Sentencia Definitiva N° 518/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de agosto de 2023. No. 518 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PRATI GALIAZZI, MARÍA ISABEL con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL - Acción de Nulidad” (Ficha No. 256/2022). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución N° 447349 de 7 de diciembre de 2020, mediante la cual la Gerencia de Fiscalización de ATYR del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, determinó adeudos tributarios por concepto de Aporte Patronal, multas por mora y recargos en cabeza de la actora, por el período 29 de abril de 2014 a 31 de diciembre de 2014 por un total de $ 44.453 (Fs. 23 de A.A.). II) Compareció la parte actora de Fs. 21 a 29 vta. infolios, articulando los siguientes argumentos y agravios: En lo medular de su embate, sostuvo que la Resolución impugnada no se encuentra motivada, en mérito a que la Administración nada dijo sobre los descargos formales y sustanciales oportunamente presentados, además de haber desconsiderado la prueba ofrecida sin siquiera rechazarla por impertinente, inadmisible o inconducente. Sobre este último aspecto, postuló que la omisión de requerir la documentación solicitada a la Sociedad Médica de Salto resulta contraria a lo dispuesto en el art. 66 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS (con similar redacción al art. 71 del Decreto No. 500/991). Así, luego de indicar que el debido proceso en materia de procedimiento administrativo comprende también la facultad de proponer probanzas y que éstas sean diligenciadas, afirmó que el acto impugnado fue dictado en el marco de un procedimiento en el que se produjo una grosera irregularidad, pues: i. no se diligenció la prueba ofrecida; ii. no se dictó un acto administrativo rechazándola; iii. recién en vía recursiva se señaló que la ausencia de su diligenciamiento no causó indefensión. Seguidamente, afirmó que los tributos determinados se encuentran prescriptos, en aplicación de lo dispuesto por el Artículo 38 del Código Tributario. Entendió que la deuda por tributos -y sus intereses- comenzó a correr a la fecha de terminación del año civil en que se produjo el hecho gravado (31 de diciembre de 2014) y por lo tanto, la extinción de las obligaciones por el modo prescripción se produjo con fecha 31 de diciembre de 2019, no existiendo durante dicho lapso (de 5 años) ninguna circunstancia interruptiva del término de prescripción. Asimismo, consideró que el argumento tardío ensayado por la Administración para extender el plazo de prescripción a 10 años (no presentación de las Declaraciones Juradas) no es de recibo, en virtud de que el BPS tuvo conocimiento del hecho generador en el año 2014, de acuerdo con sus propios dichos. Finalmente, arguyó que no existe adeudo tributario alguno, ya que es improcedente que el Ente previsional reclame obligaciones respecto de las cuales no existió erogación estatal alguna. De ese modo, como la actora siempre abonó su cuota mutual en forma privada a la Sociedad Médico Quirúrgica de Salto y jamás se le informó por parte del sistema mutual su baja como socio particular, no existió ninguna omisión en el pago de adeudos tributarios. III) Conferido el correspondiente traslado, a Fs. 33 a 38 vta. infolios, compareció la Administración debidamente representada, oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación: En lo central de sus defensas, sostuvo que el acto impugnado se encuentra debidamente motivado, en tanto los antecedentes del mismo deben considerarse parte de sus fundamentos. Los informes elaborados explicitan el origen y procedimiento empleado para la consideración de la materia gravada. En cuanto a la violación al debido proceso, señaló que todos los descargos efectuados por el contribuyente fueron analizados, produciéndose oportunamente informes para contestar cada uno de ellos. Con relación a la falta de pronunciamiento sobre la prueba ofrecida, consideró que, si bien podría entenderse que se ha incurrido en un vicio formal, no se produjo indefensión, ya que es la propia Ley la que establece la obligatoriedad de aportación al FONASA, por lo que no existe prueba válida para acreditar lo contrario. La afiliación y pago en forma privada a una mutualista, como en este caso a la Sociedad Médico Quirúrgica de Salto, en nada modificaría la obligatoriedad del aporte determinado. Argumentó que los adeudos reclamados no se encuentran prescriptos. Al no haberse presentado las declaraciones juradas de servicios personales, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 18.211, el plazo de prescripción se extendió a 10 años (Artículo 38 CT). Contrariamente a lo manifestado por la actora, afirmó que el organismo se expidió sobre dicho aspecto previo al dictado del acto impugnado, lo que reiteró al contestar los recursos interpuestos contra el mismo. En definitiva, no es cierto que se haya impedido al actor articular defensa ante esta extemporánea argumentación del Ente. En último término, luego de aludir a la normativa aplicable, concluyó que la actora, por el solo hecho de registrar actividad como prestadora de servicios personales, genera el derecho a la prestación y el consiguiente deber de aportación, independientemente de su afiliación al Sistema Mutual en forma particular. IV) Por Decreto No. 4258/2022 (Fs. 40) se dispuso la apertura a prueba. V) La parte demandada alegó a Fs. 46, no haciéndolo la parte actora. VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 882/2022 y aconsejó desestimar la demanda (Fs. 52 y ss). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (Fs. 55). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución encausada se dictó con fecha 7 de diciembre de 2020 y fue notificada el 28 de junio de 2021 (Fs. 28 de A.A.). El 5 de julio de 2021, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (Fs. 29 vta. de A.A). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa del recurso jerárquico dictada el 2 de febrero de 2022 y notificada el 22 de marzo de 2022 (Fs. 61 de A.A.) . La demanda se interpuso el 20 de mayo de 2022, dentro del término legal (Fs. 21). II) Corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El Banco de Previsión Social, en el marco del seguimiento de empresas con tipo de aportación 11 (Servicios Personales) detectó que la actora mantenía situación irregular de pagos correspondientes al aporte FONASA, habiendo omitido ésta presentar la declaración jurada correspondiente al año 2014. La Gerencia Fiscalización Interna – Análisis Interno de ATyR ingresó de oficio la referida declaración jurada de Servicios Personales, tomando como base de cálculo el ficto de la Caja Profesional y el mínimo de 1 CPE por mes (Fs. 7 vto. – 8 vto. de A.A.). De dicha actuación se confirió vista el 7 de octubre de 2020 a la Sra. PRATI (Fs. 11 vto. A.A.) quien procedió a evacuarla en términos análogos a los expuestos en el presente intento anulatorio (Fs. 14 vto. – 19 de A.A.). El 1 de diciembre de 2020, previo a ratificar la determinación tributaria en todos sus términos, la Gerencia aludida ut supra manifestó: “1. Se tiene por presentada la evacuación de vista en tiempo y forma. 2. El artículo 70 de la Ley No. 18.211 establece la obligación de aporte FONASA para quienes “obtengan ingresos originados en la prestación de servicios personales fuera de la relación de dependencia”. Dicha norma es reglamentada, entre otras, por el Decreto No. 211/011 de 27 de junio de 2011. En su CAPÍTULO II. CONTRIBUCIONES AL FONDO NACIONAL DE SALUD POR SERVICIOS PERSONALES FUERA DE LA RELACIÓN DE DEPENDENCIA, el artículo 20 dispone que “Están incluidas en el régimen que se reglamenta en el presente Capítulo las personas físicas residentes que presten servicios personales fuera de la relación de dependencia, por sí o a través de las entidades comprendidas en el art. 7° del Título 7 del Texto Ordenado de 1996” (…) Dado que el contribuyente es un sujeto pasivo hacia la contribución FONASA por estar obligado por las características surgidas en la Ley No. 18.211, siendo prestador de un servicio fuera de la relación de dependencia, y atento a que no presentó en tiempo y forma las Declaraciones Juradas de Servicios Personales ante el Banco de Previsión Social, el suscripto entiende la no prescripción de los adeudos originados y la obligación del tributo, manteniendo el cálculo de los adeudos” (Fs. 21 A.A.) (la negrilla y el resaltado no pertenecen al original). Con base en lo expuesto, el 7 de diciembre de 2020, la Gerencia de Fiscalización de ATyR, en ejercicio de atribuciones delegadas, emitió la Resolución No. 447349, por la que determinó adeudos tributarios por concepto de Aporte Patronal, multas por mora y recargos en cabeza de la actora, por el período 29 de abril de 2014 – 31 de diciembre de 2014 y por un total de $44.453 (Fs. 23 de A.A.). III) En la oportunidad, el Tribunal, desestimará la demanda promovida, por las razones que a continuación se explicitarán. En primer término, no es cierto que la Resolución carezca de una adecuada motivación, ya que ésta emerge principalmente de los informes antecedentes, que dieron cabal cuenta del fundamento para el cobro de los adeudos y del procedimiento seguido para su cálculo (Fs. 7 vto. y 21 de A.A.). En puridad, los motivos -tanto normativos como fácticos- del acto de determinación enjuiciado fueron explicitados en la etapa de formación de la voluntad administrativa, a la cual la actora tuvo oportunamente completo acceso. En tal sentido, ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal en la materia, que la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuere obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la “forma” del acto; en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa; en pocas palabras: la motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (cfe. MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, págs. 330-332; en la jurisprudencia del Tribunal véanse, entre muchas otras, las Sentencias Nos. 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013 y 539/2016). En otro orden, cabe precisar que la mención a que “no se presentaron descargos” -incluida en el único CONSIDERANDO del acto impugnado- se trata de un claro error, pues los planteos de la contribuyente fueron analizados -y rebatidos- por el informe de la Gerencia de Fiscalización Interna- Análisis Interno de 1 de diciembre de 2020, a cuya transcripción efectuada precedentemente corresponde remitirse. En consecuencia, la referencia del CONSIDERANDO a la no presentación de descargos es intrascendente y por ende, inhábil para inficionar de nulidad el acto en causa. Tampoco es cierto que el argumento relacionado con la extensión del plazo de prescripción a diez años fuera introducido de forma póstuma en la etapa recursiva. Por el contrario, el multicitado informe de 1 de diciembre de 2020 fue categórico en cuanto al punto previo a la emisión del acto de determinación, al señalar: “ Dado que el contribuyente es un sujeto pasivo hacia la contribución FONASA por estar obligado por las características surgidas en la Ley No. 18.211, siendo prestador de un servicio fuera de la relación de dependencia, y atento a que no presentó en tiempo y forma las Declaraciones Juradas de Servicios Personales ante el Banco de Previsión Social, el suscripto entiende la no prescripción de los adeudos originados y la obligación del tributo, manteniendo el cálculo de los adeudos” (Fs. 21 de A.A.) (la negrilla y el resaltado no pertenecen al original). Con relación a la ausencia de una Resolución que desestimara la prueba ofrecida por la contribuyente al efectuar descargos, se debe considerar que, en todo caso, estamos ante un vicio intrascendente, en mérito a que la información requerida no hacía al objeto de la cuestión: el no pago de los adeudos por concepto FONASA por el período inspeccionado. Dice VESCOVI que “ la noción de pertinencia exige, en el medio probatorio, que refiera de modo directo al objeto de la prueba, esto es, a los hechos que corresponde probar en el proceso concreto en que ese medio se ofrece. La prueba impertinente es entonces aquella que exorbita el objeto del proceso y de la prueba. Una vez delineados estos, los medios probatorios ofrecidos deben referir al campo o elenco de hechos a probar, según lo determinado por las alegaciones y controversias de las partes, so pena de resultar impertinentes. La jurisprudencia alude a la prueba impertinente como aquella exiliada del objeto litigioso, no referida a los hechos a probar” (Véscovi, E., y otros, Código General del Proceso, anotado, Abaco, Buenos Aires, 1998, t. 4, ps. 278-279). Para COUTURE, la prueba impertinente es aquella que no versa sobre las proposiciones y hechos que son objeto de demostración. Una prueba sobre un hecho ajeno al objeto de la prueba resulta ser impertinente (Cfe. Couture, E., “Fundamentos de Derecho Procesal Civil”, Depalma, Buenos Aires, 1958, p. 238.). Desde estos andariveles conceptuales, resulta indiscutible que la prueba de la afiliación particular de la actora a la Sociedad Médica Quirúrgica de Salto era manifiestamente impertinente, justamente por no versar sobre su obligación de realizar los aportes al FONASA por los servicios prestados fuera de la relación de dependencia (art. 70 de la Ley No. 18.211). De esto deriva, igualmente, el rechazo del agravio fincado en la no procedencia del cobro de los adeudos. Al no ser un hecho controvertido que se han configurado respecto de la Sra. PRATI los hechos generadores que determinaron la realización de los aportes al fondo nacional de salud (FONASA) por encontrarse comprendidos al Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) las personas físicas que obtienen ingresos originados en la prestación de servicios personales fuera de la relación de dependencia (Artículos 70 y 71 de la Ley 18.211 en la redacción dada por los Artículos 12 y 5 de la Ley 18.731) poco importa si la actora se encontraba afiliada al Sistema Mutual de forma particular. La configuración del hecho generador previsto en la Ley hace gravitar sobre los sujetos pasivos -también previstos en ella- la obligación de abonar los tributos correspondientes, con la primera y última finalidad de “…asegurar el acceso a servicios integrales de salud a todos los habitantes residentes en el país. ”. Naturalmente, el aporte al sistema no depende de los actos de los particulares, aun cuando mediante éstos se obtenga la cobertura que la Ley ofrece como contrapartida de la obligación. En último término, el Tribunal considera que los adeudos no se encuentran prescriptos. Sobre el particular, resulta aplicable mutatis mutandi lo expuesto por este Tribunal, con su anterior integración, en Sentencia No. 748/2022: “V) El instituto de la prescripción del derecho al cobro de los tributos se encuentra regulado por los artículos 38-40 del C.T., y en el caso específico de los tributos recaudados por el B.P.S., por el artículo 152 de la Ley No.16.713, disposición esta última que se remite a los supuestos regulados por el C.T. En este sentido, el numeral I) del artículo 38 del C.T., dispone: “I) El derecho al cobro de los tributos prescribirá a los cinco años contados a partir de la terminación del año civil en que se produjo el hecho gravado; para los impuestos de carácter anual que gravan ingresos o utilidades se entenderá que el hecho gravado se produce al cierre del ejercicio económico. El término de prescripción se ampliará a diez años cuando el contribuyente o responsable haya incurrido en defraudación, no cumpla con la obligación de inscribirse de denunciar el acaecimiento del hecho generador, de presentar las declaraciones, y, en los casos en que el tributo se determina por el organismo recaudador, cuando éste no tuvo conocimiento del hecho” (el subrayado y resaltado no pertenece el documento original). La norma transcripta, establece dos plazos de prescripción, de 5 y de 10 años; siendo que, para que el plazo a considerar sea de 10 años, resulta preciso que se configuren ciertos supuestos expresamente previstos por la norma, dentro de los cuales se encuentra la no presentación de las declaraciones por el contribuyente o responsable. Ahora bien, conforme emerge de los propios dichos de la promotora la omisión formal y oportuna de presentar tal documentación fue reconocida por la parte actora, quien manifestó que las declaraciones juradas de FONASA, por el periodo 07/2011 a 06/2017, fueron presentadas en forma extemporánea, por lo que, a juicio del Tribunal, en el caso operó la extensión del plazo de prescripción a 10 años y, en consecuencia, no operó la prescripción pretendida por la accionante”. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, la Ley 20.010 y demás disposiciones complementarias, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado. Sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en $ 46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).