Sentencia Definitiva N° 532/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de agosto de 2023. No. 532 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PIÑEYRO SPERANZA, PATRICIA VIRGINIA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 403/2021). RESULTANDO : I) A fs. 2-4 compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución No. AP 328/2020 de 31 de diciembre de 2020, mediante la cual la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social dispuso otorgar a la Sra. Patricia Piñeyro una jubilación común por el régimen Mixto (servicios de afiliación industria y comercio) , con acumulación con servicios de Caja Bancaria (Ley No. 17.819) , a servirse desde el 1 ° de enero de 2021, con una asignación mensual de $ 6.296,80, en base al cómputo de un total de 35 años 8 meses y 14 días de servicios. En lo medular de su embate, sostuvo que el monto de su jubilación no se ajusta a lo previsto por el art. 75 de la Ley No. 16.713 y art. 1° del Decreto No. 188/2020. Sobre dicha premisa , manifestó que, a la fecha de solicitud de su jubilación, el monto mínimo de las jubilaciones servidas por el Banco de Previsión Social estaba fijado por el art . 1 del decreto N o. 188/2020, de acuerdo al cual, a partir del 1° de j ulio de 2020 , el monto mínimo d e las jubilaciones otorgadas al amparo del régimen general de pasividades vigente equivalía a la a 3,05 veces la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC), esto e s: $ 13.782,95 (pesos uruguayos trece mil setecientos ochenta y dos con noventa y cinco) . Pese a ello, explicó que la jubilación le fue fijada en $6.297, en tanto el organismo previsional aplicó el art. 3 del Decreto No. 188/020, que establece exclusiones a las jubilaciones mínimas, entre ellas la de aquellos que pe rciban jubilaciones amparadas en la acumulación de servicios. Fincó su agravió , entonces, en que el proceder de la demandada se basó en un decreto ilegal, que des conoce lo previsto por el art. 3 d e la Ley No. 16.713. Dicha disposición, a su modo de ver, establece un mínimo de las jubilaciones servidas por el organismo, sin efectuar distingos. Por dicha razón, consideró que la exclusión del art. 3 , lit. d) del Decreto No. 188/020 no se ajusta a la disposición legal, lo que la torna inaplicable. En definitiva, sobre la base de estos argumentos, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado , a fs. 11-15 compareció la demandada y se opuso en términos contradictorios al accionamiento movilizado. En lo central de sus defensas, indicó que a la actora se le otorgó una jubilación común al amparo del régimen mixto con acumulación de servicios con Caja Bancaria, de acuerd o a la Ley No. 17.819; en tanto desempeñó servicios para dos organismos previsionales. Así, en vi rtud de la acumulación, entendió que cada uno de los organismos debe abonar una cuota parte de la jubilación a prorrata, atendiendo al tiempo de los respectivos servicios, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 4 de la norma citada. Apuntó que, luego, el Decreto No. 188/020 en su art. 1 fijó el monto mínimo de las jubilaciones servidas por el Banco de Previsión Social a partir del 1° de julio de 2020 en 3.05 B .P.C. A su vez, el art. 3 excluyó de dicho mínimo a los “…jubilados amparados a la acumulación de s ervicios dispuesta por la Ley No. 17.819 (…), cuyo cómputo jubilatorio se integre con menos del 50% (…) de servicios afiliados al Banco de Previsión Social”. Concluyó, desde estos andariveles, que el mínimo dispuesto por el Decreto señalado surge del art . 71 del Acto Institucional No. 9, que autoriza al Poder Ejecutivo a fijar montos mínimos y máximos, así como condiciones para su percepción. En consecuencia, ni el Decreto ni la resolución resistida son ilegales. En suma, requirió la desestimatoria de la demanda y la confirmación del acto en causa. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto N o. 6879/2021 (fs. 18), las partes produjeron la que l uce agregada a fs. 19 y siguientes. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la actora a fs. 31-31 vto. la demandada a fs. 33-34. V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen N o. 543/2022, aconsejó amparar la demanda y anular el acto objeto de impugnación (fs. 37-38 vto.). VI) Por auto N o. 4999/2022 (fs. 40) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal , se han cumplido adecuadamente los requisitos exi gidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) Antecedentes relevantes Con fecha 23 de octubre de 2019 , la actora se presentó ante al BPS a efectos de iniciar los trámites de su Jubilación Común con acumulac ión de servicios de la Caja Bancaria (Ley No. 17.819) (fs. 3 A.A.). En dicho marco, d enunció servicios prestados para ORGANIZACIÓN DE CRÉDITOS AUTOMÁTICOS LTDA, OCA S.A. y UNIÓN AFAP S.A. (A.A fs. 4); computando por Caja Bancaria 25 años, 2 meses y 29 dí as de servicios; y por Industria y Comercio del BPS 10 años, 8 meses y 1 día de servicios, con un total de 35 años y 11 días ( fs. 10 vto.- 11 A.A.). Luego de algunos ajustes, se fijó el total de servicios en 35 años, 8 meses y 14 días de servicios ( fs. 18-19 vto.), correspondiendo 72,36% de la jubilación a la Caja Bancaria y 27,63% al BPS. Al porcentaje correspondiente al BPS, se le aplicó el prorrateo con la tasa de reemplazo corr espondiente, obteniendo así una asignación mensual de $ 6.296,80, a servirse a partir del 1/1/2021. Finalmente, por Resolución No. AP 328/2020 de 31 de diciembre de 2020, la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social dispuso otorgar a la Sra. Patricia Piñeyro una jubilación común por el régimen Mixto ( servicios de afiliación industria y comercio), con acumulación con servicios de Caja Bancaria (Ley No. 17.819), a servirse desde el 1° de enero de 2021, con una asignación mensual de $ 6.296,80, III) La Corporación, por unanimidad de sus integrantes naturales, acompañando el temperamento sugerido por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que sucesivamente se explicitarán, a amparar la demanda anulatoria. IV) Sobre el mérito del asunto IV.I) En los presentes, el “thema decidendum” trata de un asunto de puro derech o, consistente en la correcta y legítima aplicación del monto mínimo de las jubilaciones previsto en el régimen general de pasividades otorgadas al amparo de la Ley No. 16.713. Pues bien. A juicio de la Corporación, procede la anulación del acto impugnado, en virtud de la ilegítima aplicación de una norma reglamentaria (art. 3 del Decreto N o. 188/020) que exorbita claramente la disposición legal aplicable al caso (art. 75 de la Ley No. 16.713). Así, e l régimen general de pasividades establecido en la Ley No. 16.713 previó en su artículo 75 la existencia de un monto mínimo de jubilación. El citado artículo establece: “(Monto mínimo de jubilación). El monto mínimo de l a asignación de jubilación común , para quienes ingresen en el goce de la pasividad a partir del 1º de enero de 1997 será de $ 550 (quinientos cincuenta pesos uruguayos). El referido monto mínimo será incrementado en un 4% (cuatro por ciento) anual a part ir del 1º de enero del año 1999, por cada año de edad que exceda los sesenta al ingresar al goce de la pasividad. Dicho porcentaje será del 8% (ocho por ciento) a partir del 1º de enero del año 2001 y 12% (doce por ciento) a partir del 1º de enero del año 2003, con un mínimo del 120% (ciento veinte por ciento). (…) Cuando se acumule más de una pasividad o subsidio, servidos por el Banco de Previsión Social, el mí nimo resultante, de acuerdo a los incisos anteriores de este artículo, será igualmente aplic able a la suma de todas las pasividades o subsidios que perciba el titular o beneficiario.”. A su vez, el artículo 1 del Decreto N o. 188/020 expresa: “Establécese, a partir del 1° de julio de 2020 , el monto mínimo de las jubilaciones servidas por el Banc o de Previsión Social, otorgadas al amparo del régimen general de pasividades vigente a la fecha de sanción de la Ley No. 16.713 de 3 de setiembre de 1995 y normas modificativas, en la suma equivalente a 3,05 veces la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC).”. Así pues, a valores de la fecha (año 2020), el monto mínimo jubilatorio asciende a la suma de $ 13.782,95. La Ley de Seguridad Social no previó excepción alguna en el mínimo del monto de todas las asignaciones jubilatorias que brinda el BPS; en cambio, el artículo 3 del Decreto N o. 188/020 estableció en su literal d) como excepción al monto mínimo: “d) Los jubilados amparados a la acumulación de servicios dispuesta por la Ley N o. 17.819 de 6 de setiembre de 2004, cuyo cómputo jubilatorio se int egre con menos del 50% (cincuenta por ciento) de servicios de afiliación al Banco de Previsión Social.”. A la actora, al otorgársele una jubilación por acumulación de servicios con un 27,63% a cargo del BPS y el resto a cargo de la Caja Bancaria (fs. 18 -19 vto. A.A. ), se la excluyó del mínimo jubilatorio correspondiente al BPS por no alcanzar el porcentaje requerido reglamentariamente a cargo del Organismo previsional estatal y , por tal razón, se le fijó por el acto impugnado una asignación mensual proporcional a la cuota parte del Ente de $ 6.296,80. A juicio del Tribunal , el Decreto sobre el que se sustenta el acto impugnado, al establecer una excepción que la norma l egal no quiso ni previó, se excedió en su potestad reglamentaria, y, en tanto se trata de un típico “reglamento de ejecución” , como tal , se encuentra plenamente subordinado a la ley. Al exorbitarse, deviene ilegal como acto -regla general y contamina de ilegitimidad todo acto administrativo concreto dictado bajo su amparo, como en el caso de marras (siguiendo la regla establecida en el art . 25 del Decreto-Ley No. 15.524). Al decir de GARCÍA DE ENTERRÍA, este tipo de reglamentos solo deben incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla y al mismo tiempo, no pueden incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar esos fines (Cfme. Eduardo GARCÍA DE EN TERRÍA -Tomás- Ramón FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, págs. 229 y ss.). En sentido similar, GUARIGLIA expresa que “...el reglamento de ejecución debe ser siempre el complemento indispensable de la ley que desarrolla, de donde debe incl uir solamente lo indispensable para asegurar la correcta aplicación de la ley” (Cf. G UARIGLIA, Carlos; “Relaciones entre la Ley y el Reglamento” , ADA, Tomo III, págs. 219 - 220). Y como entre nosotros CAJARVILLE advertía: “Atendiendo a la materia, hay todo u n ámbito de materias excluido de la potestad reglamentaria, como potestad de normac ión inicial: la reserva de la ley, que puede esquematizarse en los siguientes rubros: la limitación de los derechos, deberes y garantías de los habitantes y de los ciudadano s; el régimen financiero, tributario, presupuestario nacional y monetario; las normas básicas de organización estatal, que comprenden la creación de organismos y atribución de competencias; y el dictado de códigos y aprobación de tratados (supra, parág. 14 ). En una expresión todavía más esquemática, con palabras de Aréchaga: “los poderes de bolsa, de institución, de libertad”. Estas son materias vedadas al reglamento como normación inicial (…)” (Cf. Juan Pablo Cajarville: “Relaciones entre la ley y el regla mento en el Derecho uruguayo ” en “Sobre Derecho Administrativo”, tomo I, FCU, Montevideo, 2008, p. 441). Sobre la base de dichas premisas, cabe imperiosamente concluir que, en el caso, el Organismo Previsional debió ajustar los haberes de pasividad de acuerdo a la previsión legal antes indicada , p ues, decididamente, esta solución es la única que guarda la debida armonía y coherencia que exige el sistema normativo aplicable al caso V) En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FA L L A : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).