Sentencia Definitiva N° 533/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 17 de agosto de 2023. No. 533 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SOCIEDAD DE PRÁCTICOS DEL PUERTO DE MONTEVIDEO Y OTROS con ESTADO-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 339/2021) RESULTANDO: I) A fs. 16.-37 compareció la parte actora, integrada por la Sociedad de Prá cticos del Puerto de Montevideo y 16 particulares que ostentan la calidad de prácticos, y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución No 003/19/11/20 de 19 de noviembre de 2020 , mediante la cual el Jefe de la Oficina de Pilotaje de la Prefectura Nacional Naval estableció que la deuda que mantiene la actora por concepto de la llamada tarifa de pilotaje asciende, al cierre del mes de octubre de 2020 , a la suma de U$D 2.207.19 6,70 (dólares estadounidenses dos millones doscientos siete mil ciento noventa y seis con 70/100) (fs. 19-20 vto. A.A.). En su memorial de agravios, postuló la ilegitimidad del impuesto al practicaje por violentar el principio de legalidad , al haber sido creado por Decreto y no por Ley. Sostuvo que esta imposición tiene la estructura de un tributo, cuyo hecho generador son “ las recaudaciones obtenidas por concepto de tarifas de pilotajes ”, o sea, los honorarios percibidos por los Prácticos en la prestación del servicio que brindan de acuerdo a los cálculos regulados por los artículos 118 a 130 del RGP. Indicó que el Decreto fija una alícuota de un 10% aplicable sobre todo el honorario de los Prácticos sin deducc iones. Afirmó que el impuesto no puede ser concebido como un precio público , pues no se trata de una prestación pecuniaria efectuada por los prácticos respecto del Estado. En otro orden de ideas, invocó la incompetencia de la Oficina de Pilotaje para la determinación de la deuda. En tal sentido, sostuvo que, en base a lo dispuesto por el citado artículo 116 del Decreto, la competencia para “el contralor de las liquidaciones y vertimientos” e s de la Prefectura Nacional Naval y no de quien dictó el acto enc ausado. Recalcó la inexistencia de traslado de competencia o de delegación de atribuciones de la Prefectura a la Oficina de Pilotaje a los efectos de la imposición o control del ilegal tributo creado por la norma. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado , a fs. 46-54 compareció la demandada y se opuso en términos contradictorios al accionamiento movilizado. En lo central de sus defensas, adujo que existe error en la solicitud de nulidad incoada por la actora, al limitarse la resolución impugnada a aplicar derecho positivo vigente. Por otra parte, expuso que la promotora se halla omisa en el pago del impuesto desde marzo de 2019, por lo que su conducta y cambio de posición la hace pasible de so portar los efectos q ue se derivan de la aplicación de la teoría de los actos propios, directamente relacionada con el principio de buena fe. El 1 0% que , por un tiempo prolongado , en pleno conocimiento de la aplicación del Reglamento General de Prácticos, a bonó la Sociedad sin objeción alguna, resulta que ahora lo consideran ilegal y pretenden no abonarlo desconociendo su propia conducta anterior, cuando nada ha cambiado para ello. En cuanto a la supuesta violación al principio de legalidad, apuntó que no estamos frente a un impuesto: dicho extremo deriva del propio texto que regula la actividad. Señaló que, a diferencia de lo sustentado en la demanda con relación a la falta de acuerdo, el 26 de diciembre de 1985, reunida la Comisión del hoy artículo 125, en presencia de los delegados de la Sociedad y Corporación de Prácticos, sector privado y sector público , se aprobó el artículo 116 del Decreto mencionado . En definitiva, no se trata de una imposición como expresan los actores. Manifestó que no es cierto, tampoco, que la PNN no brinde servicios a los Prácticos o que los mismos solo se ba sen en brindar información sobre el estado meteorológico. En cuanto a la competencia de la autoridad emisora para dictar el acto impugnado, sostuvo que el Reglamento General de Prácticos otorga al Jefe de la Oficina de Pilotaje las facultades para hacer c umplir las disposiciones que regulan los servicios de l rubro, así como para mantener un servicio permanente para despacho de Prácticos y todo lo relacionado con el Pilotaje. En definitiva, solicitó que se desestimara la demanda. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto N o. 6118/2021 (fs. 56), las partes produjeron la que luce agregada a fs. 58 y ss. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la demandada a fs. 103-105 y la actora a fs. 125-136. V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen N o. 519/2022, aconsejó amparar la demanda y anular el acto objeto de impugnación (fs. 139-141 vto.). VI) Por auto N o. 4694/2022 (fs. 143) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. ministros. CONSIDERANDO: I) Desde el punto de vista formal , se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) La Corporación , por unanimidad de sus integrantes naturales, acompañando el temperamento sugerido por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que sucesivamente se explicitarán, a amparar la demanda anulatoria III) El caso trata de la determinación y liquidación al accionante del llamado “impuesto al practicaje” o tarifa de pilotaje, creado y regulado por el artículo 116 del Decreto Nº 308/986 (Reglamento General de Prácticos). La Sociedad accionante nuclea a casi todos los Prácticos del Puerto de Montevideo, que trabajan precisamente prestando servicios de practicaje a las diversas Agencias Marít imas que operan en el Puerto de Montevideo, a las cuales extiende factura por sus honorarios. Esta “Sociedad de Prácticos” está conformada en la actualidad por 16 Prácticos del Puerto de Montevideo (también comparecientes en este proceso), debidamente ha bilitados, y conforma la asociación gremial que los representa ante la Prefectura Nacional Naval , de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 27 del Reglamento General de Prácticos y a la cual se denomina “Corporación de Prácticos” , que actúa en calidad de responsable del pago del referido “tributo”. La instrucción del procedimiento administrativo de cálculo y determinación de lo adeudado por la actora en tal concepto culminó con el dictado del acto que se enjuicia en los presentes obrados : Resolución No 003/19/11/20 de 19 de noviembre de 2020, mediante la cual el Jefe de la Oficina de Pilotaje de la Prefectura Nacional Naval estableció que la deuda que mantiene la actora por concepto de la llamada tarifa de pilotaje asciende, al cierre del mes de octubre d e 2020, a la suma de U$D 2.207.196,70 (dólares estadounidenses dos millones doscientos siete mil ciento noventa y seis con 70/100) (fs. 19-20 vto. A.A.). IV) Pues bien. A juicio del Tribunal, corresponde anular el acto encausado exclusivamente por haber sido dictado por un órgano incompetente a tales efectos. El caso ventilado en obrados es análogo al estudiado en los autos caratulados “LARROSA DEL PUERTO, LEONARDO ADRIAN c/ ESTADO MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 319/19), so bre los cuales recayó la Sentencia Nº 589/2021 , y cuyos argumentos el Tribunal no habrá de variar con su actual integración. IV.I) En efecto, en primer lugar, corresponde relevar el alegado vicio de incompetencia en el órgano emisor del acto, que como es sabido constituye, al decir de GIORGI, “el más grave y el de mayor entidad de los vicios jurídicos.” (Cf. “El Contencioso Administrativo de Anulación”, pág. 199). El artículo 116 del Decreto Nº 308/986, que aprueba el Reglamento General de Prácticos, dis pone: “Del total de las recaudaciones sostenidas por concepto de tarifas de pilotajes, se destinará el 10% (diez por ciento) a la Prefectura Nacional Naval , a ser empleado en equipos, instalaciones o mejoramiento de ayudas a la navegación para atender el C ontrol de Tráfico Marítimo y el Servicio de Pilotaje. El 90% (noventa por ciento) restante constituirá el fondo común de cada una de las Corporaciones de Prácticos d el cual se destinará un porcentaje a los gastos de administración de las respectivas Corpor aciones y el saldo restante a la distribución de honorarios de sus integrantes. La recaudación de la tarifa de Pilotaje se hará de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 126 del presente Reglamento, debiendo las respectivas Corporaciones verter directamente a la Prefectura Nacional Naval, el 10% (diez por ciento) del total de lo recaudado . La Prefectura Nacional Naval , adoptará las disposiciones necesarias para el cont ralor de las liquidaciones y vertimientos correspondientes”. Como puede verse, la determin ación de la tarifa corresponde sea realizada por la Prefectura Nacional Naval; naturalmente como regla de principio en la cabeza del órgano, esto es, en el Prefecto Nacional Naval y no en una oficina técnica subordinada como la Oficina de Pilotaje, cuyos cometidos competenciales básicos son atinentes a la regulación y organización del servicio de pilotaje (arts. 2 y 3 del Reglamento General de Prácticos aprobado por el Decreto Nº 308/986). Por otra parte, no se observa normativa alguna que indique que la resolución en cuestión haya sido dictada en ejercicio de una competencia desconcentrada ni competencia delegada alguna. Se ha dicho que las llamadas normas de competencia son normas que no ordenan, permiten o prohíben la realización de determinadas conduct as, sino que establecen las condiciones de validez del dictado de otras normas. Las normas de competencia permiten calificar como válidas las normas dictadas en el ejercicio de la competencia. En palabras de PRIETO SANCHÍS, las normas de competencia son a quellas que atribuyen a un sujeto u órgano la potestad o competencia para producir, a través de un cierto procedimiento, un resultado institucional que llamamos ley, decreto, sentencia, resolución, etc. Las normas de competencia, prevén que, por el hecho de que un sujeto u órgano realice determinada conducta, en el marco de determinadas circunstancias, se obtiene un efecto o resultado normativo -e institucional- determinado. La infracción de las normas de competencia tiene como consecuencia la nulidad del a cto dictado en infracción (Cfme. PRIETO SANCHÍS, Luis: “Apuntes de Teoría del Derecho” , Trotta, Madrid, 2008, págs. 68 a 72. Véase también: MORESO, José Juan y VILAJOSANA, Josep María: “Introducción a la Teoría del Derecho” , Marcial Pons, Madrid, 2004, pág . 85 y MENDONCA, Daniel: “Las claves del Derecho” , Gedisa, Barcelona, 2008, pág. 48. En jurisprudencia del Tribunal pueden verse las Sentencias Nº 147/2013, 753/2015, 212/2016 , entre otras). Así pues, en concreto, la recaudación y control de la liquidación de la tarifa de pilotaje corresponde como competencia de principio a la Prefectura Nacional Naval de acuerdo a lo expresado en el artículo 116 del Decreto Nº 308/986 ya citado, sin perjuicio de ser posible que la PNN delegue tal atribución en órganos su bordinados ( in fine ); extremo que no surge acreditado en autos. IV.II) Ahora bien, en cuanto al segundo de los agravios planteados por el actor, referido a la violación del principio de legalidad por estar ante la presencia de un tributo creado y regula do por un decreto (el actor lo denomina “impuesto al practicaje” ), la cuestión pasa por la naturaleza jurídica de la obligación en cuestión. En esta instancia, cabe replicar las consideraciones expuestas en la sentencia No. 589/2021, en particular en cuanto se destacó: “Es de verse que los precios públicos son las prestaciones en dinero o en especie recibidas por una entidad estatal como contrapartida por la enajenación o utilización de un bien o la realización de una actividad de cualquier naturaleza, divisibles o individualizables, y prestadas efectivamente al obligado, y siempre que dichos ingresos tengan su fuente jurídica en un verdadero acuerdo de voluntades manifestado, como mínimo, en la libertad jurídica de recibir o no el bien o la actividad. Por otro lado, los ingresos recibidos por actividades o bienes prestados o entregados por el Estado en forma obligatoria no serían precios públicos, sino tributos, y sería indiferente para la existencia de un precio que la actividad estatal involucrada fu era “económica” o “jurídicoadministrativa”. Ahora bien, en cuanto a la alegada existencia de un acuerdo de voluntades implícito entre los Prácticos y el Estado, debe tenerse presente que para desarrollar correctamente su labor dichos profesionales requieren voluntariamente de una serie de servicios prestados por el Estado que son de naturaleza económica, como ser: brindarle información sobre la navegación en la zona, los remolcadores disponibles, las lanchas de cabos que los asistirán, el muelle de atraque y otro conjunto de datos de interés para su maniobra. Con tal entendimiento, en la labor profesional de los Prácticos existe al menos una opción mínima de recibir o no el bien o la prestación del servicio que genera la obligación de pagar el precio y la ventaja o provecho recibido por el usuario es evidente. En tal sentido, el pago de la tarifa en cuestión opera claramente (al menos en parte) como contraprestación para el mantenimiento y mejoramiento de dichos servicios, tal como específicamente se esta blece en el artículo 116 del Decreto Nº 308/986, que prevé que un porcentaje se empleará en “equipos, instalaciones o mejoramiento de ayudas a la navegación para atender el Control de Tráfico Marítimo y el Servicio de Pilotaje”. Y este acuerdo implícito de voluntades es, siguiendo a prestigiosa doctrina tributarista, el elemento distintivo fundamental que separa a los precios públicos de los tributos. A fin de dar una definición clara sobre este concepto, siguiendo a BLANCO, podemos afirmar que el element o nuclear de la definición del precio como categoría jurídica, está en el acuerdo de voluntades. Expresa el autor que “...el elemento de distinción entre precios públicos y tributos está en el acuerdo de voluntades, puesto que es evidente que si un servici o público es jurídicamente de prestación y recepción compulsivas, el ingreso que se devengue en relación al mismo no deriva del acuerdo de voluntades.” Y continúa diciendo el citado autor que la clave para la distinción entre los precios y los tributos se halla, básicamente, en la presencia de un acuerdo de voluntades. Es ésta la fuente jurídica de la obligación en los precios públicos. Para poder hablar de la existencia de un precio público, es necesario que haya al menos una opción mínima de recibir o no el bien o la prestación del servicio que genera la obligación de pagar el precio (cf. BLANCO, Andrés: “Tributos y precios públicos”, FCU, Montevideo, 2005, especialmente págs. 13 y 14; 32 y 41). Por otro lado, desde una perspectiva ajena al factor volunt ariedad, el inciso segundo del artículo 10 del Código Tributario establece que: “No constituyen tributos las prestaciones pecuniarias realizadas en carácter de contraprestación por el consumo o uso de bienes y servicios de naturaleza económica o de cualquier otro carácter, proporcionados por el Estado, ya sea en régimen de libre concurrencia o de monopolio, directamente, en sociedades de economía mixta o en concesión.” Desde esta perspectiva dogmática, comentando el referido inciso VALDÉS COSTA señala: “El inc. 2° establece el régimen de los convenios relativos a prestaciones estatales de contenido económico, es decir, que procuran a la otra parte una ventaja o provecho que constituye la causa de la contraprestación (art. 1287 del C. Civil). Se trata pues de negocios jurídicos onerosos que, a diferencia de los tributos en general y de las tasas en particular, no requieren necesariamente una regulación legal en lo que respecta a la fijación de la cuant ía de las prestaciones pecuniarias a cargo del consumidor o usuario. Esta diferencia es la que justifica su exclusión del concepto de tributo (…) De acuerdo con el nuevo texto, todos los servicios que no sean jurídicos, es decir, los económicos, “o de cualquier otro carácter” que tengan la naturaleza jurídica de “ contraprestación por el consumo de bienes y servicios”, no constituyen tributos.” (cf. VALDÉS COSTA, Ramón: “Código Tributario, comentado y concordado”, 5ª Edición, FCU, 2002, pág. 205-207.) En definitiva, al tratarse de un “precio público” la tarifa en cuestión, no se advierte ilegitimidad alguna en su creación y fijación administrativa”. IV.III) Las consideraciones precedentes resultan de medular relevancia a los efectos de la recomposición de la faz administrativa, pues si bien por medio de la presente sentencia se declara la incompetencia de la Oficina de Pilotaje para dictar el acto impugnado, nada impide, bajo el argumento de que estamos en presencia de un precio público y no de un impuesto (lo que habilita su disposición por decreto), la emisión d e una nueva volición arreglada a derecho. V) En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal: FA L L A : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).