2021 canceló la multa de 171 UR. Concluyó que ello no afectaba el objeto de este proceso ni la legitimación de la parte actora, dado que permanecían efectos dañosos hacia su parte, en cuanto a que de no declararse nula la condena a su respecto, GANAZUL S.A. quedaría registrada ante el MGA P como una persona jurídica “con antecedentes” en materia de infracciones ante la Dirección General de Recursos Naturales, lo que le ocasionaba un daño de gran envergadura, puesto que en eventuales y futuras infracciones, los antecedentes se tendrían en cu enta y serían decisivos a la hora de categorizar la infracción y de fijar el monto de las multas respectivas. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, a fs. 40 el 24 de agosto de 2022, la re presentante de la demandada contestó la demanda incoada. Afirmó que no cabían dudas de la responsabilidad solidaria que le correspondía al propietario conforme al artículo 2 de la Ley 15.239, por así establecerlo expresamente la norma. Adujo que, si bien existía una promesa inscripta el 30/6/2017 a favor de SITWER INTERNATIONAL S.A., la solidaridad referida le correspondía a GANAZUL S.A. ya que la norma le atribuía responsabilidad al “Propietario” y la propiedad le seguía perteneciendo a GANAZUL S.A. Rechazó que se hubieran cometido errores procedimentales que conllevaran la nulidad de las actuaciones por no haberse dado vista a un sujeto de derecho extraño a los hechos, como pretendía la contraria. Puntualizó que se dio vista en varias oportunidad es a las dos empresas previo a la Resolución sancionatoria, habiendo presentado los pertinentes descargos por parte de ambas firmas, por lo que ejercieron su derecho de defensa. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba se produjo la que obra agregada de fs. 50 a 52. IV) Alegaron las partes en el plazo común, la actora a fs. 56 y ss., y la demandada a fs. 59 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administ rativo, que produjo el dictamen No. 17/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 64). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución 0647 dictada el 17 de junio de 202 1 por la Directora General de Secretearía del MGAP, en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la que dispuso aplicar a AGRONEGOCIOS DEL PLATA S.A. una multa DE 171 UR por prácticas inadecuadas en materia de uso y conservación de suelos (numeral 1° ), y declaró solidariamente responsable de la multa a GANAZUL S.A., en su calidad de propietaria del padrón número 4977 en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto Ley N° 15.239 (numeral 2) (Fs. 86 y 87 de los A.A.). Contra dicha decisión, notificada a la accionante el 26 de agosto de 2021, según afirmaciones no controvertidas, interpuso recursos de revocación y jerárquico, en subsidio el 6 de setiembre del mismo año (fs. 8 infolios), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 25 de marz o de 2022. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 27 mayo de 2022, nota de cargo fs. 32 infolios). II) El Tribunal en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en merito a los fundamentos III) Emerge de los antecedentes allegados al proceso que con fecha 15 de noviembre de 2017 se labró Acta de Constatación de Hechos en el paraje Daymán, departamento de Paysandú en el establecimiento Las Moras padrón 4977 consignando que la razón social del tenedor de la tierra era Agronegocios del Plata S.A., constatando aplicación de herbicidas en desagües naturales del terreno, suelo desnudo, y no prot ección de áreas críticas que favorezcan la erosión (fs. 2 de los A.A.). Con fecha 23 de noviembre de 2017, el Encargado Regional Salto de la Dirección General de Recursos Naturales, sostuvo que: “ De la inspección realizada en el padrón 4977 del departamen to de Paysandú, surge que se han constatado malas prácticas agrícolas en los planes de uso y manejo de suelos N° 6685 y 6696 ” (fs. 6 de los A.A.), luciendo agregado Informe técnico de fecha 22 de noviembre de 2017 detallando los incumplimientos (fs. 7 a 12 de los A.A.). El 29 de diciembre de 2017, el Encargado de la Dirección División Suelos y Aguas entendió que en base a las infracciones constatadas por prácticas inadecuadas en materia de suelos y aguas correspondería un grado de falta mediana gravedad con un monto de 171 UR en relación al incumplimiento de las Leyes N° 15.239 y 18.564 (…) Decreto N° 333/04, Decreto N° 405/08 (Art. 1° lit. A1, y Art. 1° C2 y C3) (fs. 13 A.A.). Con fecha 28 de mayo de 2018 se dispuso otorgar vista de las actuaciones al tenedor y al propietario (fs. 19 A.A.). El 19 de julio de 2018 se otorgó vista a Agronegocios del Plata SA. (fs. 23 A.A.) quien la evacuó entre fs. 24 a 26 de los antecedentes. El 1° de abril de 2019 se otorgó vista a la actora (fs. 45 A.A.) quien la evacuó adjuntando documentación (fs. 47 a 53 A.A.). Por informe de fecha 10 de junio de 2019, la División Servicios Jurídicos consideró que la solidaridad en la infracción conforme al art. 2 de la Ley 15.239 le era atribuible en todos los casos al propietario , y recomendó recabar la opinión de la Fiscalía de Gobierno (fs. 61 A.A.). Por Dictamen N° 441/2019, la Fiscalía de Gobierno de 2do. Turno compartió el informe precedente respecto a la responsabilidad solidaria del predio del padrón en cuestión (fs. 64 a 66 de los A.A.). Se otorgó nueva vista a la actora (fs. 72 A.A.), quien la evacuó en los términos de fs. 73 a 77 de los antecedentes. Por nuevo informe de la División Servicios Jurídicos de fecha 9 de diciembre de 2019, se mantuvo lo informado oportunamente (fs. 85 A.A.) Finalmente se dictó el acto que se procesa en autos (fs. 86 y 87 de los A.A.). IV) Corresponde precisar que el actor indicó que la empresa sancionada abonó la multa impuesta, y postuló que el proceso no carecía de objeto por perma necer los efectos dañosos del acto impugnado hacia su parte. En sentido contrario, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen consideró que no se advertía la afectación de un interés directo, personal y legítimo, en el caso, máxime cuando la multa ya fue saldada. Asiste razón al planteo de la accionante. Ello por dos razones. En primer término, en tanto la actora fue declarada solidariamente responsable, el codeudor –Agronegocios del Plata S.A. – eventualmente podría accionar contra la accionante reclamando el pago correspondiente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1404 del Código Civil, que reza: “La obligación contraída solidariamente respecto al acreedor se divide entre los deudores de la man era q ue ellos hayan establecido por pacto; y a falta de éste, por partes iguales. El deudor solidario que pagase íntegra la deuda, sólo puede reclamar contra los otros codeudores por la parte que a cada uno corresponda; y si alguno resultare insolvente, la pé rdida se repartirá proporcionalmente entre los otros codeudores y el que hizo el pago. Sin embargo, en el caso que el acreedor hubiere exonerado de la solidaridad a uno de los deudores, sufrirá personalmente la parte proporcional con que ese deudor debía contribuir a la cuota del insolvente, sin que pueda repetirla contra los otros deudores. (Artículo 1539)”. Y, en segundo lugar, porque rectamente adujo en su demanda que GANAZUL S.A. quedará registrada ante el MGAP como una persona jurídica “con ant ecedentes” en materia de infracciones ante la Dirección General de Recursos Naturales (fs. 30 vta. infolios). En atención a la carga de la sustanciación a la hora de formular agravios, es dable concluir que los deducidos por la actora fueron dirigidos contra la Resolución Nº 0647, por lo que, sin lugar a dos interpretaciones articuló una clara lesión a un derecho subjetivo o a un interés directo, personal y legítimo. La lesividad o ilesividad de un acto administrativo dependerá de que éste sea o no el creador de la situación jurídica que se invoca como perjudicial y que se ataca con la acción de nulidad. Dicho sea, en otras palabras, se requiere la existencia de una situación jurídica potencialmente lesiva que provenga efectiva y originariamente del acto que se procesa ante esta Sede. En el presente, la Resolución enjuiciada, más allá de la imposición y el pago de la multa, por un tercero, resulta potencialmente lesiva para la esfera jurídica de la actora. V) En cuanto al fondo del asunto, la parte actora considera que no correspondía jurídicamente hacerla responsable solidaria de la multa, en virtud de la existencia de una promesa de compraventa inscripta, la que era título hábil para transferir el dominio, y seguida de tradición transfería definitivamente la propiedad al promitente comprador. A juicio del Tribunal, no se comparte su temperamento. El art. 2° del Decreto Ley N° 15.239 dispone que “ Todas las personas tienen la obligación de colaborar con el Estado en la conservación, el uso y el manejo adecuado de los suelos y de las aguas. Los titulares de explotaciones agropecuarias, cualquiera sea su vinculación jurídica de los mismos con el inmueble que les sirve de asiento, o tenedores de tierras a cualquier título, quedan obligados a aplicar las técnicas que señale el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca para evitar la erosión y la degradación del suelo o lograr su recuperación y asegurar la conservación de las aguas pluviales. De constatarse el incumplimiento en la aplicación de l as té cnicas aludidas en el inciso anterior, erosión o degradación del suelo, esa Secretaría de Estado, a través de la División Servicios Jurídicos, aplicará las sanciones establecidas en la normativa vigente y en todos los casos será solidariamente respons able el propietario del predio ”. (el destacado no luce en el original). Por su parte, no es un hecho controvertido que con fecha 23 de junio de 2017 la actora, GANAZUL SA, celebró una promesa de compraventa con SWITER INTERNACIONAL SA, por la cual la pri mera prometió vender a la segunda y esta prometió comprar la propiedad y posesión de la fracción de campo empadronada con el número 4977 (fs. 103 a 109 A.A.), la que fue inscripta el 30 de junio del mismo año (fs. 110 A.A.). Conforme previó el referido c ontrato, el precio de la compraventa se compondría con el pago de la mitad del precio en ese acto y el saldo en tres cuotas iguales anuales y consecutivas (cláusula segund a), la escritura de compraventa se otorgaría conjuntamente con el pago de la última cu ota del saldo del precio pactado (cláusula tercer a), la posesión del bien se entregó en ese acto (cláusula cuart a), y las partes declararon conocer las disposiciones de la Ley N° 8733 (cláusula novena). Así las cosas, el Tribunal coincide con el criterio de la Administración que pregonó que la responsabilidad consagrada por la norma era respecto del propietario, y la propiedad le seguía perteneciendo a GANAZUL SA. El referido contrato se rigió por el régimen establecido en la Ley 8.733, Promesa de Enaje nación de Inmuebles a Plazo s, y como se refirió supra, se estableció la entrega de la posesión en el acto de otorgamiento del contrato, y ésta debe diferenciarse de la transferencia de dominio, en tanto se previó la celebración de la escritura de compravent a c on el pago del saldo del precio. En consecuencia, en el caso se entregó la posesión, pero no se realizó la transferencia de la propiedad mediante el modo tradición, que, en las promesas de enajenación de inmuebles a plazos regidos por la citada ley, se cumple mediante la escritura definitiva conforme lo disponen los artículos 15, 19 y 36 de la Ley 8733. Sobre el punto, nuestra jurisprudencia ha señalado: “ La Sala comparte la posición sostenida por la SCJ, que citando a Yglesias en Derecho de las cosas, tomo 2, pag. 380, ha sostenido que: “… la promesa de enajenación se adecua perfectamente al concepto de título como causa de trasmisión (arts. 769 inc. 3, 775, 772, 693, 1.204, 1.206, 1.208, 1.209, 1.212 y 1.961 del C. Civil), en cuanto se trata de un ne gocio obligacional que sirve de causa eficiente a la tradición (escritura traslativa de dominio), posición que recoge las enseñanzas de nuestra mejor doctrina civilista (Gamarra, Vaz Ferreira). "… la promesa, entonces, es título, al igual que lo es la comp raventa, la diferencia entre ambas estará en que en esta última, la traslación del dominio puede hacerse por todas las formas de la tradición real o ficta, en tanto que en la promesa hay un régimen convenido que restringe la tradición a la que se realice a través de la escritura traslativa de dominio. Por esa misma razón puede en la promesa suceder que el enajenante transfiera previamente la posesión, sin transferir la propiedad …” (Sentencia TAC 3, N° 173/2013). Al respecto, indica Gamarra: “ La ley 8.733 , con una fórmula sumamente feliz cuyo origen se remonta al proyecto de Blas Vidal, vino a proteger al comprador (o prometiente comprador) armándolo con un derecho real. Con lo cual desaparecerían para éste todos los peligros que acaban de señalarse con la s letras a) y b). La promesa inscripta deviene oponible a toda enajenación o gravamen posterior del bien que le sirve de objeto (artículo 15). En compensación, para el vendedor se mantuvo la reserva de dominio (que se producía en la práctica), rasgo not able -si se quiere - puesto que el contrato que se crea pertenece a la categoría de los definitivos (infra, n. 5) y este pacto está prohibido en la compraventa” (Gamarra, Jorge, “Tratado de Derecho Civil T. IV, FCU 5ta. Edición, junio 2006, pág. 14). En efecto, el promitente vendedor no se desprende de la propiedad; su transmisión se producirá cuando se pague la última cuota pactada y se otorgue la escritura definitiva. En tal sentido, no surge de las actuaciones que se haya cumplido con otorgar la tradi ción, y su corolario será que no puede considerarse a la actora como si no fuera propietaria del bien. Lo que viene de argumentarse lleva a la conclusión del actuar legítimo de la Administración, y al rechazo del agravio movilizado por la actora. VI) Tampoco es de recibo el agravio fincado en errores procedimentales. El derecho de defensa y el principio del debido procedimiento fueron asegurados para la administrada, cuando se le dio vista de las actuaciones, permitiéndosele efectuar sus descargos, proponer sus probanzas, diligenciar las que fueran pertinentes y conducentes, etc. En tal sentido, como se reseñó en el considerando dedicado a los antecedentes administrativos, luego de realizada la inspección, se dispuso otorgar vista de las actuaciones al tenedor y al propietario (fs. 19 A.A.); el 19 de julio de 2018 se otorgó vista a Agronegocios del Plata SA. (fs. 23 A.A.) quien la evacuó entre fs. 24 a 26 de los antecedentes, y el 1° de abril de 2019 se otorgó vista a la actora (fs. 45 A.A.) quien la evacuó adjuntando documentación (fs. 47 a 53 A.A.). Tras la elaboración de nuevo informe jurídico (fs. 61 A.A.) y de pronunciarse la Fiscalía de Gobierno de 2º Turno (fs. 64 a 66 A.A.), se otorgó nueva vista a la actora (fs. 72 A.A.), quien la evacuó en los términos de fs. 73 a 77 de los antecedentes. Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la pretensión anul atoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en $ 46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.) Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado)