Sentencia Sentencia N° 520/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de agosto de 2023. No. 520 VISTOS : Para sentencia, estos autos caratulados: “ÁLVEZ CHAVARRÍA, MARTÍN SEBASTIÁN con ESTADO. MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 67/2022). RESULTANDO : I) El acto administrativo enjuiciado por el actor trata de la Resolución No. 442/021, dictada por el Ministro de Educación y Cultura con fecha 21.4.2021. Por la misma se resolvió imponer al funcionario Martín ÁLVEZ, una sanción de suspensión por el término de 10 días, sin goce de sueldo (fs. 419 AA). En la demanda se peticionó la declaración de nulidad del acto. II) La representante de la parte demandada contestó a fs. 25 y siguientes repeliendo la pretensión e incorporando los antecedentes administrativos, cuya agregación se dispuso por auto No. 2457/2022 (fs. 29). III) Abierto el juicio a prueba por el mismo Decreto No. 2457/2022, las partes produjeron la que se indica a fs. 33. IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto 3868/2022 (fs. 36), las partes los produjeron a fs. 40 y siguientes. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 741/2022, aconsejó confirmar el acto administrativo resistido (fs. 48 y ss.). VI) Por auto No. 6322/2022 (fs. 51) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Compareció la parte actora demandando la nulidad de la resolución No. 442/021, dictada por el Ministro de Educación y Cultura con fecha 21.4.2021. Por la misma se resolvió imponer al funcionario Martín ÁLVEZ, una sanción de suspensión por el término de 10 días, sin goce de sueldo (fs. 419 AA). En su escrito inicial, el compareciente manifestó que es funcionario presupuestado del Servicio Oficial de Representación y Espectáculos (SODRE) ocupando un cargo en el Escalafón A (Abogado) Grado IV. Relató que por resolución No. 646/2020 del MEC, se dispuso el inicio de una investigación administrativa tendiente a esclarecer los hechos vinculados a las actuaciones relativas al inmueble de la calle Ciudadela No. 1471, arrendado por el Fideicomiso de Administración del Fondo de Desarrollo Artístico y Cultural del SODRE, con destino al funcionamiento de la Escuela Nacional de Arte Lírico. Luego, por resolución No. 889/2020 dictada por el mismo Ministerio, se consignaron en su parte expositiva conceptos relativos a la omisión de las autoridades anteriores y sus asesores, en realizar las acciones adecuadas. Asimismo, se resolvió movilizar acciones judiciales, a fin de obtener el resarcimiento de los daños económicos causados y, a su respecto, el inicio de un sumario administrativo. Señaló que en las conclusiones sumariales el instructor calificó la falta como leve, lo que fue compartido en el informe letrado del profesional interviniente. Sin embargo, luego se produjo un nuevo informe por parte del Director General de Secretaria considerando la aplicación de una sanción más gravosa, que consistió en 10 días de suspensión con retención de haberes, la que fue recogida por la Resolución atacada. Se agravió en el sentido de que, en el segundo informe, se incorporaron elementos nuevos de valor, que variaron el quantum de la sanción sin habérsele conferido una nueva vista. Por otra parte, sostuvo que existió ilegitimidad por inexistencia de los motivos o por no ajustarse éstos a la realidad del procedimiento. Dijo que las razones esgrimidas para aplicarle una sanción más gravosa (y que no habían sido consideradas hasta entonces), surgen del informe jurídico de la Dirección General de Secretaría, cuya vista, entendió, no le fue conferida previo al dictado del acto. Finalmente, añadió que una cosa es el haber reconocido la falta administrativa y otra, es atribuir a esa falta determinadas consecuencias que carecen de constatación. En definitiva, solicitó la anulación de la resolución impugnada. II) Corrido el correspondiente traslado, compareció la representante de la accionada a contestar la demanda. Rechazó y controvirtió las afirmaciones formuladas por la parte actora. Sostuvo en relación al agravio formal, que lo consignado por el Director General no se trató de un informe jurídico y, no introdujo nuevas valoraciones, elementos de juicio u opiniones sobre la falta administrativa cometida -y admitida por el actor -. Por el contrario, adujo que mantuvo la calificación realizada sugiriendo elevar la sanción, pero, dentro de los límites que la norma establece para faltas leves. De tal modo estimó que, en tanto los límites de la eventual sanción a aplicar sobre una conducta consentida por el funcionario, se encontraban determinados por la norma, no era preceptivo conferir nueva vista. En definitiva, solicitó el rechazo de la acción movilizada III) Control de regularidad formal de la acción. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la volición encausada le fue notificada al actor con fecha 6.5.2021 (fs. 422 AA). Interpuso en plazo los correspondientes recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio, con fecha 18.5.2021 (fs. 429 AA). Por resolución No. 790/021 dictada por el Ministro de Educación y Cultura el 20.7.2021, resultó desestimado el recurso de revocación, no obstante, al no recaer resolución expresa sobre el recurso jerárquico en el plazo de 200 días desde su interposición, la denegatoria ficta quedó configurada con fecha 6.12.2021. La demanda anulatoria que da inicio a este proceso fue interpuesta útilmente el día 8.3.2022 (según consta en la nota de cargo a fs. 21). IV) Luego del estudio detenido de los antecedentes administrativos allegados a la causa en el que consta el desarrollo del trámite, el Tribunal, por mayoría y apartándose en la presente oportunidad de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, concluye que corresponde la anulación del acto por las razones formales que se exponen a continuación. V) Antecedentes administrativos relevantes . No se encuentra en discusión la comisión de falta administrativa por parte del actor, la cual tuvo que ver en concreto, con la presentación extemporánea de un escrito de oposición de excepciones en el marco de su actuación funcional como profesional del Derecho. Sobre dicho procedimiento sumarial, cabe destacar las conclusiones arribadas por el instructor en su informe final. Allí sostuvo que: “ Emerge acreditado entonces que el Dr. Martín Álvez incumplió su deber funcional y profesional esencial como Abogado de la Administración (Artículo 29 acápite y numerales 1, 2, 3 y 8 de la Ley 19.121; Artículo 8 acápite y literales A, B, C, y H de la Ley 18.823), sin perjuicio de lo cual no se releva la existencia de una gravedad concreta en su conducta, más allá del riesgo abstracto creado por ella (Artículo 74 de la Ley 19.121 y Artículo 10 del Decreto 222/014). Y es en virtud de todo lo cual que esta Instrucción entenderá que se trata de una falta administrativa de naturaleza leve. Como circunstancias aleatorias atenuantes habrán de computarse la primariedad y la confesión (Artículos 38 y 57 inciso segundo del Decreto 222/014). Y por lo referido en Acta Tercera (foja 350), no se computará como agravante “el descrédito para la imagen pública de la Administración” (Artículos 10 y 57 del Decreto 222/014). Excepcionalmente y en virtud de la opinabilidad específica de la questio, esta Instrucción no sugerirá en este caso concreto la sanción que se entiende que podría corresponder, sino que se limitará a la calificación de la falta imputada” (fs. 359 y vto. AA). Sobre dicho informe, el funcionario evacuó la vista compartiendo las conclusiones a las que allí se arribó (fs. 395 y ss. AA); escrito que resultó oportunamente valorado por el Instructor. En este, previo a ratificar lo concluido anteriormente, se consignó que si bien: “ falta administrativa y falta profesional resultan inescindibles cuando se trata de un funcionario profesional, no es menos cierto que la conducta profesional actuada por el sumariado no incidió causalmente de forma determinante en el desastroso resultado financiero que se tradujo en un enorme perjuicio económico al Estado”. Y se dejó constancia que: “para el eventual caso en que en el informe letrado que seguirá a las presentes actuaciones no se compartieran, en perjuicio del funcionario sumariado, las conclusiones a que ha arribado la Instrucción, debería entonces conferírsele nueva vista previa” (fs. 411 y vto. AA). Seguidamente con fecha 9.2.2021, la Gerencia del Área Jurídico- Notarial compartió “en todos sus términos” lo anterior. Esto, en tanto consideró que: “al presentar el escrito fuera de plazo el sumariado incurrió en falta administrativa sancionable al incumplir con su deber funcional como Abogado de la Administración así como tal cuestionable comportamiento no fue el que provocó el perjuicio al Estado pues el mismo habría acontecido igualmente aún con una tempestiva comparecencia”. Para agregar que: “ Tal circunstancia, sumada al deficiente manejo del tema de fondo que hicieron los jerarcas del SODRE y sus asesores directos (lo cual escapaba totalmente al sumariado), a la falta de antecedentes del funcionario, a su confesión primero y finalmente a la aceptación de las conclusiones del procedimiento disciplinario, determinan -en el criterio de este Asesor- que la falta administrativa cometida deba calificarse como leve, sugiriéndose en consecuencia que se le aplique una sanción de observación con anotación en el legajo” (fs. 414 AA). Sin embargo, el 10.3.2021 se produjo una actuación a cargo de la Dirección General de Secretaría del Ministerio, en el cual se compartió la calificación de la falta como leve. No obstante, lo hizo agregando que: “el suscrito estima que de haberse opuesto las excepciones al proceso incoado -que presentaba varios apartamientos normativos-, hubiera colocado al SODRE en una posición de mayor fuerza para negociar o aún, para resistir las sucesivas pretensiones de la contraparte en este proceso y en los anteriores. El perjuicio económico no deriva de la falta del funcionario, pera esa falta dejó a la Administración en una situación de mayor debilidad para llevar adelante los conflictos intersubjetivos con la contraparte. Tal constatación, que para el suscrito deviene incuestionable, no altera la calificación como “leve” de la falta, pero sí se entiende que debe reflejarse en la entidad de la sanción a aplicar, siempre dentro del límite impuesto por el inciso 3° del artículo 10 del Decreto 222/014. En consulta con el Señor Ministro, se resuelve que la sanción se eleve a 10 días de suspensión, con la consiguiente pérdida de haberes” (fs. 415 AA). Y sin más, esto fue lo que se resolvió con el dictado del acto resistido. VI) Análisis de los agravios. El actor luego de advertir la citada secuencia procedimental, se agravió por razones de forma, al estimar que: “por más que la falta administrativa mantuvo la calificación jurídica de leve, resulta incuestionable que se introdujeron elementos de juicio nuevos que fueron a la postre el sostén para la aplicación de una sanción más gravosa de lo que se venía considerando hasta entonces, y que en forma inmediata, fue recogida en el acto administrativo cuya nulidad se pretende”; por lo que reclamó que: una vez que se introdujeron nuevos elementos de juicio o valoraciones”...”debió haberme dado la oportunidad para pronunciar mis descargos acerca de esos nuevos elementos de juicio o valoraciones y la reprimenda impuesta que se fundamentó en ellos” (fs. 16vto.-17 infolios). El Tribunal por mayoría, considera que le asiste razón. En primer lugar, cabe reiterar lo expuesto por el instructor sumariante en sus conclusiones, donde dio cuenta que: “ para el eventual caso en que en el informe letrado que seguirá a las presentes actuaciones no se compartieran, en perjuicio del funcionario sumariado, las conclusiones a que ha arribado la Instrucción, debería entonces conferírsele nueva vista previa” (fs. 411 y ss. AA). Es evidente que con independencia de que la falta administrativa no varió en su calificación de leve, efectivamente como se señala en la demanda, sí se modificaron las conclusiones con agregados valorativos sobre la conducta omisiva del actor, agregados que indiscutiblemente fueron “en perjuicio del funcionario sumariado”. La verificación de tal extremo ostenta para el Colegiado, la relevancia suficiente para justificar una nueva oportunidad de defensa, otorgando la posibilidad de efectuar nuevos descargos sobre los nuevos elementos valorativos en su perjuicio incorporados a posteriori de su comparecencia y, de los que tuvo noticia recién con la notificación del acto. Tanto es así que el informe previo a su dictado, que llevó la cuantía de la sanción a la franja mayor del guarismo previsto para las faltas leves, no hizo referencia alguna sobre las atenuantes del caso que sí consideraron todos los informes previos obrantes en el expediente. No obstante, el actor nada pudo decir en dicha oportunidad. En segundo lugar, cabe señalar que en el numeral V) de los resultandos del encausado se consignó: “que si bien la inconducta del sumariado no fue la que causó los severos perjuicios que padeció la Administración, la misma colocó al Estado en una posición de debilidad para componer intersubjetivamente el conflicto ” (el subrayado no obra en el original). Sin embargo, tal mención resultó omitida luego en el cuerpo de la resolución No. 790/021, dictada por el Ministro de Educación y Cultura con fecha 20.7.2021. Por este acto dictado ya en instancia recursiva y como se relevó en el control formal de la presente acción, se desestimó el recurso de revocación oportunamente interpuesto por parte del hoy actor, por lo cual la falta de la citada referencia para confirmar el acto, resulta llamativa por la centralidad que tal valoración tuvo al momento de disponer la cuantía de la sanción en el resistido (fs. 439 AA). Arribado este punto, cabe tener presente que el Tribunal se ha expresado en reiteradas oportunidades sobre la justificación del otorgamiento de nuevas vistas en el marco de procedimientos administrativos, tanto disciplinarios como sancionatorios. A modo ilustrativo, lo hizo en las Sentencias Nos. 666/2014, 296/2016, 277/2017, 1059/2017, 383/2022, 469/2022, 691/2022, entre otras. En la Sentencia No. 666/2014 ante un caso similar, el Colegiado valoró que: “si bien la imputación fue la misma, varió el fundamento jurídico de la responsabilidad atribuida y, por ende, debió otorgarse una nueva oportunidad de defensa. El Tribunal, si bien ha sostenido que el otorgamiento de una segunda o tercer vista -en principio- no es preceptivo, ha entendido que sí lo es cuando existen elementos nuevos en los que se funda una propuesta decisión administrativa potencialmente perjudicial”. Y agregó que: “ aunque la imputación sea la misma, si se funda en hechos distintos, es menester dar al interesado otra oportunidad de defensa, para que pueda rebatir el encuadre realizado por la Administración a la luz de los nuevos elementos de juicio. Y si los hechos no varían, pero el fundamento jurídico de la imputación sí lo hace, también hay que dar una nueva oportunidad de confutar ese nuevo encuadre de los hechos en el Derecho que hace -de oficio- la Administración”. Por su parte, también resulta necesario remitirse a la Sentencia No. 296/2016, en la que se sostuvo que: “ Para que se aseguren las garantías del debido proceso, los administrados deben poderse defender ante las imputaciones concretas. Además, debe darse la oportunidad de controlar la calificación de la infracción y la elección de la sanción; de lo contrario, no es posible ejercitar a cabalidad el derecho de defensa. Garantía que resulta consagrada, no sólo a nivel reglamentario, sino en la Constitución de la República (arts. 12 y 66) y en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica. Como enseña CAJARVILLE, no se trata de un principio de jerarquía reglamentaria sino constitucional. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “El derecho a defenderse en vía administrativa y la eficacia y la eficiencia de la administración”, Anuario de Derecho Administrativo, T. XIII, pág. 54)” De tal modo el Colegiado en mayoría entiende que corresponde disponer la anulación del acto encausado por razones ajenas al mérito, sin perjuicio del poder-deber de la Administración de recomponer su obrar en forma ajustada a Derecho. VII) Las razones preanunciadas hacen concluir al TCA en mayoría, que le asiste razón al accionante, en cuanto a que no le fue conferida la debida oportunidad de defensa previamente al dictado del acto sancionatorio. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, declárase la nulidad del acto encausado por los señalados vicios formales. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (d.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado). DR. LUIS MARÍA SIMÓN - Ministro Discorde: He votado por desestimar la demanda anulatoria, de conformidad por lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo. El fideicomiso de Administración del Fondo de Desarrollo Artístico y Cultural del SODRE tomó en arrendamiento una finca en la calle Ciudadela No. 1471, para el funcionamiento de la ENAL, el 12 de abril de 2013. A fines de 2018 decidió mudar las instalaciones de la ENAL. El propietario reclamó que se hicieran determinados arreglos en forma previa a la restitución de la finca. A pesar del tiempo transcurrido, el propietario no concretó los arreglos que exigía, pero el Consejo Directivo dejó de hacer efectivo el pago del arrendamiento desde el mes de diciembre de 2018. En abril de 2019, la Administración fue intimada al pago por los alquileres reclamados. En mayo de 2019, vencido el plazo de la intimación del pago que no se hizo efectivo, se inició el juicio ejecutivo de arrendamiento ante el Juzgado de Paz, con sentencias de primera y segunda instancia en contra de la demandada. Si bien el SODRE fue citado de excepciones, las mismas no fueron presentadas en plazo. El juicio de entrega de la casa que se tramitaba ante el Juzgado de Paz, obtuvo sentencia No. 944/2020, por la que se designó al SODRE depositario de la llave del inmueble. La abogada de la contraparte presentó una liquidación de deuda de alquileres más honorarios de profesionales, totalizando la suma de U$S 85.084. A partir de allí, la Administración demandada encomendó la instrucción de una investigación administrativa y posterior sumario administrativo. El accionante es abogado del SODRE. Fue sometido a sumario administrativo, realizado en estricto cumplimiento de todas las garantías del debido proceso. Incluso se patrocinó a sí mismo, accediendo a todas y cada una de las actuaciones llevadas a cabo en el marco del referido sumario. Ahora bien, en autos se demanda la nulidad de la Resolución No. 442/021 dictada por el Ministerio de Educación y Cultura, por la cual se le impuso una sanción de diez días de suspensión sin goce de sueldo. El actor ensayó como primer agravio formal, que se le debió dar nueva vista del expediente, luego del informe del Director General de Secretaría. No se comparte el agravio. Según expresó el pretensor en su líbelo introductorio, dicho informe introduce: “nuevas valoraciones, elementos de juicio u opiniones sobre la falta administrativa en cuestión”, y que en función de ello “consideró la aplicación de una sanción más gravosa que la aconsejada en el informe letrado que consistió en diez días de suspensión con retención de haberes, lo que posteriormente fue recogido en la Resolución atacada”. Sobre el punto, conviene decir que el dictamen del Director no es un informe jurídico ni introduce nuevas valoraciones, respecto a la falta administrativa cometida, que fue admitida por el actor, por lo cual no era preceptivo conferir nueva vista. Por otra parte, el dictamen del Director no modificó el “quantum” de la sanción, como consideró el Sr. Álvez, ya que no se modificó la calificación prestablecida normativamente de la falta, la cual continuó siendo leve, y el quantum se ajustó a una de las tres hipótesis manejadas por la normativa. Así, el artículo 10 inciso 3 del Decreto 222/014, dispone: “(…) La comprobación de las faltas leves ameritarán las sanciones de observación o amonestación con anotación en el legajo personal del funcionario, o suspensión hasta por diez días, no resultando necesaria la instrucción de un sumario administrativo”. Finalmente, el Tribunal ha señalado reiteradamente que, en principio, debe reconocerse discrecionalidad de la Administración para establecer la medida de la sanción y, además, que tal cuestión es, normalmente, ajena a su jurisdicción y corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder, lo que ciertamente por lo precedentemente expuesto, en la especie no se advierte. En virtud de lo antedicho, no existiendo evidencia en autos de elementos que refieran a motivaciones extrañas al cumplimiento de las potestades sancionatorias de la Administración demandada ni que se hubiere verificado una situación de desviación o exceso de poder, no corresponde que se revise la sanción aplicada al pretensor, que no aparece como manifiestamente irrazonable o desproporcionada en relación con la falta administrativa imputada y comprobada a su respecto.