Sentencia Definitiva N° 363/2002

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de junio de 2002. No. 363 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ROSIELLO CUENDE, LAURA con PODER JUDICIAL. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. Acción de nulidad” (No. 831/99). RESULTANDO : I) Que con fecha 14 de setiembre de 1999 compareció Laura Rosiello Cuende, entablando demanda de nulidad, en tiempo y forma, contra la Resolución No. 685, de 21/12/98, emanada de la Suprema Corte de Justicia, en virtud de la cual se la sancionó en su carácter de Juez de Paz de Rocha con la pérdida del derecho al ascenso por el plazo de dos años, conforme a lo establecido en el art. 1145, Nral. 5, de la Ley 15.750 de 24/6/85 (fs. 53 y ss. de A.A. en 85 fojas). Notificada con fecha 1/2/99 (fs. 67 de A.A.), interpuso en tiempo y forma recurso de revocación el 10/2/99 (fs. 76 de A.A.) quedando agotada la vía administrativa por resolución denegatoria ficta configurada el 17/7/99. La parte actora se agravia respecto del acto en causa, ya que, a su juicio, el mismo es violatorio de la regla de derecho. Expresa que la sanción impugnada tuvo origen en su actuación en el juicio ejecutivo que promoviera la Intendencia Municipal de Rocha contra Molino Rocha S.A., Ficha 169/93, siendo la misma infundada y arbitraria. Subsidiariamente, entiende que fue desproporcionada con relación a la entidad de la falta, máxime considerando los antecedentes de la compareciente. En definitiva, solicita la nulidad del acto impugnado. II) Que a fs. 13 compareció la demandada estableciendo que el acto impugnado se ajusta plenamente a derecho. Manifiesta que el mismo fue dictado como consecuencia del “error inexcusable” cometido por la Magistrada actora al librar a favor del ejecutante órdenes de pago contra al producido del remate del bien padrón No. 1043 del Departamento de Rocha, cuando constaba debidamente en el expediente la existencia de un acreedor embargante preferente. Agrega que, más allá de que por circunstancias ajenas no se haya derivado perjuicio económico al interesado, la violación del procedimiento establecido por la normativa vigente daña la imagen de la Administración de Justicia. Analiza la actuación judicial efectivamente cumplida por la actora, controvierte la falta de motivación alegada y afirma la existencia de la debida proporción entre la falta y el correctivo disciplinario impuesto. En definitiva, solicita se desestime la demanda. III) Que se abrió el juicio a prueba por el término legal a fs. 20, habiéndose producido la que obra certificada a fs. 59. IV) Que alegaron las partes por su orden a fs. 61 y 66, respectivamente. Fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 415/2001 de fs. 70 a 71v., aconsejó desestimar la demanda, confirmando la resolución impugnada. V) Que citadas las partes para sentencia (fs. 73), se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I- Que, en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II- Que se impugna la Resolución dictada el 21/DIC/98 por la Suprema Corte de Justicia, en cuanto sanciona a la Sra. Juez de Paz Departamental de Rocha con la pérdida del derecho al ascenso por el plazo de dos (2) años, de conformidad con lo dispuesto por los arts. 112, núm. 1; y 114, núm. 5, de la Ley 15.750 o L.O.T. (fs. 53/58, foliatura completada en este estado, Legajo de 85 fojas, tapas rosadas). Dicha volición fue correctamente recurrida (fs. 76/79, Ibid., la foliatura es complementada en todos los casos respecto de este Legajo); se corrió vista al Sr. Fiscal de Corte (fs. 75, Ib.), quien se expidió ratificando su posición de que correspondía el archivo de las actuaciones (fs. 82 y 35/42, “in ordine”, Ib.), pero no recayó resolución expresa al vencimiento del plazo legal (fs. 4, 5 y 10, de la Ley No. 15.869). La Resolución No. 263/00, de 5/MAYO/00, de la Suprema Corte de Justicia, no impide la configuración de la presunción simple o relativa (“juris tantum”) que, a favor del interesado (accionante), consagra el art. 6, inc. 2o. “in fine” de la citada Ley 15.869 (fs. 21/22 de autos), al margen de la incidencia que esa presunción puede proyectar sobre la cuestión de mérito, aspecto a dilucidar en cada caso concreto. Como lo acepta la actora en su alegato, el subjudice gira en torno a dos cuestiones esenciales: a) existencia de “error manifiesto” en la actividad jurisdiccional desarrollada en los autos “LORENZO CORDONE, FERNANDO C/MOLINO ROCHA S.A. PROCESO EJECUTIVO TRIBUTARIO”, ficha No. 169/93; y b) proporcionalidad de la sanción aplicada (v. isagoge de fs. 61). Y el acto en causa es la normal culminación del proceso disciplinario dispuesto por la Suprema Corte de Justicia por Resolución No. 58/97, de 4/abril/97, oportunidad en que se designó a la Sra. Juez Suplente Dra. Estela Mari JUBETTE PESCE en calidad de instructora (fs. 12/13, Ib.). Pero tal decisión reconoce como antecedentes útiles la denuncia que, respecto de la ahora accionante y por la actuación de ésta en los autos mencionados, formalizó el Dr. Humberto ALFARO MENDOZA (fs. 1/10, Ib.) y el correlativo informe de la Sra. Juez de Paz Departamental de Rocha (fs. 8/13, Ib.). En cuanto al primer agravio de orden sustancial, el Tribunal, luego de la deliberación propia de un órgano pluripersonal arriba a la conclusión de que es harto difícil dubitar la legitimidad de un acto como el enjuiciado, en condiciones tales que no exista otra opción que declarar la nulidad de tal volición. Conclusión que, empero, no implica compartir toda la fundamentación en cuyo mérito se sustenta la imputación de “error inexcusable”, conceptuación introducida por el art. 26, Nral. 3o., del C.G.P., desde que los arts. 109 (responsabilidad general y de diversa naturaleza), 112 y 114 de la L.O.T. no consagraron tal causal de responsabilidad. Y ello es así porque, más allá de los errores constatados en el proceder la Sra. Juez que ahora acciona, es muy claro que el antecedente directo e inmediato de la decisión es incoarle proceso disciplinario, se encuentra en la mencionada denuncia del Dr. ALFARO /v. “VISTO” y Nral. I del “ATENTO” de la Resolución No. 58/97, fs. 12, legajo de 85 fojas cit.), denuncia que, a juicio de la Corporación, se exhibe formulada con notoria mala fe, por profesional que, ab-initio y no obstante la extensión de la denuncia (ratificada a fs. 20/25, Ib.), fue reticente y omitió una cuestión esencial: que su solicitud de ejecución y remate quedó paralizada al constatarse que el bien inmueble embargado (Padrón No. 1.043 de la Ciudad de Rocha) por él, en base al crédito emergente de la sentencia de regulación de honorarios profesionales recaída en los autos Ficha No. 231/88, pretensión regulatoria, a su vez, derivada del patrocinio profesional del Dr. ALFARO en las causas fichas 435/83 y 1401/83, sobre EJECUCIÓN HIPOTECARIA e INCIDENTE DE NULIDAD, no pertenecía al ejecutado . En consecuencia, toda su gestión ulterior ante la sede departamental de Paz, contestando intimación, afirmando (infundadamente) su calidad de embargante anterior o prioritario (“ potior iure prior in tempore”) y solicitando se tuviera presente lo expresado y se le notificara en lo sucesivo (fs. 2, Ib.; fs. 18v., núm. 2 del “petitum”, fs. 18v. A.A. en 184 fojas, tapas verdes), está connotado por igual mala fe, toda vez que le constaba que había embargado un bien ajeno, un bien que no era propiedad de “su ejecutado”, no obstante lo cual pretendió que se le pagara en primer lugar. Esta actitud, que el Tribunal se encuentra compelido a calificar en los términos precedentes, no sólo fue destacada POR LA SUMARIANTE EN SU INFORME CONCLUSIVO (FS. 32/34, Legajo de 85 fojas, tapas rosadas) y compartida por el Sr. Fiscal de Corte (fs. 35/42, Ibid.), sino que -en lo que aparece como fundamental-, fue expresamente relevada por la propia Suprema Corte de Justicia en oportunidad de contestar la demanda y deducir pretensión reconvencional en el proceso que le iniciara el Dr. ALFARO por presunta responsabilidad “por acto jurisdiccional” (arts. 23/25, Constitución). Porque los términos que se transcriben en la demanda (fs. 3v./4, núm. VI) no fueron controvertidos en la contestación (ver fs. 18). La distinción entre responsabilidad civil y responsabilidad disciplinaria es muy clara y nada puede discutirse. Pero aunque sea exacto que ese acto procesal de contestación y coetánea reconvención, se haya concretado el 11/MAR/98 (fs. 56 de autos), en tanto que los Sres. Ministros de la Suprema Corte de Justicia no habían tomado conocimiento profundo, cabal, de la cuestión, ello no resulta, en opinión respetuosa de la Sala, argumento satisfactorio para explicar la contradicción existente entre ambas posturas. Especialmente porque dicha Corporación, que conocía la denuncia de referencia, que había dispuesto el proceso disciplinario en función de la misma, que conocía el informe de la Sra. Juez de Paz, que conocía el informe de la instructora y el dictamen del Sr. Fiscal de Corte, acto procesal éste que ingresó a la Suprema Corte de Justicia el 23/OCT/97 (fs. 40, Ib., nota decargo), contestó -empero- invocando expresamente “...la sinrazón de la contraparte en cuanto dice relación al error que le imputa a la agente judicial, así como también que el mismo no ostenta la calidad de inexcusable”. Pese a lo expuesto, en el acto ahora impugnado sostuvo todo lo contrario, vale decir, la actuación de la Sra. Juez cometiendo “error inexcusable” por “...claro desconocimiento de los arts. 380.7., 388.2. y 389.3. C.G.P. ...” (CONSIDERANDO II, fs. 54, Ib.). Pero, en definitiva, es la Suprema Corte de Justicia la autorizada a calificar cuándo se perfila un supuesto de “error inexcusable” (arts. 239, núm. 2, Constitución; art. 26, Nral. 3o., del C.G.P., ya citado; y arts. 112 y sigs., Ley 15.750), por cuya virtud la Sala considera configurada la hipótesis de responsabilidad movilizada por esa Corporación. III- Que, en cuanto al segundo agravio preindicado, la Sala, por mayoría, se inclinará por su acogimiento. Se reitera, como es natural, la tradicional jurisprudencia del Cuerpo relativa a la discrecionalidad que ostenta la Administración para graduar las sanciones que impone. Pero la posición más lejana de la jurisprudencia fincada en que no podía entrarse a examinar la intensidad o quántum de la sanción, porque ello significaba una sustitución de la Administración en sus funciones privativas, no permitida por la Constitución (se colidiría con lo dispuesto por el art. 310), ha sido superada por una tesis intermedia, a partir de 1971 según la opinión de la doctrina, en virtud de la cual el Tribunal debe examinar la conexión entre los hechos antecedentes y las conclusiones del acto administrativo continente de una sanción. Por ende, se estima que, si bien el Tribunal no puede ingresar, en principio, al ámbito de la discrecionalidad para cuestionar la entidad de una sanción, debe en cambio atenerse a la exigencia de un proceder RAZONABLE de la Administración en los casos en que la desproporción es susceptible de configurar desviación o exceso de poder (Sents. 381/971; 99 y 282/989; 667/90; 108/91; 1.116/95, entre muchísimas otras dictadas por el Cuerpo con diversas integraciones). El Dr. FRUGONE SCHIAVONE, en fundada nota de jurisprudencia, elogió la tesis que permite a este Tribunal entrar al examen de la razonabilidad o proporcionalidad existente entre la falta cometida y la sanción subsecuente (R.D.J.A., t. 72, pág. 155 y sigs.). Punto que también mereciera la atención del Prof. Mariano BRITO en otra nota de jurisprudencia (R.D.J.A., t. 73, págs. 52 y sigs.). Por ende, es susceptible de examen y contralor la entidad de la sanción cuando ella se exhibe como ilegal (por ejemplo, por exceder el máximo establecido para la falta reprimida) desproporcionada (relación directa e inmediata entre la naturaleza, caracteres y entidad de la infracción y magnitud de la repulsa administrativa) o irrazonable. Lo cual no es sino consecuencia de los aspectos que pueden y deben ser objeto de fiscalización a propósito de los actos discrecionales (MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrtivo”, t. II, ed. Abeledo-Perrot, Bs. Aires, 1993, págs. 448 y sigs., No. 468). En el mismo sentido el Prof. Enrique SAYAGUÉS LASO señalaba que la discrecionalidad administrativa en materia disciplinaria, queda normalmente encauzada debidamente (por la existencia de textos constitucionales o legales que imponen ciertos procedimientos para el ejercicio de los poderes disciplinarios), de modo que los funcionarios públicos obtienen alguna garantía de no ser sancionados arbitrariamente, es la garantía de la denominada “jurisdiccionalización de poder disciplinario” (“Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, Montevideo, 1963, pág. 331, No. 193, y Nota No. 3 al pie de las págs. 331/332). En suma: la inadecuación de la sanción a la falta, perfila una causal de nulidad, porque la sanción debe ser proporcional a la falta cometida, porque de lo contrario el acto deviene ilegítimo (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Proporcionalidad entre la sanción y la falta”, EN Rev. Urug. de Est. Adm., No. 1, Montevideo, 1980, pág. 134). El Dr. Mariano BRITO afirma la procedencia del contralor jurisdiccional de RAZONABILIDAD del acto administrativo, a una regla de proporcionalidad entre el acto en sí, medio para el fin debido, y éste... (“De la razonabilidad del acto administrativo: la cuestión de su contralor jurisdiccional anulatorio”, pág. 182; y “La aptitud del acto administrativo para el fin debido: supuesto de principio en que reposa la discrecionalidad”, en Estudios de Derecho Administrativo, t. I, pág. 29). La doctrina especializada, en general, coincide en el control jurisdiccional del quántum sancionatorio en los supuestos de ilegalidad, desproporcionalidad o irrazonabilidad (LORENZO, Susana: “Sanciones Administrativas”, Montevideo, ed. Julio C. Faira, 1996, con prólogo de Eduardo GARCÍA DE ENTERRIA, págs. 14/19; FLORES DAPKEVICIUS, Ruben: “El Procedimiento Disciplinario”, en “Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario”, O.N.S.C., Compilación del Dr. Ruben CORREA FREITAS, 1998, pág. 206, etc.). Eduardo GARCÍA DE ENTERRIA - Tomás-Ramón FERNÁNDEZ expresan que el principio de proporcionalidad se formuló como REGLA DE DERECHO penal en los orígenes modernos de dicha rama del Derecho, regla enraizada en diversos Estatutos Internacionales (Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789, art. 9o.; Declaración Universal de Derechos Humanos; Tribunal de Justicia y Tribunal Europeo de Derechos Humanos en materia sancionatoria, etc.) (“Tratado de Derecho Administrativo”, t. II, Edit. Civitas S.a., Madrid, 1993, pág. 179). Esa factibilidad de control de la magnitud de la sanción, como solución a adoptar en cada caso, según las circunstancias, ha determinado sentencias en las que el Tribunal confirmó tres actos importantes dictados por la Suprema Corte de Justicia sancionando a diversos Jueces (Sentencias 36/96, de 12/FEB/96; 850/00, de 13/NOV/00; y 675/97, de 29/SET/97). Empero, en el caso ocurrente, el Tribunal considera que la sanción resulta excesiva si se ponderan estos elementos: a) la Sra. Juez accionante, ingresada el 1/DIC/91, registra solamente como antecedente un “llamado de atención” dispuesto por Resolución No. 901/96, de 11/DIC/96 (fs. 50 de autos; y fs. 51 del Legajo de tapas rosadas cit.); b) es apoyada por excelente informe del Sr. Presidente del Colegio de Abogados de Rocha (fs. 31/32, Ibid.). Este informe fue invocado por la Suprema Corte de Justicia en el proceso reparatorio ya mencionado (fs. 5 de autos, extremo no controvertido); c) la Inspección realizada en la sede de que es titular la aquí actora, 25/26 de junio/1998, concluye en que el Juzgado funciona bien, debiendo subsanarse las pocas observaciones formuladas respecto del control de audiencias y sentencias (fs. 73 “in fine” y 75, Ibid.). d) aunque el extremo no fue erigido en agravio por la actora, se observa que la Suprema Corte de Justicia, para aplicar la sanción cuestionada, tuvo en cuenta, no sólo el error inexcusable que dio por probado (lo que sería no objetable), sino también otros HECHOS POSTERIORES, como el informe producido liminarmente por la Sra. Juez (fs. 8/13. Ib.) que, a juicio de la Corporación, “...contiene errores inadmisibles...” (v. CONSIDERANDO IV) del acto en causa; y Nral. III del “ATENTO” de la Resolución Nro. 58/97, fs. 12, Ib.). Ello sería objetable en cuanto no puede tenerse en cuenta para sancionar, las opiniones técnicas expresadas en un informe, por más erróneas que aquéllas sean. En cambio, tales errores pueden erigirse en elemento confirmatorio de los cometidos y calificados como “inexcusables”, en el entorno del comportamiento que, en puridad, sanciona el acto residenciado. En estas condiciones, el Tribunal, sin desconocer las potestades constitucionales de la Suprema Corte de Justicia y compartiendo plenamente su posición de aplicar los poderes disciplinarios de que está investida, como forma de pugnar por la mayor capacitación de los soportes de los órganos judiciales y de mejorar la calidad del servicio de Justicia en aras de satisfacer el interés general, considera que la sanción aquí resistida, en el “entorno” que se describió, se exhibe como excesiva, circunstancia decisiva para determinar la anulación (obviamente PARCIAL) del acto que se procesa. IV- Que, en cambio, no es de recibo la objeción de la parte actora en el sentido de que la sanción impuesta no contempló el tiempo transcurrido, lapso que habría absorbido el lapso de inhabilitación para el ascenso, de dos (2) años. Objetivamente el transcurso del tiempo -y la consecuencia funcional relevada- es un dato exacto. Y ello queda más claro aún en la Resolución No. 263/00 en que la Suprema Corte de Justicia rechaza el recurso de Revocación y mantiene el acto impugnado (fs. 22, CONSIDERANDO IV), de autos). Pero no se comparte que ello configure violación de norma legal o reglamentaria, porque el descuento o detracción del tiempo ya transcurrido sólo correspondería si, jurídicamente, se hubiera adoptado como medida cautelar, precautoria o asegurativa la suspensión del derecho al ascenso en tanto se tramitaba el proceso disciplinario. Pero ello no consta en autos (fs. 12, Legajo de 85 fojas multicitado). Y aunque en los hechos es posible que la actora, en razón de su calidad de “sumariada”, no haya sido tenida en cuenta por la Suprema Corte de Justicia para ascender mientras se sustanciaba el proceso disciplinario, el referido derecho no fue afectado antes del acto en causa. E, incluso, el 11/SET/98 o sea antes de dictado el acto resistido, la ahora accionante fue reelegida como Juez de Paz (fs. 51, Ib., Resolución No. 452/98, de 11/SET/98), lo que indicaría que el proceso disciplinario en trámite no incidió para nada. De modo que es recién después de adoptada o aplicada la sanción, que debe comenzarse a computar ese plazo de dos (2) años reiteradamente mencionado. Por estos fundamentos y no obstante lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal en mayoría FALLA : Amparando parcialmente la demanda y, en su mérito, anulando el acto administrativo impugnado por exceso en la sanción. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 15.000 (pesos uruguayos quince mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Baldi (d.), Dr. Mercant, Dr. Bermúdez (r.), Dr. Brito del Pino, Dr. Rochón. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Baldi : discorde por considerar que es la demandada la que está autorizada a calificar cual sea el “error inexcusable” (arts. 239, num. 2, de la Constitución, 26, num. 3, del C.G.P. ó 112 y ss. de la Ley No. 15.750). En tanto que la eventual contradicción invocada por la actora no desvirtúa la conclusión precedente, dado que la sanción disciplinaria recae con posterioridad al juicio que por responsabilidad civil se promueve contra la Suprema Corte de Justicia. Tampoco estimo desproporcionada la sanción impuesta, que no puede ser revisada si no media desviación de poder, extremo que no está probado.