Sentencia Definitiva N° 482/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de agosto de 2023. No. 482 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ELIZONDO MENÉNDEZ, EDUARDO RODOLFO Y OTRA con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de nulidad” (Ficha No. 767/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, actor Eduardo Rodolfo ELIZONDO MENÉNDEZ y Selva Adriana ELIZONDO MENÉNDEZ, dedujo pretensión anulatoria contra la resolución dictada el 29 de noviembre de 2016 por la Dirección Nacional de Topografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (en adelante: MTOP) que dispuso: “De conformidad, pase al Departamento Recursos Humanos y Administración a los efectos de notificar a los interesados”. (Fs. 87 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por cuanto se funda en supuestos fácticos y jurídicos que no han sido debidamente ponderados, pretendiendo aplicar en la especie una normativa que no resulta alcanzar la situación contenida en el expediente administrativo. Adujo que el acto impugnado no se exterioriza siquiera con las formalidades debidas a un acto administrativo. Se agravió por el alcance que se le da por parte de la Asesoría a la operación de Mensura y Deslinde que entiende que esta actividad “no genera por sí ni quita derechos sobre el inmueble por lo cual proceder a inscribir el Plan Citado no implica que a consecuencia de esta operación se deba iniciar la expropiación solicitada” . Sin embargo, a su entender, si el Plan de Mensura y Deslinde fue inscripto ello significa que “correspondía realizar la expropiación”. A su vez, adujo que, a su juicio el derecho invocado en los distintos informes por el Ministerio no son los pertinentes. Y ello por cuanto, el Ministerio sostuvo que es aplicable el art. 361 de la Ley No. 19.355 que declara prescriptas a favor del Estado todas las áreas de terreno destinadas a rutas nacionales. Sin embargo, a su entender, la normativa a ser aplicada es la de las expropiaciones, en particular la Ley No. 3.958 de 28 de marzo de 1912. Finalmente, señaló que el acto impugnado adolece de vicios en la motivación, sea por falta o error en la misma En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Sostuvo que el acto que se resiste es de mero procedimiento o de trámite, por lo que no es un acto “originario” creador de la situación jurídica lesiva. Postuló que el acto en cuestión es ilesivo, por lo que el accionante carece de legitimación en la causa. Afirmó que, en el caso, no existe procedimiento expropiatorio, pues nunca existió acto de designación del bien; siendo dicho acto administrativo el que da inicio al trámite. En el caso, indicó que no existió una designación sino una “simple operación de Mensura y Deslinde por parte de la División Agrimensura, plasmando una situación existente hace 50 años atrás”. Asimismo, explicó que resulta aplicable el art. 361 de la Ley No. 19.355. Al respecto, adujo que la Ruta 10 fue construida en el año 1960; los predios de los accionantes fueron adquiridos en el año 1947; fue demarcado en setiembre de 2010. Por lo que, a su entender, no resulta lógico que 64 años después los accionantes tomen conocimiento que la Ruta 10 puede haber afectado sus dimensiones. Agregó que por Resolución del Poder Ejecutivo de fecha 21 de diciembre de 2015, el Ministerio ya no tiene la legitimación pasiva en el proceso en cuanto la Ruta 10 -en los tramos en cuestión- ha sido descalificada de su carácter nacional pasando a la jurisdicción de la Intendencia de Rocha. Como consecuencia de ello, solicitó que se cite como tercero coadyuvante a la Intendencia Departamental de Rocha. En definitiva, bregó la confirmación del acto impugnado. IV) La Intendencia Departamental de Rocha compareció en calidad de tercero coadyuvante de la demandada. En primer término, opuso excepción de caducidad al amparo de la Ley No. 11.925, que declara la caducidad de todos los créditos y reclamaciones contra el Estado a los cuatro años desde la fecha en que pudieron ser exigibles. Agregó que el acto impugnado estrictamente no es un acto administrativo por lo que el Tribunal carece de jurisdicción para entender sobre el mismo. Afirmó que el mismo no produce efectos jurídicos, no constituye una manifestación de voluntad de la Administración, sino una mera actuación. Por último, señaló que resulta aplicable el art. 351 de la Ley No. 19.355 que declara prescripto a favor del Estado todas las áreas de terreno destinadas a rutas nacionales, que hubieran sido ocupadas de hecho y libradas al uso público con anterioridad al año 1985. Esto conlleva, a su entender, a que quede sin efecto todo trámite expropiatorio iniciado por el Ministerio de Transporte con anterioridad al año 1985. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. V) Por Resolución No. 380/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada de fs. 82 - 123, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 130 fojas). VI) Las partes alegaron de bien probado (fs. 127 – 129, 131 - 137 y 139 - 141) VII) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 667/2022, aconsejando desestimar el accionamiento por entender no procesable el acto impugnado (fs. 144 – 145 vto.). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 147). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la parte accionante el 4 de diciembre de 2017 (fs. 91 de los A.A.) quien lo resistió el 14 de diciembre de 2017 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 97 vto. de los A.A.). Por Resolución de la Dirección Nacional de Topografía (fs. 103 vto. de los A.A.) se desestimó el recurso de revocación y por Resolución del Ministerio de Transporte y Obras Públicas de fecha 26 de agosto de 2019, se resolvió confirmar la resolución impugnada, siendo notificada la parte interesada el 19 de setiembre de 2019 (fs. 125 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 15 de noviembre de 2019 (nota de cargo fs. 22 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la resolución dictada el 29 de noviembre de 2016 por la Dirección Nacional de Topografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (en adelante: MTOP) que dispuso: “De conformidad, pase al Departamento Recursos Humanos y Administración a los efectos de notificar a los interesados”. (Fs. 87 vto. de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Las actuaciones que preceden al dictado del acto impugnado tienen su origen en el escrito presentado por los accionantes el 22 de setiembre de 2014 en que solicitaron “se continúen los procedimientos y se proceda a fijar la indemnización del inmueble” (fs. 7 vto. a 19 de los A.A.). En los antecedentes de su petición reseñan que el 21 de octubre 2011 se presentaron ante el Ministerio demandado, solicitando que se expida en relación a si existe carpeta expropiatoria referente al inmueble padrón 12.817 ubicado en el Departamento de Rocha, localidad Garzón. En su escrito explican que pasaría a la faja afectada a expropiación para la Ruta No. 10. Como consecuencia de dicha petición afirman que la Dirección Nacional de Topografía informó que “no se encontraron datos que permitieran ubicar antecedentes de expropiación que afectara al padrón en mayor área mencionada, así como del agregado del principal”. Luego, con fecha 28 de mayo de 2012 se inscribió en la Oficina Delegada de Catastro de Rocha “Plano Mensura Expropiación y Remanente” que incluye la afectación del padrón. Sin embargo, después de ello el trámite expropiatorio se habría paralizado, lo que genera incertidumbre en los gestionantes. Por estos fundamentos solicitaron que continuara el procedimiento de expropiación y se determinara la justa compensación en relación a su padrón. Con fecha 16 de julio de 2014 obra informe de agrimensor del Ministerio que da cuenta que “considerando que las áreas afectadas por el trazado de la Ruta Nacional No. 10 están cedidas de hecho al uso público desde el momento de construcción de la obra de la misma, se sugiere, salvo mejor opinión, solicitar informe a Asesoría Legal si corresponde la aplicación del Art. 35 de la ley de Expropiaciones No. 3.958…” (fs. 28 de los A.A.). La Asesoría Legal informa que “no surgen antecedentes de inicio de trámite de expropiación por el padrón de referencia”, entendiendo que “se podría aplicar el Art. 35 de la Ley de expropiaciones No. 3.958” ; razón por la cual “no procedería hacer lugar a lo solicitado por el gestionante”. (Fs. 29 de los A.A.). De lo actuado por la Administración en relación con la petición formulada, se confirió vista al interesado en fecha 12 de diciembre de 2014 (fs. 42 y 42 vto. de los A.A.); la cual fue evacuada a fs. 57 de los antecedentes, insistiendo en que se continuara el procedimiento expropiatorio. Recibida la misma se requirió al Departamento Notarial del Ministerio un informe acerca de la situación dominial del inmueble (fs. 68 vto. de los A.A.); el que informó que “no existen antecedentes en el mismo… De los certificados registrales adjuntos, no surgen en el Registro de la Propiedad – Sección Inmobiliaria de Rocha, la inscripción de expropiación alguna referente al mencionado padrón”. (Fs. 70 vto. de los A.A.). A fs. 77 A.A. se informó que “el Plano de Mensura refiere únicamente al deslinde de las áreas afectadas por el trazado de la Ruta 10 así como al área libre de afectación… La operación de Mensura y Deslinde no genera por sí ni quita derechos sobre el inmueble por lo cual el proceder a inscribir el Plano Citado no implica que ha consecuencia de esta operación se deba iniciar la expropiación solicitada”. La Asesoría Legal emitió un informe a fs. 86 vto. de fecha 23 de noviembre de 2016 que reitera lo informado previamente; agregando que el Plano de Mensura se realizó a efectos de determinar si el inmueble se encontraba dentro de la faja de dominio público y para deslindar el área remanente. Se agregó también que el Ministerio actúa al amparo del art. 361 de la Ley No. 19.355 de 19 de diciembre de 2015 que dispone: “Decláranse prescriptas a favor del Estado todas las áreas de terreno destinadas a rutas nacionales, que hubieran sido ocupadas de hecho y libradas al uso público con anterioridad al año 1985…” . Por ende, eventualmente para el caso es aplicable dicha disposición: situaciones anteriores a 1985 y que se trate de áreas afectadas al trazado de una ruta nacional y por ende libradas al uso público. El 4 de diciembre de 2017 la parte actora tomó conocimiento del informe elaborado por la Asesoría (fs. 91 vto.). Posteriormente, media comparecencia de los gestionantes, quienes con fecha 14 de diciembre de 2017 interpusieron los recursos de revocación y jerárquico contra la Resolución de la Dirección Nacional de Topografía de fecha 29 de noviembre de 2016 que dispone “De conformidad, pase al Departamento Recursos Humanos y Administración a los efectos de notificar a los interesados”, entendiendo que el giro “de conformidad” respalda el Informe de la Asesoría Letrada (fs. 97 vto. y 98 de los A.A.). Dicho acto es el que se procesa en los presentes obrados. IV) El Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, declarará que el acto enjuiciado no resulta procesable ante su jurisdicción. V) En efecto, l a Sede, considera que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción, por no reunir los requisitos exigidos en los incisos 2° y 3° del art. 24 del Decreto Ley No. 15.524, desde que se trata de un acto meramente preparatorio, de trámite o instrumental, que no resuelve sobre “el fondo del asunto”, ni tampoco ingresa dentro de aquellos actos que “ hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación”. En tal sentido, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 24, inc. 2°, del Decreto Ley No. 15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo son aquellos que “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado ”. Mientras tanto, el inc. 3° de dicho artículo 24 señala que “se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. De la correlación entre las normas citadas, emerge la no procesabilidad de los actos instrumentales, preparatorios o de mero trámite, que son aquellos que no constituyen la última expresión de voluntad del órgano, ni hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación del asunto, ni deciden directa ni indirectamente el fondo de la cuestión. VI) En el caso del acto encausado, su no procesabilidad ante esta jurisdicción se desprende de su propio tenor, al disponer: “De conformidad, pase al Departamento Recursos Humanos y Administración a los efectos de notificar a los interesados”. (Fs. 97 vto. y 98 de los A.A.). No se comparte el planteo efectuado por los accionantes en cuanto a que el acto impugnado no se exterioriza con las formalidades propias de un acto administrativo, por lo que concluyen que no se trataría de un acto expreso, sino tácito, en tanto “reconoce tácitamente su fuente técnica en el Informe de la Asesoría Legal de fecha 23 de Noviembre de 2016”. De esta forma consideran que el giro “de conformidad” impregna al acto de “la apreciación de los hechos y del derecho aplicable en la especie”. A juicio del Tribunal, el enjuiciado, se trata de un acto de mero trámite y por tanto no se encuentra incluido dentro de aquellos actos susceptibles de la acción anulatoria. En efecto, del contenido del acto impugnado, cabe concluir que estamos ante un acto preparatorio, de procedimiento o mero trámite; así, se desprende que el mismo contiene un doble alcance literal; por un lado, expresa su “conformidad” con el Informe Técnico que le antecedente, esto es, dando su aprobación al mismo; y, por otro lado, dispone la comunicación del Informe a los interesados mediante su notificación. De lo anterior, surge que la volición que se resiste carece de contenido resolutivo sobre el fondo del asunto, por lo que no puede reputarse como el acto final o principal del procedimiento. En consecuencia, carece de los requisitos exigidos por el art. 309 de la Constitución para erigirse en objeto de la acción anulatoria. Del mismo modo, el acto final estaba sujeto a una posterior adopción por el órgano jerárquico que ostenta verdadera competencia en relación con la solicitud presentada. Repárese que la solicitud de los accionantes puede asimilarse a una petición administrativa, la cual ha de ser resuelta por el jerarca del órgano, la que constituye la “autoridad administrativa” (art. 318 Constitución); que en la emergencia es el Ministro de Transporte y Obras Públicas a quien además se dirigió la solicitud. Con lo cual el acto impugnado tampoco fue dictado por el órgano competente a tales efectos, sino por la Dirección Nacional de Topografía, lo que confirma que se trata de un acto preparatorio. En definitiva, el Tribunal concluye que el impugnado constituye un mero acto de procedimiento, tendiente al dictado de una eventual resolución que resuelva sobre la petición formulada. Asimismo, corresponde afirmar que el mismo no impide ni suspende la sustanciación del procedimiento. No contiene una manifestación de voluntad de la Administración final; la que vendrá dada por el acto final que recaiga en relación a la petición formulada. (Cfme. Sentencias Nos. 487/1990, 35/1996, 633/2000, 177/2019). Por los fundamentos expuestos, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).