Sentencia Definitiva N° 521/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 17 de agosto de 2023. No. 521 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MOREIRA ALVEZ, GRACIELA LILIÁN con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 384/2021). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 3 y siguientes, se dirige contra la denegatoria ficta a la petición incoada por la actora, con fecha 15 de julio de 2020, ante la Dirección Técnica de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión So cial, a efectos de que le sea servida una pensión por sobrevivencia respecto de su difunto esposo, Sr. Primo Alberto Medina (fs. 26 vto. a 28 A.A.). La pretensora relató que el 26 de diciembre de 2017, falleció su esposo, presentándose el 15 de julio de 2020, formalmente, ante la Gerencia de Prestaciones Económicas, a formular petición calificada solicitando se le otorgara la correspondiente pensión por viudez, por no existir ninguna causa fundada en Derecho para negársela. En tal sentido, señaló que el BPS debe declarar la prescripción del derecho al cobro de los tributos, sanciones e intereses, si los hubiera, cuando se configuren los supuestos previstos por la norma sustantiva, en el caso de que la misma sea invocada en vía administrativa por el contribuyente. Explicó que el beneficio pensionario, así como el disponer la prescripción de los adeudos señalados, no puede ser cercenado por normas internas del Organismo, en virtud del principio de jerarquía de las normas. El Organismo Previsional no pued e desconocer lo dispuesto por el artículo 38 del Código Tributario, que refiere a la prescripción extintiva en Derecho Tributario, pues lo que prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solo la acción procesal para gestionar su cobro coactivo, como pudiera pretender la Administración. En apoyo de su argumentación, citó jurisprudencia de la Corporación. En síntesis, solicitó la anulación de la Resolución impugnada. II) Conferido el traslado correspondiente, el Dr. Juan Andrés Noya Po sse -en representación del Banco de Previsión Social - compareció a fojas 20 y siguientes, contestando la demanda anulatoria. En primer término, indicó que el acto cuya nulidad impetra la actora, es un acto reiterativo de aquel dictado por la Administraci ón con anterioridad. En efecto, la titular presenta petición al amparo de lo dispuesto por el artículo 318 de la Constitución. Dicha petición es igual a la efectuada años atrás, en expediente 2018 -28-1-043270, no habiendo variado su situación fáctico -jurídica. Por tanto, la Resolución impugnada no crea, en realidad, ninguna situación lesiva nueva u originaria. Se remitió, a tales efectos, a fallos jurisprudenciales del Tribunal. Contestando la demanda, bregó por la legitimidad de lo actuado por el Organismo. Sostuvo que como surge de los antecedentes administrativos agregados, el causante era titular de varias actividades de carácter patronal, no dependiente, y, por tanto, para acceder a la prestación que solicita la accionante, necesariamente el causant e debía estar en situación regular de pagos por dichas actividades, lo que no se cumple en el caso, motivando así la Resolución denegatoria. Finalmente, invocó la normativa vigente aplicable al caso, así como los principios inspiradores de la seguridad s ocial: de universalidad subjetiva, de solidaridad y de igualdad para concluir que la actora no puede ingresar al goce de la pasividad pretendida, sin antes regularizar la situación registral y contributiva de las empresas del causante. En definitiva, abogó por la confirmación del acto hostilizado. III) Estos autos se abrieron a prueba por decreto 6557/2021 (fs. 31). IV) La parte actora alegó de bien probado de fs. 72 a 73, mientras que la parte demandada lo hizo de fs. 69 a 70. V) Oída la Sra. Procuradora d el Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 755/2022, fs. 76) aconsejó confirmar el acto encausado. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). El acto desestimatorio ficto se configuró con fecha 12 de diciembre de 2020, interponiendo en tiempo y forma, el 21 de diciembre de 2020, los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 42 y 43 A.A.). La Administr ación no se pro nunció expresamente sobre la recurrencia movilizada, por lo que la denegatoria ficta de los recursos quedó configurada por el transcurso del plazo de 200 días (artículo 5, Ley No. 15.869), es decir, el 16 de julio de 2021. La demanda anulat oria fue introd ucida tempestivamente, el 9 de setiembre de 2021 (fs. 3 y ss.). II) Corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Las presentes actuaciones tienen su origen en la solicitud de pensión por fallecimiento en su calidad de viuda, iniciada en fecha 11 de abril de 2018 (fs. 2 vto. A.A.). El Banco de Previsión Social informó acerca de la situación contributiva del causante, indicando “(…) empresa abierta sin clausura ni pagos. Se deberá clausurar la empresa para poder estudiar posteriormente situación contributiva” (fs. 8 vto. A.A.). A raíz de ello, se intimó, el día 18 de abril de 2018, a la gestionante a “regularizar” el registro del contribuyente e informando que en la empresa No. 3308519 “surge deuda” y en la 3309002 “mantiene deuda por todo el período de actividad” (fs. 10 A.A.). La interesada no se presentó, por lo cual la Gerencia de Prestaciones Económicas dictó la Resolución 03-936-2018-1571, de fecha 20 de julio de 2018, por la que se dispone: “1) De negar la solicitud de pensión por fallecimiento formulada por la Sra. Graciela Lilián Moreira Alvez por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables a la misma (…). 2) Declárese que por aplicación de lo dispuesto en la Ley No. 17.963… y el artí culo 77 de la Ley 16.713… los servicios de carácter patronal acreditados en la presente carpeta por el período estimado desde 01/01/2001 hasta 31/01/2001 y desde 02/03/2005 hasta el 31/12/2014 no podrán ser reconocidos a efectos de su inclus ión en un cómpu to jubilatorio, hasta que se regularice su situación contributiva ante ATYR” (fs. 14 vto. y 15 A.A.). La interesada fue notificada personalmente y, en fecha 29 de noviembre de 2018, manifestó que “(…) declara desistir de la solicitud por no contar con los recursos para regularizar dicha situación en ATYR” (fs. 18 vto.). Posteriormente, el 15 de julio de 2020, presentó petición calificada, relatando los hechos e invocando el artículo 38 del Código Tributario. Ante esta petición, la Asesoría Letrada indicó que “en el presente caso a la titular y al causante nunca se le exigió el pago de la deuda simplemente es necesario el cierre de la empresa a efectos de poder calcular la deuda y que la misma sea descontada de la prestación a percibir, en este caso tanto la solicitante como el causante no han cumplido con lo solicitado por la Administración, no brindando todos los elementos necesarios a efectos de que se pueda otorgar la prestación solicitada. En consecuencia, corresponde informarle a la solicitante como ya se ha hecho con anterioridad que es necesario que realice el cierre de empresa, que de realizar el mismo será posible otorgarle el beneficio de acuerdo a lo ya informado de manera precedente tanto en la solicitud de pensión como en la solicitud de jubilación por edad avanzada del causante” (fs. 31 vto. a 33 A.A.). No siendo resuelta en plazo la petición presentada, el 21 de diciembre de 2020, interpuso los recursos de revocación y jerárquico contra su denegatoria ficta, reiterando los fund amentos de su p etición: no pudo cerrar la empresa debido a que nunca tuvo control respecto a la misma, y la deuda en cuestión se encuentra prescrita. Al no ser resueltos los recursos interpuestos, se configuró denegatoria ficta. III) El Tribunal, por mayoría de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la desestimatoria de la demanda, quedando firme el acto impugnado. En efecto, tal como fuera relevado , aunque la Sra . Moreira omitió relatar en su libelo introductorio, surge de los antecedentes administrativos agregados a la causa, que antes de deducir la petición, con fecha 15 de julio de 2020, por Resolución No. 03 -936-2018-1571, de 20 de julio de 2018 , la Gerencia d e Prestaciones Económicas dispuso denegar la solicitud de pensión por fallecimiento formulada por la aquí actora, por la existencia de deudas de seguridad social por parte del causante (fs. 17 vto. y 18 A.A.). Dicho acto fue notificado a la actora, el 29 de noviembre de 2018, según consta a fs. 18 vto. A.A., adquiriendo firmeza por la no presentación de recurrencia administrativa a su respecto. De modo que el acto que se procesa en autos, recaído ante la formulación de una nueva petición administrativa, dos años después, carece de la nota de lesividad exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República para la obtención de una sentencia de mérito anulatoria. Corresponde resaltar, como lo hace la accionada, que en la especie no va rió la situació n fáctica que diera mérito al dictado del acto expreso denegatorio, en cuyo mérito la nueva petición se exhibe como una vía oblicua para reabrir una instancia precluida. En tal sentido, como enseña el Prof. CAJARVILLE, están excluidos de la acción anulato ria los actos administrativos que no causan agravio (Constitución, artículo 309 inciso 3º y Decreto -ley No. 15.524 artículo 24 inciso 2º). Así explica: “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegato rias de peticio nes de revocación o modificación de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante (…)”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, p. 149). No operó un cambio de las circunstancias en base a las cuales se desestimó la solicitud de pensión el 20 de julio de 2018, que provocara que la denegatoria a la nueva petición produjera un agravio distinto al ocasionado por el act o original productor de la situación lesiva y no impugnado (Cf. sentencias Nos. 408/2008, 595/2010 y 14/2013, entre otras). Tal como ha entendido el Tribunal, un acto no puede considerarse reiterativo de otra volición anterior no impugnada útilmente, cua ndo se aprecia una modificación en las circunstancias (hechos) o bien en el soporte de Derecho para n o acceder a la solicitud incoada (sentencias Nos. 168/2020, 107/2022). Precisamente, esto no acontece en el casus. El ahora impugnado no hace más que reit erar la lesión que ya agraviaba a la actora y respecto a la cual omitió contender en tiempo y forma. Efectivamente, el acto verdaderamente provocador del perjuicio que invoca, resultó ser la Resolución No. 03 -936-2018-1571, de fecha 20 de julio de 2018, d ictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, que resolvió denegar la solicitud que ingresara, el 11 de abril de 2018, a fin de obtener dicha pensión por la existencia de deudas de seguridad social atinentes a los períodos antes reseñados. IV) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por mayoría de sus integrantes, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial sanción procesal. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (d.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi . DISCORDE: por cuanto entiendo que corresponde amparar la demanda y, en su mérito, anular la denegatoria (ficta) de la pensión por viudez solicitada, por los siguientes fundamentos: 1.- Carácter no reiterativo del acto impugnado .- Es cierto que la accionante en fecha 11/IV/2018 solicitó que se le otorgue una pensión por viudez en virtud del fallecimiento de su cónyuge, y que ante dicha solicitud recayó la Resolución 03 -936-2018-1571 de 20/VII/2018, que en forma expresa deniega la prestación. Es también cierto que posteriormente en fecha 15/VII/2020 presenta una petición calificada por la que solicita se le reconozca la pensión por viudedad y simultáneamente que se declare la prescripción de los adeudos por aportes a la seguridad social generados por el causante por una actividad que desarrollara como “Trabajador Independiente”. Esta petición no fue resuelta por lo que ha mediad o su denegatoria ficta. A mi juicio no estamos exac tamente ante la hipótesis de un acto reiterativo o repetitivo de una situación jurídica anterior. En efecto, la petición calificada presentada en fecha 15/VII/2020 no se limita a solicitar que se le otor gue la pensión por viudedad, sino que adiciona a dich o pedido la prescripción de los adeudos generados por su cónyuge durante su actividad independiente. En consecuencia lo solicitado en ambas oportunidades (petitum) sólo coincide parcialmente, agregándose a su segunda solicitud un elemento novatorio: la sol icitud de prescripción de los adeudos. No solo se trata de un pedido nuevo (prescripción de adeudos), sino que el pedido remueve el obstáculo jurídico que , en el entendido de la Administración, condicionaba el acceso a la prestación pensionaria. Es decir, que se trata de un pedido que contiene una solicitud desobstructiva de la denegatoria originaria, lo que hace cambiar también la situación originaria. En consecuencia, atendiendo a que no se trata de dos peticiones idénticas, la expresión de voluntad de la Administración a recaer en relación a las mismas es también sustancialmente diferente. En efecto, si el acto administrativo primigenio y expreso lisa y llanamente denegó la pensión por viudedad; e l segundo acto administrativo debió pronunciarse también en relación a la solicitud de prescripción formulada. Sin embargo, no lo hizo operando la denegatoria ficta tanto de la solicitud de pensión, como de la prescripción de los adeudos que a criterio de la Administración obstaculiza el acceso a la prestación. No existe entonces identidad en las situaciones jurídicas y fácticas en que se fundan una y otra petición; y por tanto , por razones de congruencia, tampoco existe identidad entre los actos administ rativos recaídos en una y otra oportunidad (uno expreso y otro ficto). Corresponde insistir que la segunda petición de la accionante añadía un elemento que despejaba el acceso a la prestación pensionaria, en tanto la solicitud de prescripción habilita su otorgamiento. Incluso, al existir una solicitud adic ional de prescripción, el Banco de Previsión Social debió aplicar -si así correspondía- el art. 152 de la ley 16.713 por el cual la declaración de la prescripción es un acto debido “cuando se configuren los mismos supuestos constitutivos de la prescripción en caso de ser invocada en vía administrativa por el contribuyente y el Banco de Previsión Social quedará obligado a expedir en ambos casos los certificados que así lo acrediten”. Por consiguiente, formalmente no estamos ante un acto reiterativo, en tanto ambas peticiones no refieren a situaciones de base idéntica. Sin perjuicio de ello, la teoría del acto reiterativo debe ser aplicada con cautela y sin rigorismo extremo , en atención a que puede con ducir a denegar el acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, debiéndose interpretar con mayor flexibilidad cuando nos encontramos en cuestiones ati nentes a derechos fundamentales. En efecto, en el caso nos encontramos ante una solicitud de una prestación de seguridad social (pensión de viudedad), que concre ta el derecho a la seguridad social (arts. 9 del Protocolo de San Salvador, 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales); motivo por el cual la desestimatoria del accionami ento por cuestiones adjetivas ha de ser analizada con mayor flexibilidad. Daniel Artecona expresa que “si se trata de un acto administrativo en el cual la legislación establece la posibilidad de revisión en cualquier momento, la denegatoria del pedido de reconsideración -aún formulado mucho tiempo después de la expiración del término para interponer recursos administrativo - igualmente es considerada acto procesable” (Actos de derecho privado y actos reiterativos en la jurisprudencia del Tribunal de lo Con tencioso Administrativo. En: Jurisprudencia Contencioso – Administrativa. Ed. F.C.U. Año 2021. Pág. 56). 2.- La cuestión de fondo: la prescripción de los adeudos generados por el causahabiente. Admitido que procede considerar el acto administrativo (den egatoria ficta), corresponde analizar si los adeudos generados se encuentran prescritos o no. Sin perjuicio de los escasos elementos que surgen de las actuaciones administrativas, es posible concluir que parte de los aportes generados por el cónyuge de la accionante se encuentran prescritos. El Banco de Previsi ón Social en la Resolución primigenia (fs. 14 vto. y 15 A.A.), señala que el período adeudado comprende desde el 1/I/2001 al 31/I/2001 y desde el 2/III/2005 al 31/XII/2014. En consecuencia, y hacie ndo aplicable el plazo de prescripción de diez años previsto en el Código Tributario las contribuciones especiales a la seguridad social devengadas con anterioridad al año 2013 se encontrarían prescriptas, pudiendo reclamar el Banco de Previsión Social tan solo los aportes generados en los años 2013 y 2014. Por los fundamentos expresados voto por anular la denegatoria ficta.