Sentencia Definitiva N° 499/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 10 de agosto de 2023. No. 499 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AGUIAR CANTO, RICHARD ANIBAL con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 295/2021). RESULTANDO : I) A fs. 2 compareció la parte actora, deduciendo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 03-936-2020-1704, de fecha 16 de julio de 2020, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, que denegó la pensión de víctima de delito violento (Ley No. 19.039) solicitada por el actor en los siguientes términos: “declárese que el Sr. Richard Aníbal Aguiar Canto no tiene derecho a pensión al amparo de la Ley N° 19.039 del 28/12/2012, al no configurar acreditado que el delito acaecido se encuentre comprendido dentro de los alcances del art. 3 de la mencionada Ley” (fs. 51 y 52, A.A.). En lo medular, afirmó que: (i) reúne los requisitos previstos por el artículo 3 de la Ley No. 19.039, en razón de haber sido víctima de un delito violento que ocasionó una incapacidad en su persona; (ii) la motivación del acto no es suficiente, pues no se explicitó en ningún lugar del expediente las razones por las cuales se consideró que el actor no encuadraba en el supuesto de hecho legalmente previsto ni se analizaron los descargos presentados; (iii) se configuró un vicio procedimental al no haber sido examinado el caso por el Centro de Atención a Víctimas del Delito, debido a que el Banco de Previsión Social nunca le remitió el expediente. Respecto del primer punto, expresó que se sucedió una acumulación de episodios delictivos que le generaron al accionante severas consecuencias a nivel emocional y psicológico que no fueron tomadas en cuenta por el Organismo Previsional. De ese modo, la Administración al no considerar que la hipótesis planteada se embarcaba dentro del presupuesto de hecho o hecho generador de la prestación, incurrió en error al sentar los motivos del acto. En cuanto al segundo punto, afirmó que la Comisión Asesora del Banco de Previsión Social, al expedirse, emitió un escuetísimo dictamen y se limitó a declarar que no se cumplen con los requisitos legales del artículo 3 de la Ley No. 19.039. Luego de evacuarse la vista conferida, tampoco se explicitaron las razones por las cuales se consideró que la situación no encuadraba en los supuestos de hecho legalmente previstos. Señaló que los descargos no son una mera formalidad y su desconsideración acarrea la nulidad de la decisión. En definitiva, solicitó la nulidad de la resolución impugnada por ser ésta ilegítima. II) Conferido el traslado, a fs. 16, compareció el Banco de Previsión Social, quien contestó controvirtiendo los términos de la demanda y solicitó el rechazo de la demanda incoada. En lo central de sus defensas, adujo que: (i) el titular calificó para el otorgamiento de una pensión por invalidez y luego para una jubilación por incapacidad física común, pero no pudo determinarse la relación de sus patologías con la rapiña sufrida, evadiéndose, por tanto, el marco de la Ley No. 19.039; (ii) no es acertado que el acto carezca de motivación o que existiera error en los motivos. El hecho de que no se hiciera caudal de los descargos no significa que se le haya menguado su oportunidad de defensa al actor. La Administración está obligada a dotar de las máximas garantías al procedimiento, pero eso no implica que se deban acoger sin más las invocaciones realizadas por el actor en la etapa de descargos. En definitiva, afirmó que el acto se ajustó en un todo a la plataforma fáctica relevada y al derecho aplicable y solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Por decreto No. 5492/2021 (fs. 21) se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura a prueba por 60 días, agregándose antecedentes administrativos en 303 fs. y se produjo la prueba que fue agregada de fs. 23 a 26. IV) La parte demandada formuló sus alegatos en el plazo común de quince días (fs. 39 y vto.), no alegando la parte actora. V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 448/2022 y aconsejó la confirmación del acto resistido, por ser legítimo (fs. 42 a 43). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). La Resolución No. 03-936-2020-1704 se emitió el 16 de julio de 2020 (fs. 51 y 52, A.A.) y se notificó al actor el 4 de agosto de 2020 (fs. 55, A.A.). El 13 de agosto de 2020 fueron interpuestos, en tiempo y forma, los recursos de revocación y jerárquico contra la Resolución No. 03-936-2020- 1704 (fs. 64 a 73, A.A.). La Administración demandada no se pronunció en forma expresa acerca de la recurrencia interpuesta, por lo que se configuró denegatoria ficta de la misma el 1° de marzo de 2021. A partir del 2 de marzo de 2021 comenzó el cómputo del plazo de caducidad de los 60 días corridos y siguientes para entablar la demanda anulatoria, el que se vio interrumpido al suspenderse los plazos procesales por declaración de Feria Jurisdiccional Extraordinaria entre el 24 de marzo de 2021 y el 30 de junio de 2021 (artículo 2, Ley No. 19.960). La demanda anulatoria fue incoada en tiempo y forma, el día 4 de agosto de 2021 (nota de cargo, fs. 10). II) En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal, por unanimidad, apartándose del dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. III) Las actuaciones administrativas que culminaron con el dictado del acto impugnado se iniciaron con fecha 20 de noviembre de 2018, cuando el actor se presentó frente al Ente Previsional a efectos de tramitar una solicitud de pensión para víctimas de delitos violentos al amparo de la Ley No. 19.039 (fs. 21, A.A.). En dicha oportunidad, el Sr. AGUIAR proporcionó la información proveniente del Sistema de Gestión de Seguridad Pública del Ministerio del Interior, dando cuenta, así, de los episodios delictivos generadores de su incapacidad (fs. 24 a 36, A.A.). Posteriormente, se dispuso el pase del expediente para estudio de la Comisión Asesora creada por la Ley No. 19.039 (fs. 37, A.A.), la que se expidió por dictamen de fecha 4 de setiembre de 2019 y concluyó que: “no surge acreditado, de acuerdo a la documentación aportada, que el delito acaecido se encuentre comprendido dentro de los alcances del art. 3° de la mencionada norma legal” (fs. 39, A.A.). Se confirió vista del dictamen al actor (fs. 41, A.A.), quien la evacuó en los términos que surgen a fs. 43 y 44 de los antecedentes, y luego, se volvió a expedir la Comisión Asesora en idénticos términos al citado precedentemente: “no surgen pruebas que permitan determinar que el delito acaecido se encuentre comprendido dentro de los alcances del Art. 3° de la Ley N° 19.039, de fecha 28/12/2012” (fs. 47, A.A.). Ulteriormente, se dictó, con fecha 16 de julio de 2020, el acto impugnado por el cual la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social resolvió “Declárese que el Sr. Richard Aníbal Aguiar Canto no tiene derecho a pensión al amparo de la Ley No. 19.039 del 28/12/2012, al no configurar acreditado que el delito acaecido se encuentre comprendido dentro de los alcances del art. 3 de la mencionada ley” (fs. 52, A.A.). IV) Conforme pasa a explicarse, no se tiene el honor de compartir la solución confirmatoria propuesta por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (dictamen no. 448/2022, fs. 42 a 43 vto.) basada en la vigencia de la modificación introducida por la Ley No. 19.889 al artículo 3 de la Ley No. 19.039. En ese sentido, la Corporación considera que la disquisición en torno a cuál era la normativa aplicable, resulta irrelevante, pues el actor, de acuerdo a lo que surge de fs. 23 y ss., A.A., fue víctima en dos ocasiones de delitos de rapiña. Por tanto, la situación fáctica del actor, prima facie , enmarcaría tanto en el supuesto normativo descripto en la redacción original del artículo 3 de la Ley No. 19.039, como en su redacción actual dada por el artículo 99 de la Ley de Urgente Consideración No. 19.889. Como sostuvo la Dra. Klett en su voto “la vigencia del instituto creado por la Ley No. 19.039 se relaciona con el instituto en sí mismo, y no con los potenciales hechos generadores de la pensión (ver art. 21 de la Ley No. 19.039). De ese modo, si un particular, víctima de un delito violento (por ejemplo, acaecido en el año 2016) deviene incapaz por dicha circunstancia, su situación se habrá de valorar conforme a la normativa vigente al momento en que se solicite la pensión en el Banco de Previsión Social, resultando irrelevante la ley que se encontraba vigente al tiempo en que tuvo cabida el hecho delictivo del que resultó víctima el peticionante.” Reconociendo la trascendencia que dicha cuestión podría tener en sede de recomposición de la faz administrativa, la demandada debió -y deberá – valorar la situación a la luz de la normativa que se encontraba vigente al momento de la emisión del acto, esto es: el artículo 3 de la Ley No. 19.039, en la redacción dada por el artículo 99 de la Ley No. 19.889. V) Despejado ello, a juicio del Tribunal, el acto impugnado es ilegítimo y se impone su anulación. Ello por cuanto su motivación es insuficiente, escueta y lacónica, y no permite entender a qué refiere la afirmación “no se encuentra acreditado de acuerdo a la documentación aportada que el delito acaecido se encuentre comprendido dentro de los alcances del art. 3 de la mencionada ley” (fs. 51, A.A.). El deber de motivar en cabeza de la Administración, como afirma GARCÍA DE ENTRERRÍA “obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se partió y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar como tal norma jurídica lo impone” (GARCÍA DE ENTRERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T., “Curso de Derecho Administrativo”, T.I, Ed. Civitas, 9ª edición, Madrid, 1999). En el mismo sentido, DELPIAZZO ha sostenido que: “desde el punto de vista del procedimiento, la motivación de las decisiones contribuye a garantizar la vigencia de los principios de juridicidad, razonabilidad y debido proceso, por lo que debe ser suficiente, y para ello, debe referir ineludiblemente y en forma clara a los hechos y fundamentos de Derecho tenidos en cuenta para adoptarla, a la vez que dar cuenta del razonamiento que se ha seguido a tal efecto” (DELPIAZZO, Carlos. Derecho Administrativo General y Especial. Tomo I Parte General. Vol. 1. La Ley. 2022. Pág. 374). En el caso, lo anterior no se verificó debidamente, lo cual por sí mismo determina que el agravio resulte de recibo. Tampoco se visualizan explicitados en los informes que precedieron el dictado del acto, los fundamentos que permitan conocer con certeza las razones de lo resuelto. En efecto, las expresiones de los informes de la Comisión Asesora citados supra, reiterados por el acto impugnado, no explican si la desestimatoria a la solicitud respondió a: una inadecuación objetiva de los delitos sufridos por el actor con los previstos en la normativa; la inexistencia de relación de causalidad entre los hechos sufridos por el promotor y las patologías que parece; o, a la ausencia de prueba de alguna o de ambas de las circunstancias reseñadas. Con tales entendimientos, no puede sino concluirse que la resolución adoptada adolece de un vicio en la motivación que la inficiona irremediablemente de nulidad. Es por demás evidente que la vaguedad de los motivos brindados se erige en una motivación francamente insuficiente que impide tanto a la parte actora, como a este Tribunal, valorar la justeza de la decisión adoptada. Desde el momento en que, producto de la imprecisión de la Administración, no se sabe cuál de los presupuestos del artículo 3 de la Ley No. 19.039 fue incumplido, ni qué interpretación – si es que allí estaba el nudo de la cuestión – se les dio a las disposiciones aplicadas, es que se torna imperioso declarar que la motivación de la resolución fue insuficiente e inadecuada. En ese sentido, cabe colegir con DURÁN MARTÍNEZ que “[e]l derecho a una decisión fundada forma parte también del principio del debido proceso. La motivación es la justificación del acto efectuada con la expresión de los motivos y finalidad perseguida, de manera que se pueda entender la decisión como correcta o aceptable. Ya nadie discute que la Administración tiene por principio el deber de motivar sus decisiones. Este es un requisito formal esencial para la validez del acto, pero cómo refleja el contenido del acto también afecta al fondo. La motivación es de especial importancia puesto que su ausencia o una motivación defectuosa dificultan la actividad recursiva y el posterior control jurisdiccional” (DURÁN MARTÍNEZ, A, “El debido proceso administrativo en Uruguay” en TOMÉ, Miguel (Coordinador) El Derecho entre dos siglos. Estudios conmemorativos de los 25 años de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay. Facultad de Derecho – Universidad Católica del Uruguay. Montevideo, 2015, t. I, p. 269) (El destacado no está en el original). En definitiva, el desconocimiento de los motivos empleados como basamento del acto administrativo obsta a que pueda valorarse. Por lo demás, toda la etapa de instrucción y análisis realizada luego de la interposición de los recursos, además de encuadrar en una hipótesis de motivación ex post facto , que conforme constante jurisprudencia de este Tribunal no subsana el vicio de falta de motivación que adolece la resolución, reafirman que la demandada desestimó la solicitud del actor sin valorar los presupuestos para determinar si le correspondía, o no, acceder a la pensión. En cuanto al agravio fincado en la desconsideración de los descargos por parte de la Administración y la no participación del Centro de Atención de Víctimas de la Violencia y el Delito, que el actor calificó como violación al derecho de defensa y vicio procedimental, entiende el Tribunal que no asiste razón al actor. Véase que los descargos presentados a fs. 43, A.A., no aportaron elementos de relevancia, basándose únicamente en alegaciones relacionadas con el interés del accionante en acceder a la pensión. De ese modo, la consideración de los “argumentos” brindados en la evacuación de la vista, no pudo ser tal. En cuanto a la falta de participación del Centro de Atención de Víctimas de la Violencia y el Delito, no existe disposición alguna que obligue consultar preceptivamente a dicho Centro. De esa forma, el proceder de la Administración demandada no puede reputarse como ilegítimo en ese sentido. En suma, el Tribunal entiende que corresponde anular el acto impugnado por su defectuosa motivación y que la Administración deberá valorar, de forma fundada y ajustada a los procedimientos fijados en la Ley No. 19.039, si al actor le corresponde o no la pensión actualmente denegada. Ello no es más que el lógico corolario de que no se cuentan con los elementos (algunos de los cuales debe valorar el Organismo Previsional de forma excluyente) para saber si el actor, efectivamente, es merecedor de la pensión o no. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).