Sentencia Definitiva N° 493/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 10 de agosto de 2023. No. 493 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “HERNÁNDEZ CABALLERO, SILVIA ROSSANA con UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 37/2022). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución de la Comisión Directiva de l Hospital de Clínicas de la Universidad de la República de 30 de abril de 2021, mediante la cual se aprobaron los siguientes criterios para la no renovación de los componentes variables, a saber: “1) Funcionarios eximidos por más de 60 días que no hayan realizado teletrabajo. 2) Funcionarios con certificaciones médicas mayores a 60 días tanto en el año 2020 como en el año 2019. 3) Funcionarios con menos de 90 puntos de acuerdo al formulario de evaluación. 4) Funcionarios que cuenten con evaluación conceptual negativa. 5) Funcionarios con procedimientos de sanción en trámite o que registren más de 4 inasistencias injustificadas o déficit horario que corresponda al volumen de 4 faltas durante el año 2019. 6) No se renovarán los componentes variab les que al 27/04/2021 no tengan presentada la solicitud por parte de las jefaturas de servicio correspondiente. 7) Para los funcionarios que cumplan el punto 1 y/o 2 se resuelve la no renovación conforme a la lista adjunta (a fs. 11 y 12), sin perjuicio del estudio particular que pueda realizarse de un caso particular frente a la solicitud que eventualmente realice el Jefe de Servicio respectivo. 8) Para definir el grupo de funcionarios que cumplen los puntos 3, 4 y 5 se resuelve el mantenimiento de pag o por 30 días a fin de que la Comisión de Asuntos Administrativos realice la valoración correspondiente. 9) Extender el plazo de renovación de los componentes variables de los funcionarios no comprendidos en la lista adjunta (a fs. 11 y 12) hasta el 31/05/2021” (fs. 5 de los antecedentes). Como fundamento de la pretensión anulatoria se esgrimió que la actora presta funciones en el Departamento de Registros Asistenciales del Hospital de Clínicas y, en virtud de ello, desde el año 2011 a 2020 percibió una compensación (OARE) mensual que equivale al 30% de su salario, la cual cesó de forma ilegítima durante el año 2021 por el acto impugnado. Así, indicó que el 16 de marzo de 2020 por comunicado COVID -19 No. 4, el Rector de la Universidad, en consideració n del contexto pandémico por el cual atravesaba el país, habilitó que se laborara en forma remota. Sin perjuicio de lo anterior, resolvió que se eximiera de asistencia obligatoria a personas en situación de riesgo, lo cual comprendió a la accionante en el período 18 de marzo de 2020 a 25 de marzo de 2021. Dado las patologías médicas de la actora, era una persona en situación de riesgo, ésta se acogió a lo dispuesto en las resoluciones de la Comisión Directiva del Hospital de Clínicas, pese a lo cual sigui ó prestando sus funciones mediante teletrabajo. La no renovación de la compensación variable le generó graves perjuicios debido a la gran rebaja salarial que padeció, a la vez que contraría el principio general de buena fe, ya que, por un lado, se eximió de asistencia a personas certificadas que estén en riesgo de salud y, por otro, cambió las reglas funcionales al considerar las certificaciones médicas mayores a 60 días para no renovar la compensación. El referido modo de proceder de la Administració n es contradictorio y viola el principio de seguridad jurídica Por último, expresó que la decisión impugnada no contiene fundamentos adecuados y refleja una clara arbitrariedad. En suma, requirió la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en f orma la Administración (fs. 9), contestó de modo contradictorio, bregando por la solución confirmatoria. En primer término, refirió que la accionante debió haber contendido en contra del acto tácito a partir del cual se le dejó de abonar la compensación en cuestión. De modo subsidiario, postuló que los criterios aprobados por la Comisión Directiva del Hospital de Clínicas para no renovar componentes variables fueron dictados al amparo de las potestades discrecionales de la Administración, sin que pueda advertirse arbitrariedad alguna. La compensación abonada, con fondos de libre disponibilidad, es una partida que no integra el salario y, según se prevé expresamente en la Ordenanza respectiva, el uso de tales fondos tiene como propósito el "contribuir a retener y consolidar equipos humanos de alta especialización en todas las áreas del conocimiento, que realicen una contribución significativa a todas las funciones de la Universidad". Por lo tanto, no se configuró una "rebaja salarial" ya que no hay derechos adquiridos al cobro de la compensación proveniente de fondos de libre disponibilidad. Desde tales perspectiva s concluyó que el acto impugnado se encuentra debidamente motivado, no vulnera ningún principio general de Derecho, ni norma alguna y no fue dictado con abuso de poder. En suma, requirió la confirmación del acto impugnado. III) Abierta la causa a prueba (decreto Nº 2.062/2022 de 26 de abril de 2022, fs. 26), fue diligenciada la prueba propuesta por la parte demandada. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fs. 42 a 47, alegatos de la actora; fs. 34 a 40, alegatos de la demandada). V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 681/2022 de 5 de octubre de 2022 (fs. 51 a 51 vto.) se pronunció por la solución anulatoria. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumpli do las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Sr a. Procurador a del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) En primer término, no resulta de recibo el argumento empleado por la Administración, ya que debió haberse recurrido el acto tácito que dispuso descuentos en la retribución de la accionante. Sobre el tópico y, desde larga data, en términos mutatis mutandis aplicables en obrados, el Tribunal ha dicho que “…el criterio que postula que la omisión de res istir administrativamente un acto implícito sella la suerte del interesado, ciertamente no se corresponde con el respeto por el principio pro accione o de accesibilidad a la instancia jurisdiccional, que ha caracterizado la jurisprudencia reciente del Tribunal. Si bien partir de una operación material, como la entrega de un recibo de cobro, es posible advertir la existencia de una decisión previa (implícita) que la presupone de no liquidar la partida del modo debido, no es posible conocer las razones de esa decisión, ni tampoco, con certeza absoluta, su efectiva existencia. Por lo tanto, esa inacción no puede condicionar definitivamente la posibilidad de contender contra la decisión administrativa que, debe convenirse, no se revela en términos expresos , prísti nos y límpidos, extremos que por su grado de incertidumbre es susceptible de inducir en error al administrado en el correcto ejercicio de su derecho de defensa” (Sentencia Nº 487/2014). IV) Relevado lo anterior, importa señalar el carácter fundado de la demanda, en cuanto refirió a que la resolución adoptada es contraria al principio de seguridad jurídica. Al respecto, siguiendo las enseñanzas de Odriozola sobre la interpretación de la demanda, corresponde “…optar, entre dos sentidos posibles, por aquél que sea más lógico atribuir al demandante, de acuerdo con el conjunto de sus manifestaciones, con el interés tutelable que surge de las mismas y teóricamente debe deparar todo proceso” (Héctor Luis ODRIOZOLA - “Interpretación de la demanda” en R evista Judicatura, año I, N° 10, vol. II, Montevideo, diciembre de 1976, p. 250). Desde tal perspectiva, cuando la actora señala que se ha violado el principio de seguridad jurídica y la Administración contradice sus actos precedentes, lo que trasluce, y subyace, es que ilegítimamente se ha quitado la compensación en consideración a hechos y actos acaecidos en el pasado. Por lo tanto, tal como lo ha entendido la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se ha conculcado el principio de irretroactividad de las normas reglamentarias como manifestación, a su vez, del aludido principio de seguridad jurídica. En consideración a los criterios generales impuestos por el acto regla para no renovar las compensaciones a partir de mayo de 2021 y, en particular, la no renovación a funcionarios con certificaciones médicas mayores a 60 días tanto en el año 2020 como en el año 2019, en tanto condiciones generales y abstractas, es evidente que se pretende una aplicación de eficacia retroactiva de las mi smas, pues se basan en hechos acontecidos en el pasado en vez de establecerlas hacia el futuro; todo lo cual vulnera la legalidad y seguridad jurídica de la funcionaria afectada. Es decir, aflora el contrasentido de haber percibido la compensación de marras durante todo el transcurso de los años 2019 y 2020, y perderla en el año 2021 por hechos ocurridos en esos dos años anteriores. En nuestro ordenamiento jurídico, la regla de principio es que los actos o Decretos reglamentarios no son retroactivos y deben ser aplicados hacia el futuro (a no ser que favorezcan al administrado, cosa que no ocurre en el caso) ya que de lo contrario se estarían vulnerando los más elementales principios de certeza y seguridad jurídica. Ya señalaba el Maestro SAYAGUÉS LA SO que: “Dada su naturaleza de norma general, reguladora de los casos que puedan presentarse en el futuro, el reglamento puede ser modificado en todo momento para adecuarlo a las conveniencias públicas, siempre que las modificaciones respeten las normas le gales vigentes. Por análogas razones, las normas reglamentarias no tienen efecto retroactivo, salvo que la ley expresamente faculte a la Administración para darle ese alcance, lo cual el legislador puede disponer ya que el principio de la irretroactividad tiene únicamente origen legal” (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique: Tratado de Derecho Administrativo, T. I, 6ª Edición, Clásicos Jurídicos Uruguayos, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, FCU, 1988, ps. 132-133). Más recientemente, CAJARVILLE señaló: “El pri ncipio sobre la eficacia de las normas en el tiempo es el de la irretroactividad. Para las leyes, está establecido en una norma legal; el Código Civil dispone en su art. 7º: “Las leyes no tienen efecto retroactivo”. En cuanto a los reglamentos, a falta de norma expresa al respecto, el fundamento más invocado y sin duda el más fuerte de su irretroactividad radica en el principio de seguridad jurídica y en la invocación en su respaldo del art. 7º de la Constitución; ese principio se incorpora a nuestro o rdenamiento con jerarquía legal, de manera que, mediando habilitación legal, y sólo en tal caso, la Administración podrá dictar reglamentos con eficacia retroactiva. Entonces, tanto respecto de la ley como de los reglamentos, su aplicación retroactiva s ólo será legítima si existe para ello habilitación legislativa compatible con la Constitución” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Retroactividad de las Normas Jurídicas. Reflexiones provisorias”, Revista de Derecho Público, Año 23, Número 46, diciembre 2014, ps. 10-11). En el presente caso, los numerales 1º y 2º del acto impugnado dispusieron, con eficacia retroactiva, eliminar la compensación que recibía la actora, lo que, según lo indicado, informa a su ilegitimidad. Por otra parte, en lo que refie re a la anulación de lo dispuesto en el numeral 7mo. de la resolución, mediante el cual se estableció la no renovación de la compensación a la actora, y otros funcionarios, su ilegitimidad es consecuencial de la anulación de los numerales 1º y 2º. Véase que lo dispuesto en tales numerales es el fundamento de lo resuelto en el numeral 7º. Así, anulados los numerales 1º y 2º, en cascada, resulta anulable lo dispuesto en el numeral 7º. V) En cuanto a los efectos de la sentencia anulatoria, debe estarse al carácter de acto regla de la resolución impugnada en su faz delimitada por los numerales 1º y 2º. El referido extremo habilita a la Corporación, para evitar inequidades y situaciones de desigualdad, además de evidentes razones de buena administración, a proceder a la anulación con efectos generales y absolutos conforme lo dispuesto por el art. 311, inc. 2º de la Constitución. Al respecto, en razonamientos íntegramente aplicables en autos y en base a los repertorios jurisprudenciales del Colegiado, s e ha ind icado: “...dado el alcance general del impugnado, y en función de la desigualdad que la anulación con efecto interpartes podría provocar entre los sujetos alcanzados, el Tribunal ejercitará la facultad conferida en el artículo 311, inciso 2°, de l a Constitución de la República, amplificando el alcance del pronunciamiento anulatorio, por fuera de los límites connaturales de la cosa juzgada. La sentencia anulatoria con efectos generales y absolutos cumple “...una finalidad purgativa del ordenamien to de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de la Ley antes que el interés particular de los recurrentes”, objetivo que prima sobre evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al tiempo que facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCÍA DE ENTERRÍA: Ob. cit., t. I cit., págs. 244 -245)…” (Cf.: sentencias Nos. 1016/ 1998; 619/2013, 696/2013, 59/2014, 642/2014, entre otras)" (Sentencia Nº 287/2018). Por su parte, en lo q ue refiere a la anulación del numeral 7º, si bien consecuencial o derivada de la anulación de los numerales 1º y 2º, deberá estarse a los efectos interpartes o particulares de la sentencia, dado su eficacia singular. Por las razones expuestas, lo establecido en los artículos 309 y 311 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase l a demanda y, en su mérito, anúla se con efectos generales y absolutos los numerales 1º y 2º del acto impugnado y con efectos particulares el numeral 7º. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).