Sentencia Definitiva N° 549/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de agosto de 2023. No. 549 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “DE SO UZA BENÍTEZ, ANABEL con MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PES CA. Acción de nulidad ”. (Ficha No. 334/2021). RESULTANDO : I) En este proceso , la actora An abel DE SOUZA BENÍTEZ, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 681 dictada el 3 de noviemb re de 20 20 por el Direc tor General de Servicios Agrícolas del M inisterio de Ganadería, Agricultura y Pesca, por la que se dispuso: “Desígnase a la Ing. Agr. Anabel de Souza, titular del documento de identidad No. 3.393.993 -1, Número Único 10914, a desempeñ ar funciones en el Depa rtamento Pasos de Fronter a, sección Sayago ; (…)”. (Fs. 102 de los A.A.). II) Como fundamento d e su pretensió n anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por estar viciado en los m otivos y haber sido dictado con desviación de poder. Señaló que, cuando comenzó a trabajar en el año 2017 como Encargada de la Sección Pasos de Frontera del Aeropuerto de Carrasco, se encontró con una oficina que podría catalogarse de caótica o desorganizada. Indicó que, si bien intentó solucionar dichos extremos por medio de sus autoridades (particularmente el Sr. Eduardo VIÑA), obtuvo como respuesta un traslado intempestivo resuelto con fecha 3 de noviembre de 2020. Sostuvo que dicho traslado estuvo fundado en argumentos totalmente falsos. Al r especto, adujo que, l a Administración utilizó un mecanismo legalmente válido como es el traslado de un funcionario, pero basado en razones antijurídicas y con desviación de poder. A su e ntender, su traslado se llevó a cabo porque, en el intento de ordenar y mejorar los p rocedimientos de la oficina, hizo notar la situación de caos que existía , así como también que los funcionarios con los que contaba (una Administrativa y un Técnico Agropecuario) no se regían por la ética pública. A su vez, apuntó q ue, si bien la Administración hizo mención a que la resolución impugnada se adopt aba atendiendo a motivos de salud de la accionante, lo cierto es que su traslado se fundó en el deseo de deshacerse de una funcionaria que cuestionó las formas equivocadas de proce der en su Oficina. Reseñó una serie de irregularidades en su lugar de trabajo , las cuales manifestó fueron advertidas a sus superiores. Apuntó que, habiendo comunicado que la situación era insostenible, en lugar de hacer algo para corregirla, la Administración dispuso su traslado. Asimismo, sostuvo que esta decisión implicó: i) No tener llaves de las nuevas oficinas; ii) no contar con impresora ; iii) utilizar su celular personal para coordinar las inspecciones con las empresas ; iv) utilizar un vehículo con dirección manual del año 2005 , lo que empeora su situación de salud ya que tiene una afectación del nervio radial por una mala praxis en una extracción de sangre; v) seguir con las mismas horas asignadas (60) y realizar más inspecciones que sus compañeros de trabajo que poseen 120 horas asignadas; vi) s e le ordenaron tareas de inspecci ón de fumigaciones con productos químicos (bromuro de metilo y fosfina) sin proporcionarle los EPP para dicha tarea, ni los implementos para las condiciones climáticas desfavorables. Agregó que la desvia ción de poder se configuró en tanto tuvo una finalidad sancionatoria, favoreciéndose , además, a otra funcionaria que había reclamado su cargo. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administraci ón demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Señaló no haber sido indiferente a los planteos de la funcionaria, sino que, por el contrario, con el fin de garantizar su salud laboral, sus derec hos funcionales, la atención de los administrados y el correcto funcionamiento del servicio, adoptó una serie de medidas entre las que se encuentra el traslado de la actora. Destacó que la accionante, manifestó tener dificultades de salud a causa del incr emento de tarea s y la imposibilidad de tomar días de descanso, debiendo postergar, entre otras cosas, controles y exámenes médicos. A su vez, adujo que, al mismo t iempo, concurrieron razones de servicio, debido a que el Departamento de Paso de Frontera ub icado en Sayago – Montevideo (Sede Central de los Servicios Agrícolas) requiere más inspectores, encontrándose la actora en condiciones aptas para desarrollar esas tareas que son de la misma naturaleza que las q ue realizaba en el Paso de Frontera del Aerop uerto de Carr asco, por ser las correspondientes a su E scalafón y Grado, pero representando un menor desgaste físico. Asimismo, y también a efectos de salvaguardar sus derechos, se ñaló que se tomó en considera ción q ue su domicilio declarado es en Montevideo, por lo cual, el traslado a las oficinas de ese Departamento no le implicaría un perjuicio. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 6266/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días , diligenciándose la que luce ag regada a fs. 139, agregándose por cuerda sepa rada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 218 fojas; y, carpeta de tapas rosadas en 37, 192 y 215). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 142 – 143 vto. y 145 – 148 vto., respectivamente). VI) La Sra. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 872/2022, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 151 – 152 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acor dó e n legal y oportuna forma (fs. 154). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 4 de noviembre de 2020 (fs. 103 de los A.A.) quien lo resistió el 13 de noviembre de 2020 mediante la interposi ción de los recursos de revocación y jer árquico, en subsidio (fs. 168 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 8 de junio de 2021 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 20 de agosto de 2021 (nota de cargo fs. 2 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 681 dictada el 3 de noviembre de 2020 por el Director General de Servicios Agrícolas del M inisterio de Ganadería, Agricultura y Pesca (en adelante: MGAP), por la que se dispuso: “Desígnase a la Ing. Agr. Anabel de Souza, titular del documento de identidad No. 3.393.993 -1, Número Único 10914, a desempeñar funciones en el Departamento Pasos de Fronte ra, sección Sayago; (…)”. (Fs. 102 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos e stablecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Por Resolución del Ministro de Ganadería, A gricultura y Pesca de 5 de mayo de 2017, se resolvió homologar el fallo del Tribunal del Concurso para la contratación de un Ingeniero Agrónomo bajo el régimen de Provisorato (fs. 43 de carpeta rosada de 192 fs.). Con fecha 14 de diciembre de 2017 se suscribió contrato entre el MGAP y la Sra. Anabel DE SOUZA BENÍTEZ, cuyo objeto consiste en la prestación por parte de la Sra. DE SOUZA, de las tareas correspondientes a un cargo del E scalafón A, Grado 04, Denominación “Asesor XII”, Serie “Agronomía”, en la Unidad Ejecutora 004 “Dirección General de Servicios Agrícolas”, del Inciso 07 “Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca ”, para el Departamento de Canelones (fs. 51 de Carpeta rosada de 192 fs.). La resolución impugnada dispuso el traslado de la actora de la Sección Paso de Frontera del Aeropuerto Internacional de Carrasco, a la Sección Paso de Frontera en Sayago. (Fs. 102 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por lo s fundamentos que se explicitan a continuación. V) Como señala CORREA FREITAS el traslado de un funcionario público, es la potestad que tienen los jerarcas de la Administración Pública de d isponer el cambio de lugar de trabajo , dentro de la misma repartición o Unidad Ejecutora, por razones de servicio. Como bien subraya el autor, en tanto trata de una facultad discrecional, esta debe ejercerse en forma “ racional, fundada y de acuerdo a derecho, es decir que no puede disponerse traslados en forma arbitra ria o con desviación de poder, por motivos espurios, t ales como una persecución por cualquier motivo, político, religioso, ideológico o gremial”. Sobre las “razones de m ejor servicio” ilustra que esto trata de: “la finalidad de llenar una necesidad por fa lta de personal en otra división, departamento o sección, o como consecuencia de un mejor aprovechamiento de la formación y de la experiencia del funcionario que se trasl ada, o co n motivo de una reestructura de la organización, etc.” (CORREA FREITAS, Ruben y VÁZQUEZ, Cristina. Manual de Derecho de la Función Pública. 3a. Edición. FCU, 2021. Págs. 237 y 238). Como señala CORREA FREITAS, la decisión resulta ilegítima si se dispone por motivos esp urios, que es precisamente de lo que se agravia la actora. Así, en su demanda, la accionante apunta a que se utilizó un mecanismo legal como es el instituto del traslado, justificándolo en razones de salud de la promotora y en razone s de serv icio, cuando en realidad, lo que se pretendía e ra evitar t odos los cuestionam ientos sobre la forma de organizar el trabajo en la oficina en la que se desempeñaba la actora, así como también, favo recer a otra funcionaria que pretend ía su puesto de trabajo. VI) Ahora bien ; conforme emerge de los antec edentes administrativos, con fech a 22 de junio de 2020, la actora remitió una nota al Ingeniero Agrónomo Eduardo VIÑAS, comunicando la necesidad de contar con más personal administrativo en la Sección. (Fs. 87 de los A.A.). Con fecha 25 de junio de 2020 el Ing. VIÑAS confirió trámite a dicha nota, señalando a la superioridad que se debían canalizar las gestiones para subsanar la situación planteada. (Fs. 88 de los A.A.). Posteriormente, el 4 de set iembre de 2020, la actora remitió nota al Ingeniero Agrónomo Mario DE LOS SANTOS, informando de la situación en que se encontraba como Encargada del Paso de Frontera: carecía de personal administrativo , debía realizar tareas administrativas que no eran de su responsabili dad, la emisión de los recibos le llevaba un tiempo considerable, además de q ue implicaba forzar su mano que se enc ontraba dañada en un nervio radial. (Fs. 93 de A.A.). Mediante informe de fecha 9 de setiembre de 2020 , el Ingeniero VIÑAS elevó a la superio ridad lo informado por la actora, detalla ndo posibles causas de los problemas planteados y señalando a los jerarcas la necesidad de subsanarlos. (Fs. 93 de los A.A.). Los jerarcas mencionados fueron citados a declarar en estos autos y ratificaron que la Se cción de la cual era encargada la actora, tenía problemas de personal (fs. 49 a 59) . En ningún momento de sus declaraciones se advierte que el traslado haya sido motivado como una sanción o por razones diferentes a las indicadas por la Administración. VII) A juicio del Tribunal, no le asis te razón a la promotora en su planteo , por cuanto, de la lectura del propio acto como de los antecedentes arriba señalados, junto con la prueba testimonial rendida a fs. 50 y ss., 56 y ss., 62 y ss. , 99 y ss., 105 y ss. y 110 y ss. infolios, se desprende que, si bien en dicho colectivo laboral existieron desavenencias, desacuerdos y fricciones concretas, lo que puede extraerse de los mismos no resulta suficiente para inficionar el acto de nulidad. En otras palabras, lo anterior, no resulta suficiente pa ra concluir que los motivos del acto hayan sido falsos o que el mismo haya sido dictado con desviación de poder, o que haya atentad o contra la seguridad jurídica y/o el principio de buena administración. Así las cosas, del estudio pormenorizado de los recaudos allegados a la causa, se advierte que, una vez que los problemas de la Sección Pasos de Frontera del Aeropuerto de Carrasco fueron puestos de manifiesto por parte de la promotora, se hicieron las averiguaciones necesarias y se tomaron las medidas que se consideraron pertinentes para subsanar l a problemática planteada. A ello, se adiciona l a necesidad de que en el Departamento de Paso de Frontera ubicado en Sayago (Sede Central de los Servicios Agrícolas), se presentó la necesidad de contar con más inspectores, estando la actora capacitada para desempeñar tales tareas. En consecuencia, a juicio del Tribunal, se entiend e que el acto encausado se encuentra suficiente mente motivado, no advirtiéndose de modo alguno que las razones que conllevaron a la Administración a adoptar la medida cuestionada no sean las indicadas en el acto. VIII) Como colofón, huelga señalar que se comparte lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en cuanto a que: “La actora no describe, al menos no lo hace con claridad, por qué considera que el acto la lesiona. Se d etiene, en cambio, en la afirmación sobre el desajuste de la motivación, considerando que ello es suficiente para que prospere el accionamiento”. En efecto, no se advierte derecho funcional que se hubiera vulnerado con la v olición procesada, así como tampo co, se avizora norma concreta que aparezca incumplida por parte de la Administración. (fs. 152 y vto. infolios). IX) En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretens ión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de l a parte actora en la suma de $ 46.000 (pesos uru guayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).