Sentencia Definitiva N° 535/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de agosto de 2023. No. 535 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “BARBOZA GARCÍA, EMMANUEL con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE RÍO NEGRO. Acción de nulidad”. (Ficha No. 470/2022). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Emmanuel BARBOZA GARCÍA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 1000 dictada el 19 de julio de 2022 por la Intendencia Departamental de Río Negro, por la cual se resolvió mantener la Resolución No. 772 de fecha 27 de mayo de 2022. Conforme emerge de fs. 2 y 3 de los antecedentes administrativos, mediante ésta última resolución se dispuso rescindir de manera unilateral el contrato con el actor. De conformidad con lo establecido en el artículo 60 del Decreto Ley No. 15.524, la acción anulatoria se entenderá dirigida contra el acto verdaderamente creador del perjuicio, esto es contra la Resolución No. 772 de fecha 27 de mayo de 2022 dictada por el Intendente Departamental de Río Negro. II) Como fundamento de su pretensión anulatoria señaló que mediante el acto impugnado se resolvió rescindir el contrato suscripto entre él y la Administración, fundándose para ello en la cláusula octava del mentado acuerdo, destacando que el plazo del mismo aún se encontraba vigente. Luego de transcribir el contenido de la cláusula 8va., hizo referencia inmediatamente al art. 185 del Estatuto del Funcionario Municipal de Río Negro cuya vigencia es posterior al contrato, habiendo sido aprobado por Decreto No. 196/2018. Éste señala que, constatada la falta, se dará vista al contratado para que efectúe sus descargos dentro de las 48 hs. y, previa evaluación de éstos, de los antecedentes y de la perturbación ocasionada al servicio, el jerarca aplicará la sanción correspondiente, de conformidad con el debido proceso sin la necesidad de instruir un sumario. La gravedad de las faltas, así como su reiteración podrá configurar la rescisión del contrato. A su entender, la manera entonces de cesar un contrato lo es por vencimiento del plazo (que no es el caso) o por la forma señalada prevista en el art. 185 del mencionado estatuto. Y, subrayó que, ninguna de las dos situaciones se configuró rescindiendo la Administración el contrato en forma arbitraria y contraria a una regla de Derecho. Reiteró que, la Comuna demandada podría rescindir si se cumple con la situación de hecho prevista en el art. 185 o haya vencido el plazo, pero nunca antes. Por otra parte, se agravió por considerar que el acto resistido no se encuentra motivado, lo que lo vicia de nulidad. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Apuntó que, efectivamente entre el actor y la Intendencia existía un contrato que vinculaba a ambas partes. Respecto a la cláusula 8ª. del contrato, indicó que el texto es claro al establecer que el mismo está sujeto a la rescisión unilateral dispuesta por la Administración, por razones de mejor servicio aun no imputables al funcionario y/o bajo rendimiento en el desempeño de las tareas asignadas. En igual sentido, establece que también se podrá rescindir por cualquier otra falta en la que pueda incurrir el funcionario, sin necesidad de instruir sumario alguno y no correspondiendo indemnización. A su entender, el texto del artículo es claro al decir que no corresponde en ningún caso indemnización alguna. Refirió a que el actor menciona el art. 185 del Estatuto, que se encuentra nombrado en la cláusula novena del contrato, pero que tiene que ver con el régimen disciplinario, que no guarda relación con la situación de autos. Subrayó que se dispuso la recisión unilateral del contrato basada en razones de mejor servicio, de acuerdo con lo dispuesto en la cláusula octava. del contrato que acordaron y suscribieron las partes. Afirmó que, en el caso, se aplicaron reglas especiales de los contratos de función pública y los arts. 1291 y 1297 del C.C. y que al conocer de antemano no podrían desconocer (art. 1561 C.C.). En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 6268/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, no di ligenciándose prueba alguna, por lo que los autos pasaron directamente en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo. Los antecedentes administrativos fueron agregados por cuerda separada (carpeta de tapas verdes, en 32 fojas). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 69/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 30 - 32). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 34). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 3 de junio de 2022 (fs. 4 - 5 de los A.A.) quien lo resistió el 10 de junio de 2022 mediante la interposición del recurso de reposición (fs. 7 - 9 de los A.A.). Por Resolución No. 1.000 dictada el 19 de julio de 2022 por el Intendente Departamental de Río Negro se desestimó la recurrencia (fs. 24 de los A.A.), siendo notificado el actor el 21 de julio de 2022 (fs. 24 vto. de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 19 de setiembre de 2022 (nota de cargo fs. 13 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 772 de fecha 27 de mayo de 2022 dictada por el Intendente Departamental de Río Negro que dispuso rescindir de manera unilateral el contrato con el actor. III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por mayoría de votos de sus integrantes, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Emerge de los antecedentes administrativos agregados a la causa que la Comuna de Río Negro dispuso contratar al actor, a partir del 26 de diciembre de 2020 y hasta el 25 de marzo de 2021 , para cumplir funciones en la Dirección General de Obras como Operativo IV grado 1, con una carga máxima horaria de 40 horas semanales y con una remuneración de $U 21.085 (fs. 31 y vto. de los A.A.). También lucen contratos suscritos entre las partes a fs. 28, 29 y 30, siendo el último el suscrito con fecha 26 de marzo de 2022 y hasta el 25 de setiembre de 2022 (fs. 27 y vto. de los A.A.). En todos los casos, en la cláusula octava y bajo el nomen iuris “rescisión” se estipuló: “Este contrato está sujeto a la rescisión unilateral dispuesta por la Administración, por razones de mejor servicio aún no imputables al funcionario y/o su bajo rendimiento en el desempeño de las tareas asignadas. En igual sentido, también se podrá rescindir por cualquier otra falta en la que pueda incurrir el funcionario, sin necesidad de sumario administrativo y no correspondiendo en ningún caso indemnización alguna”. A juicio del Tribunal, en mayoría, mediante el dictado del acto impugnado, la Administración actuó haciendo un uso legítimo de su potestad discrecional, dentro de los parámetros acordados en el contrato suscripto. En efecto, de la lectura de la norma transcripta se desprende sin mayor dificultad que, las “razones de mejor servicio” excluyen cualquier aclaración o referencia a fundamentos específicos relativos a la actuación del contratado, en tanto expresa que abarca todo motivo, incluso los no imputables al funcionario y/o a su bajo rendimiento en el desempeño de las tareas asignadas. V) En su demanda, el actor reclama la aplicación del Estatuto del Funcionario Municipal de Río Negro en relación a su persona. Al respecto, esto es, en lo que refiere a la aplicación del Estatuto del Funcionario a la categoría de “funcionarios contratados” , como ha sido sostenido por el Tribunal en anteriores oportunidades, la misma es posible en forma supletoria, es decir, para aquellas situaciones que no se encuentren expresamente previstas en el acuerdo firmado entre las partes. Ahora bien, en la especie, no resulta necesario recurrir al multicitado Estatuto puesto que, en el acuerdo de voluntades suscripto entre el actor y la Administración, se reguló expresamente la facultad de rescisión unilateral por parte de la Comuna demandada. Relacionado con lo que viene de decirse y abordando también el agravio planteado por el actor referido a la motivación del acto, resulta de aplicación lo señalado por MARIENHOFF en cuanto a que: “...cuando la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva, su mera referencia puede surtir efectos de motivación resultando así que la simple cita de la disposición legal valdría entonces como “motivación” . En dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto” (Cf. Miguel S. MARIENHOFF, “Tratado de Derecho Administrativo”, Abeledo Perrot, Buenos Aires, t. II, p. 327 y ss.) (Sentencias No. 297/2006 y No. 588/2018). Conforme a la jurisprudencia del Tribunal, está en la órbita de la discrecionalidad administrativa, la potestad de proceder o no a renovar los contratos, en el caso de estimarlo conveniente para el servicio (Sentencia No. 1028/99). VI) Siguiendo a DELPIAZZO, puede afirmarse que funcionarios contratados son aquellos que no ocupan cargos previstos en las planillas presupuestales y que, por ende, no ingresan a la carrera administrativa, siendo funcionarios a término. En vez de hacer referencia al cargo, que no existe, el nombramiento se remitirá a la partida respectiva (Cfme. Carlos DELPIAZZO: “ Manual de Contratación Administrativa ” T. II Parte Especial, pág. 111 y ss.). Como tiene dicho este Tribunal, los funcionarios contratados no tienen garantías de estabilidad en el cargo; y la Administración, en uso de sus potestades, puede renovar o no los contratos. No hay en estos casos un "derecho" a permanecer en el cargo sino, antes bien, una " mera expectativa". En el caso, ha de verse que existe un término de vencimiento del contrato, sin ningún compromiso u obligación de renovación del vínculo convencional. Pero, además, la Administración puede proceder incluso a la cesación de la relación, aún antes del vencimiento del plazo contractual. VII) Finalmente, en lo que refiere a la vista previa reclamada por el accionante, con fundamento en el artículo 185 del Estatuto del Funcionario, cabe señalar que, como acertadamente apunta la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, la misma no resultaba exigible, en tanto no estamos en sede de destitución en el contexto de un procedimiento disciplinario, sino de cese por razones de mejor servicio, en el marco de un funcionario contratado. En definitiva, nada cabe reprochar a la Administración en su actuar, no vislumbrándose que hayan existido móviles espurios en su dictado, por lo que se descarta que ha existido abuso o desviación de poder. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (d.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi DISCORDE: por cuanto entiendo que corresponde amparar la demanda y, en su mérito, anular el acto administrativo rescisorio por resultar este carente de motivos reales y auténticos que lo justifiquen, según fundamentaré. 1) El último contrato suscrito entre las partes se extendía hasta el día 25 de Setiembre de 2022 (fs. 27 A.A.), siendo rescindido por Resolución del 27/V/2022 con Baja de Actividad por egreso ante el Banco de Previsión Social del día 3/VI/2022. En consecuencia, el sustrato fáctico que se plantea no consiste en una finalización del contrato por vencimiento del plazo; sino en una rescisión anticipada (ante tempus) operada antes del término pactado. En efecto, el contrato se extendía normalmente hasta el 25/IX/2022, siendo rescindido unilateralmente por la Administración el 3/VI/2022 (fecha de egreso informada ante el B.P.S.). Tratándose de una rescisión, resulta aplicable la cláusula octava del contrato que constituye una regla de derecho a la que deben someterse las partes. Dicha cláusula dispone: “Este contrato está sujeto a la rescisión unilateral dispuesta por la administración por razones de mejor servicio aún no imputables al funcionario y/o su bajo rendimiento en el desempeño de las tareas asignadas. En igual sentido, también se podrá rescindir por cualquier otra falta en la que pudiera incurrir el funcionario, sin necesidad de sumario administrativo y no correspondiendo en ningún caso indemnización alguna”. En consecuencia, fuera de la hipótesis de extinción por vencimiento del plazo, la Administración detenta la potestad de rescindir el contrato, pero esgrimiendo alguno de los motivos previstos en la misma cláusula octava estipulada por la Administración: a) razones de mejor servicio (objetivas); b) causas imputables al funcionario; c) bajo rendimiento; o d) “cualquier otra falta”, sin necesidad de sumario. 2) Estos motivos, por los que la misma Administración auto limitó su discrecionalidad, constituyen la justa causa que para la rescisión de un vínculo que compromete trabajo reclama para cualquier beneficiario inclusive el Estado cuando actúa como empleador. Ello conforme con los arts. 6 y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales, el art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y los estándares elaborados por la Observación General No. 18 del Comité homónimo del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sentencia Lagos del Campo vs. Perú del 31.8.2017 que refiere a un trabajador del Estado. A este plexo se agregan dos instrumentos de derechos humanos específicos: uno, el art. 4 del Convenio Internacional de Trabajo No. 158 que, en tanto solo ostenta la vigencia objetiva para Uruguay, opera como herramienta interpretativa con tenor de doctrina más recibida en tanto siendo expresión del tripartismo de la mayor parte de los países integrante de la OIT, representa la opinión de la conciencia jurídica universal. Otro, no sujeto a ratificación representado por la Recomendación No. 166 de OIT. 3) La Administración entonces carece de una potestad genérica y discrecional de rescisión de los funcionarios contratados, estando por el contrario la misma reglada y pautada por las causales detalladas en la cláusula octava del contrato, que reiteramos constituye una regla de derecho a la que ha de ajustarse la Intendencia. El acto administrativo impugnado para ser válido debe entonces fundarse en alguno de dichos motivos o justa causa. Sin embargo, la Resolución No. 772 carece del menor atisbo de motivación, pues si bien invoca la cláusula octava reseñada y sostiene que la rescisión se funda en “razones de mejor servicio” no explicita ni en su contenido ni en sus antecedentes (los que son inexistentes) en que radican tales razones de servicio. La alegación de las “razones de mejor servicio” no puede consistir en una fórmula genérica e indeterminada, sino que deben sustentarse en circunstancias objetivas explicitadas y comprobadas por la Administración. Ninguna especificación realiza la Resolución respecto a cuál es la razón de servicio alegada, y los antecedentes en tanto inexistentes tampoco desarrollan las razones que justificaron la rescisión del contrato del funcionario. En el caso, el acto administrativo lisa y llanamente puede calificarse como carente de motivación, pues ninguna explicitación de las razones de hecho se desarrolla en el mismo. Esta ausencia de razones convierte al acto administrativo rescisorio en inmotivado, y por tanto ilegítimo.