Sentencia Definitiva N° 516/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 17 de agosto de 2023. No. 516 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CALDERÓN GAGGERO, WENDY con MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA. Acción de nulidad” (Ficha No. 459/2021). RESULTANDO : I) A fs. 2 compareció Wendy CALDERÓN GAGGERO a demandar la nulidad de la Resolución del Sr. Ministro de Educación y Cultura No. 0240/2021 de 9 de marzo de 2021, que dispuso el archivo de la denuncia presentada por la actora en contra de la asociación civil "Federación Uruguaya de Gimnasia", relativa al procedimiento seguido a los efectos de la expulsión de la Sra. Wendy Calderón respecto de la indicada Asociación (fs. 183 a 184 de A.A.). Señaló que el día 28 de enero de 2019, presentó ante el Ministerio de Educación y Cultura una nota a los efectos de denunciar a la Federación Uruguaya de Gimnasia por haber aplicado una sanción de suspensión, en violación de la Constitución, la Ley y su Estatuto. Relató que la sanción de suspensión le había sido aplicada por el órgano Consejo Ejecutivo de la FUG, el día 31 de octubre de 2018 y el 13 de noviembre del 2018 impugnó la sanción ante la Asamblea de Clubes de acuerdo con el Estatuto. Indicó que conforme al Estatuto, ante la impugnación, el presidente debía convocar a la asamblea dentro de los 30 días siguientes a la presentación del recurso para que se tratara la impugnación. El estatuto establece que, si la asamblea no tiene quórum para tratar el recurso, la sanción aplicada queda firme. Sostuvo que la FUG, en violación de las normas de competencia y trámite disciplinario, desestimó las impugnaciones, las que no solo denunciaban inexistencia y/o nulidades de los actos referidos a la sanción sino vicios en los mismos. Agregó que denunció la actuación de la FUG ante el Ministerio de Educación y Cultura el día 27 de noviembre de 2018 solicitando que asistiera un veedor del MEC a dicha Asamblea porque sabía que la misma sería irregular. El Ministerio de Educación y Cultura le negó el envío de un veedor y el día 29 de noviembre de 2018 por actuación Nro. 8 del folio 48 foliado a mano 45, se dio vista a la Federación Uruguaya de Gimnasia de la denuncia a ésta última y se la intimó a presentar documentación. Con fecha 7 de diciembre de 2018 la FUG, hizo los descargos. Luego de instruida la denuncia, en fundado dictamen emitido con fecha 3 de abril de 2019, el MEC dictaminó que la sanción que fue aplicada a la Sra. Calderón fue aplicada por un órgano incompetente y que el trámite llevado a cabo por la FUG para aplicar la sanción fue ilegitimo, por cuanto a la misma no se le confiere vista previa. Afirmó que dichas actuaciones prosiguieron en la vía penal, a raíz de denuncia por delito de violencia privada lo cual surge del acta de 31 de octubre de 2018. En mérito a estas actuaciones penales, la sanción fue dejada sin efecto desde el mes de febrero del 2019, por lo cual se procedió a la restitución de los derechos y obligaciones en calidad de socia de la FUG. Se detectó que la motivación en que se fundó la misma, no reflejó los fundamentos esgrimidos por los integrantes del Ejecutivo al momento de su imposición. Manifestó que a la luz de lo expresado, la FUG debió haber procedido a anular la sanción aplicada, por haber violado la misma la Constitución, la Ley y el propio Estatuto de la FUG. El MEC no tomó las medidas que por ley podía adoptar para impedir o revertir las irregularidades cometidas. Así fue que, con fecha 13 de junio de 2020, la Comisión Directiva de la Federación Uruguaya de Gimnasia resolvió nuevamente sancionar a la Sra. Calderón, esta vez con la expulsión de la institución. Refirió que el día 17 de junio de 2020 (a cuatro días de haberse adoptado la supuesta Resolución) la FUG le envió telegrama colacionado sin identificar el número de la Resolución y sin agregar copia del Acta del órgano respectivo, notificando a la Sra. Calderón de la sanción que se le había aplicado. El día 23 de junio de 2020 (10 días después de haberse decidido la expulsión) recibe el telegrama colacionado, notificándosele de la Resolución de la Comisión Directiva que resuelve su expulsión. El día 1 de julio de 2020 (7 días después) impugnó (vía correo electrónico remitido a las 16:32hs.) la Resolución por no habérsele otorgado vista previa. Y, ese mismo día, 1 de julio de 2020, surge una resolución de la Comisión Directiva (que no expresa emanar de ningún órgano de la FUG e incluso carece de firmas) en la que se intentó enmendar el error cometido al no haberse notificado a la Sra. Calderón ninguna actuación previa, incurriendo en violación de la sanción anterior de suspensión, sancionándola sin trámite y sin vista previa hechos que habían sido objeto de reproche por parte del MEC. Adujo que esa Resolución que no emana de ningún órgano, y que está agregada al expediente sin firmas y sin constar en los libros de actas de sus órganos que debe llevar la FUG, consignaba un acto distinto al notificado por telegrama colacionado, de expulsión, sino que consigna otro acto "inicio de trámite de expulsión". Denunció el hecho al MEC y la FUG y al realizar sus descargos presentó constancia de haber notificado de lo actuado al MEC en la persona de uno de sus representantes, quien consideró que la sanción fue aplicada por un órgano competente y que el trámite llevado a cabo para aplicar la sanción fue legítimo, por cuanto se cumplió con la vista previa. De tal modo, señaló que por así disponerlo la ley, el Ministerio de Educación y Cultura ejerce la policía administrativa sobre asociaciones civiles, pero, en el caso, se incurrió en una absoluta omisión por parte del organismo, en el ejercicio de las facultades antes referidas. Sostuvo que desde el primer expediente quedó en evidencia la intención de expulsarla de la FUG, sin respetar el debido proceso y, que, pese a haber solicitado pruebas fehacientes de las supuestas amenazas y calumnias verbales y escritas que se le atribuyeron, nunca se emitió ningún pronunciamiento con respecto a la pertinencia o no de dichas pruebas, y mucho menos fueron diligenciadas las mismas. A pesar de haber solicitado informe de la Confederación Argentina de Gimnasia y la declaración testimonial, nada se resolvió al respecto. Tampoco fue demostrada la titularidad y autenticidad de los perfiles desde los cuales fueron realizadas las supuestas amenazas. Apuntó que su expulsión fue resuelta en una Asamblea Extraordinaria de la Federación Uruguaya de Gimnasia realizada de manera virtual el 20 de julio de 2020 (Resolución Disciplinaria 03/2020) cuando la resolución de expulsión debía emanar de la Comisión Directiva por así disponerlo el art. 9 literal a de los Estatutos. A su entender, esto denota una flagrante violación a los principios de igualdad, buena fe, y confianza legítima. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 14 la Administración demandada a contestar la demanda. Invocó que el Ministerio de Educación y Cultura carece de legitimación pasiva para ser demandado. Expuso además, que la actora carece de legitimación activa, desde que no se verifica la existencia de un derecho o interés directo, personal y legitimo por parte de la accionante, lesionado o violado por el acto administrativo dictado. Tras reseñar los antecedentes administrativos, señaló que la actora incurre en error al identificar el acto que le agravia. Afirmó que, claramente, el acto que le causa agravio no es la resolución impugnada, sino la resolución de la asamblea general de la Asociación Civil “FUG” por la cual se resuelve su expulsión en carácter de asociada, acto, emanado de una persona jurídica de Derecho Privado y por ende, no procesable. Por otra parte, entendió que la resolución cuestionada es totalmente legítima, se encuentra ampliamente fundada y motivada y se otorgaron a la actora todas las garantías del debido proceso, conforme surge probado de los escritos de evacuación de vista y descargos presentados en cada etapa procedimental por parte de la actora. En otro orden afirmó que si la actora entendiera conveniente, le correspondería acudir a la justicia civil ordinaria emplazando a la FUG a efectos de dilucidar en dicha jurisdicción la validez del procedimiento llevado a cabo por dicha Institución, así como los eventuales daños y perjuicios que dicha sanción pudiera haberle ocasionado, lo cual excede la competencia del MEC por tratarse de una resolución de mérito o conveniencia adoptada por la citada asociación civil. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 19) las partes alegaron en el plazo común de 15 días (fs. 82-84 y 85-94). IV) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la confirmación del acto impugnado, por Dictamen No. 801/2022. V) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución del Sr. Ministro de Educación y Cultura No. 0240/2021 de 9 de marzo de 2021 que dispuso el archivo de la denuncia presentada por la actora en contra de la asociación civil: "Federación Uruguaya de Gimnasia", relativa al procedimiento seguido a los efectos de su expulsión de la indicada Asociación (fs. 183 a 184 de A.A.). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo los fundamentos expuestos por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda con la consiguiente confirmación del acto impugnado. IV) Corresponde en primer término analizar la legitimación tanto de la parte actora, como de la demandada. En lo que refiere a la legitimación pasiva, no se comparte la defensa ensayada por la Administración consistente en que, según ésta, se estaría ante un caso de responsabilidad de funcionarios a dilucidar en el procedimiento reparatorio patrimonial. Ello no es así. La acción de nulidad se promovió en contra del Poder Ejecutivo, en tanto se pretende la anulación de un acto emanado del referido sistema orgánico, por lo cual, sin dudas, el Poder Ejecutivo ostenta legitimación pasiva. No obstante, diversa es la situación de la actora en cuanto a su legitimación activa. Sobre el tópico, debe estarse a la profusa jurisprudencia del Colegiado en lo que refiere a la falta de legitimación del denunciante a efectos de la promoción de la acción anulatoria. Tal como viene de indicarse, la Corporación ha analizado situaciones análogas a las promovidas en obrados. Así, en términos pacíficamente aplicables a la dilucidación de autos y en base a anteriores pronunciamientos del Colegiado, se indicó: “El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse ante casos similares al de autos, en donde los demandantes revistieron la calidad de denunciantes en procedimientos administrativos y se consideró que no justificaron encontrarse en una situación jurídica subjetiva que se viera afectada por los efectos del acto (sentencias Nº 566/2014 y 932/2017). En este sentido, por sentencia Nº 566/2014, se consignó: “(…) A juicio del Tribunal, corresponde desestimar la pretensión anulatoria incoada, en virtud de que la accionante carece de legitimación causal activa para impugnar de nulidad el acto encausado. En lo inicial, deben recordarse las enseñanzas del Maestro GIORGI, tantas veces citado por la Sala, en cuanto señala que no existe un derecho subjetivo a la legalidad, y que el sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, no es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado” (Cfme. GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 187; en jurisprudencia véase Sentencias N° 69/2003 y 106/2007, entre muchas otras). Como consecuencia de lo anterior, “quien pretende un fallo anulatorio debe acreditar, imprescindiblemente, hallarse en esa particular situación frente a la volición administrativa que impugna” (sentencias N° 612/1988, 879/1996 y 333/1997, entre otras). Más recientemente, ha expresado la Sede, citando al Prof. CAJARVILLE, que “la situación jurídica de interés legítimo no puede concebirse tampoco como perfeccionada con la violación de una norma, como la explica GUICCIARDI, mera “situación reaccional” al decir de GARCÍA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ. Esta posición no es admisible como interpretación de la Carta uruguaya, porque de sus disposiciones, y muy especialmente de su art. 318, surge claramente que el interés legítimo preexiste a la actividad ilegítima que lo lesiona e incluso a toda actividad legítima o ilegítima. La preexistencia de la situación de interés legítimo con respecto a la actividad de la entidad estatal, además, es la que hace posible que ésta lesione el interés legítimo, como prevén explícitamente los arts. 258 y 309 inc. 3°; mal podría concebirse que la actividad de la entidad estatal, siendo ilegítima, fuera lesiva de la situación jurídica, si fuera ella precisamente la que le diera origen (Cajarville Peluffo, Juan Pablo; “Apuntes sobre el concepto de “interés legítimo” en la Constitución Uruguaya”, en Revista de Derecho Público, Año 2012, Número 41, p. 20; en similares términos se ha expedido en “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, 3ª Edición, 2012, p. 623/625). (…) En el caso, los promotores no lograron acreditar la titularidad de la situación jurídica subjetiva, sin ingresar en dicha comprobación en la lesión que teóricamente el acto enjuiciado provoca en sus esferas jurídicas personales, pues como se ha expuesto, la lesividad no se advierte como un elemento conformante de la legitimación causal activa, sino que se erige, en tal hipótesis, en la consecuencia del obrar administrativo -ilegítimo-” (sentencia N° 126/2013) (…) La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto, pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho” (sentencia N° 289/2014). Pues bien; realizado el precedente y necesario encuadre teórico, cabe analizar si, en la presente instancia, la actora cuenta con legitimación causal activa para contender contra el acto en proceso. Para una adecuada categorización de la situación jurídica de la que es titular la pretensora, corresponde analizar los siguientes aspectos: a) Régimen jurídico del acto procedimental que moviliza el procedimiento: la denuncia en vía administrativa; b) Características comúnmente reconocidas en el concepto de interés legítimo. Sobre lo primero, debe necesariamente convenirse que la denuncia puede ser definida como el acto por el cual se pone un hecho en conocimiento de una autoridad, en el caso administrativo. Difiere de una petición, en cuanto es meramente la comunicación de un conocimiento, y no la expresión de la pretensión de un comportamiento concreto de su destinatario. La petición puede fundarse en ciertos hechos que se ponen en conocimiento de la Administración, pero en tal caso la petición absorbe a la denuncia. A la inversa, la denuncia no cambia de naturaleza si se acompaña un pedido de que la autoridad ejerza sus potestades respecto a esos hechos, si ese pedido no implica la pretensión de un comportamiento concreto de la Administración (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ediciones IDEA, 1997, ps. 64/65) (….) La denuncia elevada fue considerada, analizada, ponderada y finalmente rechazada mediante el acto atacado. Emerge asimismo de los antecedentes que, en el curso de la tramitación administrativa, la Administración le dio a la denunciante participación circunstancial en la sustanciación del procedimiento incoado. Ello en virtud de que la actora presentó una solicitud de acceso a la información pública y la Administración no resolvió en el plazo legalmente estipulado, configurándose el silencio positivo previsto en el art. 18 de la Ley 18.381 (fs. 212 A.A.). (….) En tal sentido, y entrando al análisis del segundo aspecto señalado, estima la Sede que la promotora no ostenta legitimación causal activa, desde que no resulta titular de un derecho subjetivo (cuyo correlato sería la obligación de la Administración de realizar un comportamiento debido) ni de un interés legítimo (…) En particular, como destaca CAJARVILLE cuando existe un interés legítimo, su titular también pretende o puede legítimamente pretender de la Administración un determinado comportamiento que le es favorable, pretensión que no es arbitraria o caprichosa, sino basada en reglas de derecho que regulan o encausan la actuación de la Administración (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo…” cit. pág. 49; véase también del mismo autor: “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”-Conferencias Magistrales- en Revista de Derecho Público FCU, Año 22, Número 43, Agosto 2013, p.144 diferenciando el interés legítimo del interés simple) (…) Con tales entendimientos, procede necesariamente convenir que, en la especie, no se asiste a una situación jurídica legitimante habilitante del accionamiento anulatorio. Como postula CALVO VÉRGEZ, no cabe considerar al denunciante como interesado en aquellas actuaciones administrativas que se inicien, ni como parte legitimada para la interposición de recursos o reclamaciones en relación con los resultados de dichas actuaciones. (Cfme. CALVO VÉRGEZ, Juan: Inicio y Desarrollo del Procedimiento de Inspección Tributaria: Cuestiones Conflictivas”, Thomson Reuters Aranzadi, 1ª Edición, Navarra, 2013, págs. 54/55). En definitiva, teniendo presente que el supuesto normativo, esto es, la disposición creada por el acto administrativo impugnado no alcanza en su dimensión subjetiva a la accionante, no cabe otra solución que la desestimatoria de la demanda incoada, por ausencia de legitimación causal activa”. Más recientemente, la Sala analizó un caso en el cual se demandó la nulidad de una resolución por la cual se dispuso la clausura de las actuaciones relacionadas con una denuncia presentada contra la actuación de un Fiscal Letrado y siguiendo una línea de razonamiento similar, se señaló: “(…) el actor instó a la Administración mediante el mecanismo de denuncia para que ésta iniciara un procedimiento investigativo -de naturaleza disciplinaria- cuyo objeto consistió en la determinación de la existencia o no de las irregularidades denunciadas para determinar el ejercicio del poder disciplinario. Como indica Frugone Schiavone, “El procedimiento disciplinario, atendiendo a la clasificación de los procedimientos administrativos, se nos presenta como un procedimiento administrativo de oficio, especial y de orden interno, siendo su objeto la regulación de los poderes disciplinarios de la Administración sobre sus funcionarios, en defensa del buen orden y de la regularidad y eficiencia de la función pública” (Cf. Héctor Frugone Schiavone, “Procedimiento Disciplinario”, en “Procedimiento Administrativo (Decreto 500/991, de 27 de setiembre de 1991)”, Serie Congresos y Conferencias N° 5, Universidad Católica, “Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político”, 2ª Edición, Montevideo, 1996, p. 94) (…). Los sujetos del poder disciplinario son la Administración (sujeto activo que ejerce - o no - la potestad disciplinaria) y el denunciado (sujeto pasivo funcionario público cuya conducta da lugar (o no) al ejercicio del poder disciplinario) (Cf. Felipe Rotondo Tornaría, “Manual de Derecho Administrativo”, 8ª Edición, Ampliada y Actualizada a enero de 2014, p. 223 a 224). El acto encausado es el resultado de la tramitación de la denuncia de presuntas irregularidades y concluyó ordenando la clausura de las actuaciones. Es decir que no encontró mérito para ejercer los poderes disciplinarios y en el marco de éstos sustituir al Fiscal denunciado, como lo impetrara el actor. Siendo que el procedimiento administrativo tiene por objeto “la regulación de los poderes disciplinarios de la Administración sobre sus funcionarios, en defensa del buen orden y de la regularidad y eficiencia de la función pública” y sus sujetos son la Administración (sujeto activo) y el denunciado (sujeto pasivo), no se advierte cómo se vería afectado el actor en una situación de interés que resulte directo y personal. El sujeto que en todo caso podría verse beneficiado o perjudicado (en forma directa y personal) por el acto es el denunciado pero el actor no se encuentra en una situación jurídica que lo legitime activamente para contender contra el acto enjuiciado. El no acogimiento a una mera pretensión de que un tercero fuera investigado (para eventualmente ser sancionado y sustituido) no importa para el denunciante un cambio (ni favorable ni adverso) en su esfera jurídica personal y directa. La eventual responsabilidad administrativa funcional que puso de manifiesto mediante la presentación de su denuncia sólo afecta al funcionario y al órgano público. Para el promotor no pasa de ser un mero interés simple a la legalidad o buena administración, situación no tutelada ante la jurisdicción del Tribunal según lo dispuesto por el art. 309 de la Constitución. En definitiva, teniendo presente que el supuesto normativo, esto es, la disposición creada por el acto administrativo impugnado no alcanza en su dimensión subjetiva al accionante, no cabe otra solución que la desestimatoria de la demanda incoada, por ausencia de legitimación causal activa (…)” (sentencia Nº 932/2017)” (sentencia Nº 291/2019, en el mismo sentido: sentencias Nº 241/2019; 291/2021; 293/2021; 445/2021; 555/2021). V) Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto y aplicando un criterio amplio a efectos de valorar la legitimación de la accionante, la falta de mérito de la demanda formulada también se impone. Al respecto, podría argumentarse que la legitimación de la actora estaría dada para que, presentada una denuncia, la Administración instrumente los procedimientos correspondientes y que dichos procedimientos no sean arbitrarios, ni se encuentren viciados con desviación o abuso de poder. Delimitado lo anterior, importa señalar que no se advierten irregularidades en el trámite de la denuncia, la cual, una vez recibida fue debidamente sustanciada conforme emerge de los antecedentes administrativos. Asimismo, de acuerdo con las coordenadas del principio dispositivo, se destaca que en la demanda no se pusieron de manifiesto ilegitimidades en los aspectos procedimentales. En efecto, los agravios esgrimidos refieren a que no se comparte el criterio asumido, es decir, las razones dadas por la Administración para desestimar la denuncia. Así, la actora se agravia del incorrecto funcionamiento de la Asociación Civil, razón por lo cual promovió la denuncia que fue desestimada, que motivó el acto cuya anulación pretende. No obstante, a poco que se ahonde en la demanda impetrada, el nudo de la cuestión debatida y de lo cual se agravia la actora, reside en el procedimiento seguido en la Asociación a efectos de su expulsión, he ahí el “agravio”, la lesión jurídica generada. Pues bien, la referida lesión a la situación jurídica subjetiva de la actora, que motivó la demanda, es ajena a la jurisdicción del Tribunal, e inclusive a la esfera de la policía administrativa de las Asociaciones Civiles legalmente encomendada al Poder Ejecutivo. Al respecto, el control de legitimidad de las decisiones adoptadas por una Asociación Civil, y su eventual anulación, recae ante el Poder Judicial. Comparte la Corporación el contenido de la sentencia Nº 88/2010 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 1er. Turno, integrado en aquel momento por quienes luego serían miembros de esta Corporación (Dres. Castro, Salvo y Vázquez Cruz); pronunciamiento en el cual se consignó: “…en primer lugar corresponde establecer que, para la Sala, el Poder Judicial tiene jurisdicción para juzgar la legitimidad del procedimiento seguido y del contenido de las resoluciones adoptadas por una asociación civil. Como lo sostuvo el Homólogo de 4º Turno, en sentencia de fecha 8/5/1991, publicada en LJU, T. 104, c. 12.033, el Oficio está facultado para controlar la razonabilidad de la apreciación efectuada por el Consejo Directivo, así como la existencia de los supuestos sancionatorios establecidos en el Estatuto y el cumplimiento de las formalidades correspondientes. En sentido coadyuvante, el TCA en sentencia de fecha 19/10/1988, publicada en LJU, T. 101, c. 11.497, que anuló un acto del MEC que había declarado la nulidad de una resolución de asamblea de una asociación civil, afirmó, citando anterior sentencia Nº 149/1988 de 23/3/1988, que: "El art. 1o. del Decreto-Ley 15089, de 9/12/80, establece que "el Ministerio de Educación y Cultura ejercerá la Policía Administrativa de las aso ciaciones civiles y fundaciones, y en consecuencia, controlará su creación, su funcionamiento y su diso lución y liquidación” y que “… el art. 2o. faculta al mismo para aplicar sanciones a las asociaciones etc. "que incurran en infracciones a las normas legales, reglamentarias o esta - tutaria”. Y agregó, luego de establecer en qué consistía la función de policía atribuida al MEC por la normativa citada, que: “… las sanciones que el Ministerio de Educación y Cultura está habilitado para aplicar y las intimaciones previas y apercibi mientos que está facultado para ordenar y practicar; que, además comportan un pronunciamiento sobre responsabilidad por el suceso que las determina, de ben acordarse a su cometido que alude al comporta miento global, general de la sociedad civil desde su creación hasta su eventual disolución; y a transgre siones o procederes susceptibles de poner en compro miso el orden público en la fase que le ha sido enco mendado salvaguardar. Mas no le habilita para inmiscuirse en la dirección o corrección de los negocios o relaciones privadas que no afectan esos superiores bienes jurídicos como acontece en las desavenencias de orden individual que pueden producirse con los funcionarios u otros particulares (plenamente habili tados para la defensa de sus intereses en los fueros comunes correspondientes) en el común desenvolvimiento de sus giros o actividades propias, cuya dilu cidación compete normalmente a los diversos órga nos sociales (…) Asimismo, la Fiscalía ha entendido que la Admi nistración no puede sustituir la voluntad de las autoridades de las personas jurídicas, ni, más específicamente, modificar o dejar sin efecto sus decisiones; pero está obligada en cambio a controlar la regularidad de su funcionamiento, a cuyos efectos puede proceder de oficio, y aun a sancionarla si no lo ajus tan a derecho de modo de asegurar el legítimo inte rés de sus asociados (art. 1o. y concordantes del decreto-ley No. 15089 de 12/XII/980) (…) En conclusión, el cometido que atribuye el decreto 15.089 al Ministerio no lo habilita para inmiscuirse en las relaciones privadas que no afectan supe riores bienes jurídicos y las sanciones que está habili tado para aplicar, deben corresponderse con el cometido de vigilancia del comportamiento global, tendien te a evitar que se desvirtúen los fines para las que fue creada o que se transgreda el orden público en "la fase que le ha sido encomendado salvaguardar" se gún se expresa en sentencia del Tribunal No. 148/988 (exp. No. 182/987)” Por lo tanto, descartada la competencia del TCA y en ausencia de previsión estatutaria, el Poder Judicial está habilitado para ingresar al análisis de la procedencia del accionamiento incoado”. La problemática que viene de ponerse de manifiesto resulta claramente expuesta en el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, donde se expresó: “El Tribunal sólo juzga la licitud de los actos administrativos estatales. Ni el Ministerio de Educación y Cultura, ni el Tribunal de lo Contencioso Administrativo constituyen una alzada de las decisiones de una entidad privada. A nuestro juicio la demanda contiene una confusión a tal respecto. En el fondo, lo que plantea es una discrepancia con el criterio seguido en la especia por el Ministerio de Educación y Cultura. ¿Existe el derecho a modificar el criterio de la administración manifestado en forma regular, aunque se discrepe con éste? ¿Adoptar una medida diferente era un acto debido? Evidentemente, la respuesta a ambas preguntas es negativa. Si la actora consideraba que el funcionamiento indebido de un servicio público le causó perjuicio, tenía derecho a hacer valer la responsabilidad estatal por la vía correspondiente, en el marco de lo dispuesto por el artículo 24º de la Carta. Podía ejercer su derecho contra la organización con la que está en conflicto. Tenía derecho, también, a denunciar una conducta que considerara irregular, como efectivamente hizo. No tenía derecho, en cambio, a que la administración resolviera la denuncia en el sentido que la actora considera adecuado, o sea sancionando a la denunciada, ni a sustituir la voluntad del orgánica del jerarca del servicio. Si se admitiera que quien es, en definitiva, un tercero respecto de la relación de control pueda reclamar la anulación del acto dictado en el marco de esa relación, que entiende improcedente, debería admitirse que también podría pretender la anulación de una sanción aplicada, por considerar que carece de la entidad debida siendo, verbigracia, demasiado benévola. Se trataría de una invasión de la competencia orgánica, de una sustitución de la voluntad de la autoridad que no corresponde admitir” (fs. 98 a 98 vto.). El núcleo de la cuestión está dado por el pretendido funcionamiento irregular de la Asociación Civil ante la expulsión de la actora. Ello derivó en un asunto conexo que fue la denuncia promovida ante el Ministerio de Educación y Cultura. En la referida denuncia se requirió la cancelación de la personería jurídica o la intervención de la Asociación (fs. 6 de los antecedentes) que fue desestimada por el acto que se impugna. Igualmente, la demanda estimó como ilegítima la desestimatoria de la denuncia en tanto, efectivamente, habría sido irregularmente expulsada de la asociación. No obstante, la revisión de la juridicidad de la expulsión de la actora de la asociación, desborda el contralor de juridicidad constitucionalmente encomendado al Tribunal y corresponde que se dilucide ante el Poder Judicial. Por su parte, tal como fuera indicado, no se avizora una actitud omisa de la Administración ante la denuncia formulada, que fue recibida y debidamente instruida y no merece ningún reproche de ilegitimidad. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Oportunamente, repóngase la tributación correspondiente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).