Sentencia Definitiva N° 536/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de agosto de 2023. No. 536 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “FERRO CARRIL FOOTBALL CLUB con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE SALTO. Acción de nulidad ”. (Ficha No. 547/2021). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora FERRO CARRIL FOOTBALL CLUB, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución dictada el 1º de junio de 2021 por la Intende ncia Departamental de Salto, por la que se dispuso: “Aplicar una multa de 8 Unidades Reajustables (2 Unidades Reajustables por cada gabinete higiénico) por configurarse lo dispuesto en el numeral 1 de la Resolución No. 178/2016 vertido de aguas servidas y acumulación de basura en los gabinetes higiénicos del “Paseo de Compras” ubicado en el padrón No. (SIC) propiedad de FERRO CARRIL FÚTBOL CLUB. (…).” (Fs. 43 y 44 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber sido dictado con vicios formales y sustanciales. Inicialmente, se agravió por cuanto la volición que resiste fue dictada sin haberse otorgado vista previa, lo que considera afectó su derecho de defensa. Asimismo, adujo que el acto careció de la debida motivación. Continuando con su memorial de agravios, consideró que la Resolución No. 17 8/2016 establece prohibiciones referidas a la higiene de determinados espacios, lo que es exigible a quien ostenta la guarda material de los mismos. En el caso, explicitó que el Club sancionado es titular de los inmuebles donde se encuentra el Paseo de Com pras, pero cada ocupante de cada uno de los puestos de venta ha celebrado un contrato de arrendamiento del área delimitada para la instalació n de cada puesto. Por ende, a su entender, el Club carece de legitimación pasiva para ser sancionado por conductas desplegadas por quienes arriendan los espacios del inmueble. Afirmó que lo antes señalado, es de público conocimiento por parte de la Inte ndencia. A su vez, indicó que el Club no asumió ninguna obligación respecto de la construcción, limpieza y/o mantenim iento de gabinetes higiénicos, erradicación de basura y cualquier otro aspecto referido a la salubridad. Por esta razón, desconoce las paut as sobre las cuales se construyeron los cuatro gabinetes higiénicos y la forma en que se gestiona la erradicación de la basura en el Paseo. En consecuencia, arribó a la conclusión de que la acción fiscalizadora de la Intendencia debe dirigirse contra lo s ocupantes de los puestos instalados en las calles Juan H. Paiva y Avda. Gobernador de Viana del “Paseo de Compras” de la ciudad de Salto. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administra ción demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En relación con el agravio referido a la falta de otorgamiento de vista previa, afirmó que al administrado se le otorgaron todas las garantías, en tanto fue notificado a través de las intimaciones de todas las irregularidades constatadas, otorgándose plazos y oportunid ad de defenderse, por lo que el derecho de defensa de la actora no se vio vulnerado. Respecto a la falta de motivación, consider ó que la misma surge del propio acto, consistiendo en que en reiteradas ocasiones se constataron vertimientos de aguas y lagunamientos, entre otras cosas, en los cuatro gabinetes higiénicos del Paseo de Compras. Aseguró que el acto es legítimo, no habie ndo mediado , de forma alguna, desviación de poder en su dictado. Respecto a la legitimación de la accionante para ser sancionada, explicó que el Decreto Departamental No. 7270/2021 dispone que “Toda persona propietaria, tenedora o poseedora o arrendataria de terrenos baldíos, fondos de casa o edificios o similares, deberá tenerlos cercados y mantenerlos limpios de basuras, residuos o desperdicios, así com o malezas o plantaciones que representen peligro para la salubridad o seguridad de la población”. De esta forma el propietario es el primer obligado en la conservación de los espacios y la limpieza de los mismos. La accionante invoca la existencia de contratos de arrendamiento, pero la Intendencia es un tercero respecto del vínculo particular, desconociend o el contenido de los contratos. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 1883/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada a fs. 57 a 75, agregándose por cuerda separ ada los antecedentes administ rativos (carpeta de tapas verdes, en 113 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 79 - 80 vto. y fs. 82 - 86, respectivamente) VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 815/2022, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 89 - 93). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 95). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el exa men de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnad o fue notificado a la accionante el 7 de junio de 2021 (fs. 43 de los A.A.) quien lo resistió el 17 de junio de 2021 mediante la interposición del recurso de reposición (fs. 46 - 49 de los A.A.). Con fecha 27 de setiembre de 2021 el Intendente de la Comun a demandada desestimó la recu rrencia interpuesta (fs. 74 - 75 de los A.A.), siendo notificada la actora el 30 de setiembre de 2021 (fs. 77 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 29 de noviembre de 2021 (nota de cargo fs. 27 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución dictada el 1º d e junio de 2021 por la Intendencia Departamental de Salto, por la que se dispuso: “Aplicar una multa de 8 Unidades Reaj ustables (2 Unidades Reajusta bles por cada gabinete higiénico) por configurarse lo dispuesto en el numeral 1 de la Resolución No. 178/201 6 vertido de aguas servidas y acumulación de basura en los gabinetes higiénicos del “Paseo de Compras” ubicado en el pa drón No. (SIC) propiedad de FERRO CARRIL FÚTBOL CLUB. (…).” (Fs. 43 y 44 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Las actuaciones que antecedieron el dictado del acto sancionatorio se originaron en la inspección efectuada en los Servicios Higi énicos ubicados en el Paseo de Compras “Bagashopping”, ubicado en la manzana del Club Ferrocarril en la ciudad de Salto. En el Informe confecci onado por el Inspector se señala: “falta de higiene, mantenimiento, limpieza diaria, pintura; poseen agua corrien te todos los b años; no se observó pérdida de aguas servidas al momento de la inspección”. (Fs. 5 de los A.A.). A raíz de dicho informe se curs ó una intimación al Club Ferrocarril para que en un plazo de siete días solucionara “los problemas detectados y presente un protocolo relacionado a la limpieza y desinfección diaria y permanente de los mismos” , apercibiendo que, de no cumplirse con lo señalado, se le aplicarán las multas y sanciones correspondientes (fs. 8 de los A.A.). A fojas 11 de los antecedent es administrativos luce notificación de dicha intimación, aunque no se identifica la fecha en que la misma se verificó. Con posterioridad se disp uso una nueva inspección a fin de verificar el estado sanitario de los baños, informándose con fecha 2 de feb rero de 2021 que persistían ciertas irregularidades habiéndose subsanado otras observaciones (fs. 14 de los A.A.). Con fecha 12 de febrero de 2021 se intimó nuevamente al Club Ferrocarril a regularizar la situación con plazo de diez días (fs. 17 de los A.A.). El 5 de marzo de 2021 se realizó una tercera inspección constatando que la situación seguía incambiada (fs. 19 de los A.A.); y en fecha 23 de abril de 2021 una cuarta inspección sin cambios. El 4 de mayo de 2021 se emplazó nuevamente al Club a acondicionar los gabinetes higiénicos del Paseo de Compras, bajo apercibimiento de sanciones y multas (fs. 28 de los A.A.); lo que se comunicó el 5 de mayo de 2021 (fs. 29 de los A.A.). Seguidamente, con fecha 19 de mayo de 2021 se practicó una nueva inspecc ión constatánd ose que la situación seguía incambiada (fs. 32 de los A.A.). Finalmente, el 1º de junio de 2021 el Intendente de Salto dictó el acto enjuiciado. IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por u nanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la prete nsión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) En la especie, la Intendencia Departamental de Salto constató que los gabinetes higiénicos del Paseo de Compras ubicado en los padrones No. 14.694, 10.288, 10.273, 10.272, 33.168 y 33.169 de dicho Departamento, presentaban condiciones de insalubridad. En ejercicio de la potestad de control de la salud pública que el art. 275 núm. 9º de la Constitución le reconoce y de la Resolución No. 178/ 2016 que prohíbe el vertido de aguas servidas y todo otro elemento que se hubiere desechado en cualquier lu gar no habilitado lo que incluye los “paseos”, le aplicó a la accionante una sanción consistente en una multa equivalente a 8 Unidades Reajustables. En lo que hace al aspecto formal del acto administrativo impugnado, la accionante se agravi ó por considerar que la omisión de conferirle vista previa al dictado del acto cercenó su derecho de defensa. A juicio del Tribunal el agravio no es de recibo. En ef ecto, conforme surge de los recaudos allegados al proceso, la parte actora vio garantizado su derecho de defensa, en tanto fue intimada en reiteradas y sucesivas oportunidades en relación con la situación de los baños (fs. 11 y 29 de los A.A.). En consecue ncia, es posible afirmar sin hesitación alguna, que la promotora se encontraba en conoc imiento de la existencia de las presentes actuaciones, noticiada de los hechos objeto de las mismas e intimada con plazo a realizar correcciones. Y no lo fue una sola ve z sino en varias oportunidades, casi todas con plazo: una primera vez con siete días y en otra con diez días. De ello resulta que, si bien no existió una formal concesión de vista previa, la institución tomó conocimiento de las intimaciones que se le fueron realizando, así como también tuvo la posibilidad de acceder a las actuaciones para realizar sus descargos. A pesar de ello, no surge de las actuaciones que haya articulado defensa alguna o se haya presentado a dar respuesta al cumplimiento o no de las intimaciones efectuadas. Sin embargo, como se dijo, las garantías del debido proceso fueron cumplidas a cabalidad, no habiendo reproche alguno en este sentido que realizar a la Administración. VI) Ahora bien; en relación al mérito de la causa, la parte actora se agravió por entender que la responsabilidad endilgada no le corresponde, pues si bien ella es propietaria del inmueble en cuestión, el mismo se encuentra arrendado a diferentes sujetos que usufructúan los diferentes puestos de venta que se encuentran allí instalados. A juicio del Tribunal, el agravio es de recibo. En efecto, c ompartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo el acto administrativo sancionatorio resulta ilegítimo, en tanto le atribuye una responsabilidad administrativa a un sujeto (la Institución finalmente sancionada) que carece de la calidad de sujeto pasivo de la punición. Para dilucidar la atribución de la responsabilidad, previamente debe identificarse el sujeto obligado a cumplir el precepto o mandato; y solo a quien se encuentre en esta situación jurídica se le p uede exigir el desarrollo de la conducta correspondiente. Rige en materia sancionatoria una suerte de principio de personalidad, según el cual solo puede ser objeto de sanción aquél sujeto que se encuentre obligado a cumplir un precepto. En el caso, la accionante alega que si bien es propietaria del predio donde se ubica el Paseo de Compras de Salto, no explota el mismo ni tiene su “guarda material”, en tanto arrienda a terceros las áreas correspondientes a los locales comerciales. En consecuencia, quien es han transgredido la prohibición de verter aguas servidas u otros desechos son quienes detentan la tenencia y uso de los mismos. La accio nante, para probar dicha calidad presentó uno de los contratos celebrados, pero es compartible la inferencia efect uada por el Dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, en tanto “nada dice la Administración al respecto por lo que esto hace presumir que los dem ás ocupantes están en un vínculo contractual de igual naturaleza y condicion es que el adju nto” (fs. 92 de infolios). La Intendencia sostiene que la responsabilidad de la accionante deriva del Decreto Departamental No. 7270/2021 cuyo art. 2º dispone que “Toda persona propietaria, tenedora o poseedora o arrendataria de terrenos ba ldíos, fondos de casa o edificios o similares, deberá tenerlos cercados y mantenerlos limpios de basuras, residuos o desperdicios, así como malezas o plantaciones que representen pel igro para la salubridad o seguridad de la población” ; de la que surge que el primer obli gado en la conservación de los espacios es el propietario. El contrato de arrendamiento de cosas es aquél por el cual se le concede “el uso y goce” de una cosa a un sujeto (arrendatario) a cambio de un precio (art. 1776 C. Civil). En consec uencia, el arrendatario ostenta la mera tenencia de la cosa, que lo obliga a “emplear en la conservación de la cosa el cuidado de un buen padre de familia” (art. 1811 núm. 2º), siendo responsable de las reparaciones locativas aun cuando provenga de sus dependientes o huéspedes (arts. 1918 y 1822 C. Civil). Así las cosas, siendo los arrendatarios quienes detentan el uso de los locales del inmueble, son éstos los que deben responder por las consecuencias derivadas de su mal uso, lo que comprende también la realización de aquellas obras de los servicios higiénicos anexos a los locales objeto de arriendo. La propia reglamentación municipal, contempla la responsabilidad de los arrendatarios, cuando el art. 2º del Decreto No. 7270 incluye entre los obligados a la persona “arrendataria de terrenos” . Asimismo, el elenco de sujetos obligados que realiza dicho decreto no importa un régimen de solidaridad, según el cual pueden resultar obligados varios sujetos indistintamente. No se trata de una enunciación acumulati va de sujetos obligados (propietario, tenedor, poseedor, arrendatario), sino alternativa; de manera que será responsable aquél que haga uso efectivamente del predio y no cumpla con los p receptos de conservación y limpieza que imponga la reglamentación municipal. VII) Asimismo, para la Dra. Klett, asiste razón a la parte actora respecto al agravio fundado en el error en la motivación de la Resolución impugnad a. En este sentido, surge del cuerpo de dicha Resolución que, la sanción adoptada se fundó en lo que dispone el inc.1º, del art.1º, de la Resolución NO. 178/2016, que establece: “Queda prohibido: a) Arrojar, verter o depositar en la vía pública, plazas, pl ayas, pa rques, paseos, terrenos baldíos , fondos de casas, edificios y, en general, en cualquier lugar no habilitado, toda clase de basura, residuos o desperdicios, tierra, escombros, papeles, envases, latas, aguas servidas o sobrantes de lavados y todo ot ro elemento o sustancia que se hubiere desechado” . Mientras que, como sanción, su art.2º, establece que “El que incumpliere con las prohibiciones establecidas en el artículo anterior, será sancionado con multa de 2 UR (dos unidades reajustables). Tal mult a se duplicará en caso de reincidencia, considerándose tal la comisión de dos o más faltas dentro del plazo de un año” (Resolución No. 178/2016 fs.70-71 infolios). La Resolución transcripta, que es el fundamento normativo de la sanción, no refiere necesar iamente a una conducta del propietario del padrón, sino que castiga la conducta de “arrojar, verter o depositar” , posible de ser realizada por cualquier sujeto, incluso por el arrendatario del padrón. Dicha resolución, además, establece una multa de 2 U.R . para quienes incumplan dichas prohibiciones; sanción susceptible de ser duplicada en caso de reincidencia, considerándose tal, conforme indica la misma, a la comisión de dos o más faltas dentro del plazo de un año. Como consecuencia de ello, puede arriba rse a la conclusión de que, en la especie, con la sanción aplicada (8 U.R.), se ha excedido el monto habilitado por la norma en la que se funda, aplicando la Intendencia demandada un criterio de cuantificación no admitido por la norma. En adición a lo ant erior, huelga señalar que, en su contestación de demanda y al resolver el recurso de reposición interpuesto, la Intendencia mencionó que la sanción se funda en lo que establece el Decreto de la Junta Departamental No. 7270/2021 que, en su art.2, sí dispone que “Toda persona propietaria, tenedora o poseedora o arrendataria de terrenos baldíos, terrenos, fondos de casa o edificios o similares, deberá tenerlos cercados y mantenerlos limpios de basuras, residuos o desperdicios, así como de malezas o plantacione s que representen un peligro para la salubridad o seguridad de la población” . Decreto que además prevé la posibilidad de aplicar multas mayores a las indicadas por la Resolución No. 178/2016. Sin embargo, como se indicó, ese no fue el fundamento normativo de la resolución que se impugna. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su m érito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvan se los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).