Sentencia Definitiva N° 467/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 3 de agosto de 2023. No. 467 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AFONSO DÍAZ, NÉSTOR con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 80/2022). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 7 y siguientes, se dirige contra la Resolución No. DP21/2021, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas – Área Pasivos del Banco de Previsión Social, de fecha 10 de febrero de 2021, que dispuso denegar al Sr. Néstor Afonso Díaz, la jubilación por incapacidad y el subsidio transitorio por incapacidad parcial, al no cumplir con los requerimientos previstos en el artículo 19 y 22 de la Ley No. 16.713 en la redacción dada por la Ley No. 18.395 (fs. 134 vto. A.A.). El Sr. Afonso relató que l a Comisión Técnica en 2017 sostuvo una postura opuesta a la luz de igual condición médica; no tuvo en cuenta todos los elementos de la realidad para realizar una correcta evaluación en la actualidad, ya que en 2017 llegaba al porcentaje de baremo necesario y su estado de salud no ha tenido mejoría, sino que continúa degenerándose día a día. Indicó que el acto carece de motivación adecuada o suficiente y no se ha intentado siquiera establecer las razones que lo determinan, lo que configura el incumplimiento de las normas vigentes, lo que provoca un vicio insanable de la actuación de acuerdo a los artículos 123 y 124 del Decreto No. 500/991. Explicó que no solo se requiere la motivación del acto administrativo, sino que, po r el principio de trascendencia, debe ser adecuada o suficiente para evitar el abuso de fórmulas genéricas de motivación por parte de la Administración, como se puede observar en este caso, artículo 7, del Decreto No. 500/991.La finalidad de la exigencia d e una adecuada motivación del acto, además de la necesidad de contar con una debida justificación de la actuación administrativa, consiste en permitir el control de la juridicidad de dicha actuación, así como proporcionar al administrado la garantía de conocer los motivos de la actuación, para poder ejercer adecuadamente su derecho de defensa ante posibles abusos o arbitrariedades en el ejercicio del poder público. En síntesis, solicitó la anulación de la Resolución impugnada. II) Conferido el traslad o correspondiente, el Dr. Aldo Albano -en representación del Banco de Previsión Social - compareció a fojas 19 y siguientes, contestando la demanda anulatoria. La Administración demandada explicó que e l actor fue beneficiario de un subsidio transitorio po r incapacidad parcial, por el lapso comprendido entre el 4 de agosto de 2017 y el 3 de agosto de 2020 y se expidió dictamen médico, el 7 de agosto de 2020, estableciendo que el Sr. Afonso no configura incapacidad laboral pasible de amparo, asignándole un porcentaje de baremo de 49,83%. El 1 de octubre de 2020, se le confirió vista, presentó descargos y adjuntó certificados médicos. El 9 de diciembre de 2020, se realizó un nuevo dictamen médico y se le adjudicó un baremo de incapacidad de 49,05%, no detentando el administrado las condiciones requeridas para que se otorgue la prestación. Remarcó que la Resolución impugnada está motivada a diferencia de lo señalado por el actor, se basa en el pronunciamiento técnico del Organismo, quien es el único habilit ado por las normas jurídicas para determinar el baremo de incapacidad, esto es, los Decretos Nos. 382/1998 y 306/2013. La Comisión Técnica es la única habilitada para establecer el grado de incapacidad y determinó que el actor no llega al porcentaje de incapacidad determinado por la normativa, por lo que el Organismo procedió a denegar su solicitud de jubilación. En efecto el dictamen médico dictado el 6 de mayo de 2021, le adjudicó un porcentaje de incapacidad de 49,05% por lo que no configura una incapacidad física laboral amparable. Finalmente, arguyó que el demandado actuó en todo momento acorde a Derecho. En definitiva, abogó por la confirmación de la Resolución hostilizada. III) La parte actora alegó de bien probado a fs. 31, mientras que, la parte demandada lo hizo a fs. 29. IV) Oída la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 830/2022, fs. 34) aconsejó confirmar el acto por ser legítimo, rechazando el reclamo anulatorio promovido. V) Puestos los auto s para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. No. 467 CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). El pretensor dirigió el intento anulatorio contra la Resolución DP 168/2020, de fecha 25 de noviembre de 2020, advirti éndose que el mismo incurrió en error en su denominación en cuanto el acto que causa lesión a su situación resultó ser el emitido por la Gerencia de Prestaciones Económicas – Área Pasivos No. DP 21/2021, de fecha 10 de febrero de 2021. Por lo que, en aplic ación del principio de informalismo a favor del administrado, se tendrá por bien dirigida la acción anulatoria. El accionante invocó en el escrito recursivo que no accedió al domicilio electrónico por inconvenientes vinculados a la cuenta, no operando en consecuencia por dicha vía la notificación, con fecha 26 de febrero de 2021 (fs. 70 A.A). Expuso que, el 9 de marzo de 2021, tomó conocimiento personal del acto que lo agravia, interponiendo contra el mismo los recursos de revocación y jerárquico en subsi dio, el 16 de marzo de 2021 (fs. 74 A.A.). Por Resolución RD No. 8 -36/2022, de fecha 23 de marzo de 2022, no se hizo lugar al recurso jerárquico interpuesto (fs.14), la que fue notificada con fecha 19 de abril de 2022 (fs.13). Interpuso demanda anulato ria, el 14 de marzo de 2022 (fs. 7 y ss.). Por Decreto No. 1427/2022, el Tribunal entendió que la demanda había sido presentada fuera de plazo (fs.11). Sin embargo, tras resolver el recurso de revisión presentado por la parte actora (fs.15 y ss.), por Decr eto Nº 2360/2022, el Tribunal revocó la decisión anterior y tuvo por bien interpuesta la demanda anulatoria (fs.17). II) El Tribunal, compartiendo la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, quedará firme el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. De las actuaciones administrativas surge solicitud de jubilación por incapacidad física, iniciada con fecha 26 de abril de 2017, por el Sr. Néstor Afonso (fs.116 y ss. A.A.). Prestaciones de Salud, mediante el Dictamen Final de la Comisión Técnica, de 26 de octubre de 2017, le asignó una incapacidad para el empleo habitual, baremo 55,55%, desde el 4 de a gosto de 2017, otorgándole un subsidio transitorio por incapacidad parcial, por Resolución No. AP 268/17, de fecha 1 de noviembre de 2017, por el término de tres años, hasta el 3 de agosto de 2020. El 14 de diciembre de 2020, fue sometido a una nueva rev isión médica y se le asignó un baremo de 49,05%, no configurando una incapacidad, por cuanto las enfermedades alegadas no provocan una pérdida de la capacidad del trabajo amparable. El grado de incapacidad asignado no habilita el acceso a una jubilación por incapacidad física total, conforme exige un baremo de 66% o más de invalidez, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 306/2013. Esta Corporación entiende que ningún reproche merece el actuar de la Administración, pues en todo momento se ajustó a los requisitos y parámetros que la normativa vigente exige para otorgar el beneficio jubilatorio impetrado. No. 467 En lo inicial, conviene recordar que ante casos análogos, el Colegiado ha señalado reiteradamente que reconoce la autonomía técnica que tienen los Ór ganos encargados de hacer los peritajes que revisten relevancia para expedirse acerca del grado de incapacidad, como lo son las Comisiones Médic as, pero ello no significa que é sta se convierta en un mero homologador, debiendo revestir sus pronunciamientos el carácter de dictámenes fundados (sentencias Nos. 648/2010, 657/2010, 834/2012, 436/2013, 581/2013, 237/2020, 169/2022 y 226/2022, entre otras) extremo que ha sido razonablemente satisfecho en las oportunidades en que estas se expidieron. Normativamente, ha de tenerse presente que el artículo 19 de la Ley No. 16.713, en la redacción dada por la Ley No. 18.935, previó, bajo el nomen iuris “Jubilación por Incapacidad Total”, lo siguiente: “La causal de jubilación por incapacidad total se configura por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley, como mínimo, siempre que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y no fuera beneficiario de otra jubilación o retiro, salvo la prestación que provenga del régimen de jubilación por ahorro individual definido en la presente ley. Quienes, habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo t rabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisitos antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el artículo 43 de la presente ley”. A su tiempo, el Decreto No. 306/013 de 25 de octubre de 2013, que aprobó la “… revisión de las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo) ” (ex art. 1), consagró en sus artículos 2 y 3 respectivamente: “La incapacidad absoluta para tod o trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto”; “A los efectos de la valoración de la incapacidad parcial, la Comisión Técnica considerará aquellas incapacidades que incidan en el desempeño del em pleo o profesión habitual, de acuerdo a la carga psicofísica que supone la realización de la tarea en cuestión. Sin perjuicio de ello, si la aplicación de los criterios generales previstos en el baremo arrojare como resultado una disminución funcional igual o superior al 50%, se presumirá la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o la profesión habitual”. No. 467 En el plano fáctico, surge que el BPS realizó un seguimiento de la situación denunciada por el actor, efectuó distintas evaluaciones en diversas oportunidades, todas las cuales no llegaron al porcentaje exigido por la norma para acceder a dicha jubilación. Veamos. El 30 de agosto de 2017, la evaluación realizada por la demandada arrojó como resultado un porcentaje de Baremo de 50.55% (fs.1 6 A.A.); el 26 de octubre de 2017 con un porcentaje de Baremo de 50.55% (fs.120 A.A.); el 7 de agosto de 2020 con un porcentaje de Baremo de 49,83% (fs.10 A.A.); el 9 de diciembre de 2020 con un porcentaje de Baremo de 49.05% (fs.5 A.A.), y el 6 de mayo de 2021 con un porcentaje de Baremo de 49.05 % (fs.1 A.A.). Pues bien. Con estos elementos, resulta claro que la situación del Sr. Afonso no encuadra dentro de los supuestos que la normativa reclama para el acceso a la jubilación denegada, es decir, un b aremo equivalente a 66%, o más, e incapacidad absoluta y permanente para toda tarea y trabajo. En la presente instancia, además, el actor no aportó elementos de juicio que permitieran variar las conclusiones técnicas alcanzadas por la Comisión Médica. Si bien presentó certificados médicos e historia clínica, dicha documentación no se trata de prueba técnica específica respecto de la situación de incapacidad objeto de evaluación, lo que no permite desvirtuar la conclusión del Organismo Previsional. Dicho esto, esta Corporación entiende que la desestimatoria impugnada, dictada sobre la base de que la actora no cumplió “…con los extremos exigidos para la causal” (baremo por debajo del exigido en la normativa) se halla adecuadamente motivada. En términos generales, importa resaltar que la idónea delimitación de la obligación de la Administración de motivar los actos administrativos, si bien se nutre en su formulación dogmática de las enseñanzas de múltiples autores, nacionales e internacionales, debe reali zarse caso a caso, tomando en especial consideración el contenido del acto en concreto y la situación jurídica subjetiva de quien dice estar legitimado para contender por su anulación. Lo antedicho redunda, en la hipótesis a estudio, en el carácter eminentemente técnico y compartimentado de la expresión de razones que justificaron la denegatoria impugnada. Precisamente, la normativa aplicable al caso, probablemente en aras de preservar la igualdad de los afiliados, estableció como parámetro para determin ar la incapacidad un determinado porcentaje de baremo (ver el artículo 3 del Decreto No. 306/013 transcripto supra). Siendo así, la no configuración de una incapacidad que encuadre en los supuestos reclamados por la normativa se erige, al menos hasta tanto no sea contradicha por una prueba de similar calibre, como una fundamentación adecuada, suficiente y razonable del acto desestimatorio impugnado. El Colegiado ha expresado sistemáticamente que: “Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa” (sentencias No. 348/2014, 544/2015, 70/2016, 555/2016, 628/2017, 636/2018, 619/2019, 725/2020, 80/2021, 144/2021, 420/2021, 68/2022 y 169/2022, entre otras). No. 467 En este sentido, cabe remitirse mutatis mutandis a lo expresado en la sentencia No. 70/2016: “Como lo señala el Dr. Ignacio SOBA BRACESCO, de acuerdo al CPC, el examen pericial se impone -como lo establece su art. 412 -: “…por la naturaleza de los hechos controvertidos...”. Como señala este autor: “La singularidad con la que está dotada la prueba pericial refiere, pues, a un campo muy sensible para el derecho: el de la incorporación de otros “saberes” y conocimientos al proceso. En el plano del conocimiento, la ciencia del perito es su ciencia y no la del juez o magistrado. (…) Hay hechos que interesan al proceso, hechos controvertidos, que para ser probados requieren -necesariamente- conocimientos especiales. De esa forma se supera el plano de la conveniencia para pasar al de la necesidad de los conocimientos que el juez o magistrado no posee. Es imprescin dible contar con los conocimientos especializados para comprender a los hechos en su verdadera significación.” (SOBA BRACESCO, Ignacio M: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación”, XVI Jorna das Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, págs. 105-106). El medio probatorio de mayor eficacia convictiva en supuestos como el de autos, cuando se debaten cuestiones técnicas, ajenas al conocimiento del juez, es la pericia como forma de infor marse el magistrado de aspectos técnicos que exceden sus conocimientos (Conf. DEVIS ECHANDÍA, Hernando: "Teoría General de la prueba judicial" Tomo II, pág. 292, 338 y 348; P ARRA QUIJANO, Jairo: "Manual de Derecho Probatorio" Bogotá 2002, pág. 533). El dictamen pericial es imprescindible para asesorar al juez que no es técnico en la materia (Conf. BERRO, Guido: "Responsabilidad médica, la pericia médico legal", Judicatura, Nº 33 pág. 114). Es un medio de prueba que tiende a provocar la convicción judi cial en un cierto sentido (Conf. GUASP , Jaime: "Derecho Procesal Civil" tercera edición. Madrid, 1968. Tomo I, pág. 385) en base a la capacidad e idoneidad técnica de quien la realiza. Así lo ha señalado reiteradamente el Tribunal. Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores d e la decisión administrativa (Cf. Sentencias 544/2015, 78/2014, 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998). En definitiva, era carga de la actora, para desacreditar los informes técnicos de la Administración en los cuales se basó la resolución, proponer las pruebas periciales que pudieran demostrar errores en ese plano. Empero, habiendo incumplido la actora con la carga probatoria que gravitaba sobre sí, el Tribunal no tiene otra alternativa que confirmar el acto atacado”. III) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por mayoría de sus integrantes, FALLA : No. 467 Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , repóngase tributación correspondiente ; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi. VOTO C ONCURRENTE: En este caso acompaño la decisión del Tribunal por cuanto, a diferencia de otros en los que he quedado discorde como por ejemplo el de la Sentencia Nº397/2023, el accionante cuestiona el baremo adjudicado. He quedado discorde con el Tribunal en los casos en los que se cuestionaba la mo tivación del baremo en sí mismo, y en el caso, el recurrente realiza una impugnación genérica que no la relaciona con la cuantificación de la incapacidad.