Sentencia Definitiva N° 341/2002

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de junio de 2002. No. 341 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “RA.IN.COOP con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha 234/99). RESULTANDO : I) La actora pidió se declarara la nulidad del Decreto Nº 151/98, dictado por el Poder Ejecutivo con fecha 16/jun/98, en cuanto dispuso en su art. 1º que a partir del mes de cargo junio de 1998, las empresas de transporte colectivo de pasajeros alcanzadas por el Decreto Nº 525/992 del 28/oct/92, aportarán la contribución especial a su cargo creada por el art. 39 de la ley Nº 16.713 de 3/set/95, de acuerdo a lo dispuesto por los arts. 1, 6 y 8 del Decreto Nº 202/997 del 12/jun/97. Se fundó en su naturaleza de Cooperativa de Producción y Trabajo, y que como tal estaba amparada por la ley especial Nº 13.481 del 21/jun/66, que la exoneraba de todo tributo nacional así como el aporte jubilatorio patronal, siempre que cumpliera determinados requisitos, los cuales no habían sido transgredidos en ningún momento. Sostuvo que no podía ser alcanzada por el gravamen impuesto por el Decreto Nº 151/98, que a su respecto era contrario a la regla de derecho y dictado con desviación de poder, porque no respetaba la exoneración consagrada por aquella ley especial. II) La demandada afirmó que el acto era arreglado a derecho, que el art. 39 de la ley Nº 16.713 creó una contribución especial por servicios bonificados, y que el art. 190 de la misma ley derogó directa o indirectamente todas las disposiciones que se opongan a ella, dejando sin efecto subsidios implícitos y las exoneraciones existentes hasta su aprobación. Agregó que además el art. 169 de la misma ley dispuso que las contribuciones especiales de las empresas transportistas continuarán rigiéndose por las normas legales y reglamentarias específicas de la actividad, no siendo la ley Nº 13.481 específica de las cooperativas de transporte sino de las cooperativas de producción. Pidió se citara previamente al Banco de Previsión Social (art. 328 ley Nº 16.226), y, en definitiva, que se confirmara el acto impugnado. III) Citado el Banco, compareció y sostuvo que la derogación prevista en el art. 190 de la ley Nº 16.713 tuvo por efecto abrogar la exoneración legal del art. 1º de la ley Nº 13.481, pidió se desestimara la demanda, y se confirmara el acto. IV) Abierto aprueba se produjo la certificada a fs. 56. Alegaron las partes por su orden, y consta fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el que se pronunció en el sentido de acoger la demanda anulatoria (Dictamen Nº 179/2001). V) Y se citó para sentencia, la que previa integración del Tribunal por sorteo con el Ministro Dr. Elías Piatniza, y estudio por su orden, fue acordada en forma; y CONSIDERANDO : I) El Tribunal comparte el dictamen del Sr. Procurador, en cuanto a que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y que la pretensión anulatoria fue deducida dentro del plazo legal, por lo cual procede ingresar al aspecto sustancial planteado. II) En cuanto al fondo, el Tribunal, por unanimidad y compartiendo plenamente el excelente dictamen del Sr. Procurador del Estado, se pronunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria. Sin perjuicio de señalar expresamente lo complejo y opinable del caso, como se demuestra por las encontradas opiniones vertidas, y la circunstancia de que lo sustancial en debate gira en torno a una típica “quaestio juris”, como lo admiten todos los intervinientes en el proceso. III) En efecto, los hechos están claros. Luce incontrovertido que la accionante es una Cooperativa de Producción y Trabajo, quedando, por ende, sometida a las disposiciones de las leyes Nos. 13.481 del 21/jun/966 y 10.761 del 15/agos/46, y del Decreto reglamentario de 5/marzo/48 (arts. 1, 4, 8, 12, 13 y conc. del respectivo Estatuto) (fs. 6 y ss.). También es hecho no controvertido que la Cooperativa actora está comprendida en el Decreto Nº 525/992 del 28/oct/92, cuyo art. 1º otorga un cómputo jubilatorio de siete (7) años por cada seis (6) años de servicios, a todos los choferes (conductores) y choferes cobradores del servicio de transporte colectivo de pasajeros que cumplen su tarea en un radio de 50 kms. desde Montevideo. Y no es discutible, por otra parte, que la accionante cumple con todos los requisitos para gozar de la “exoneración de todo tributo nacional...”, así como “...del aporte jubilatorio patronal” (art. 1º, ley Nº 13.481 ya citada). IV) El agravio de la actora finca en que el cuestionado Decreto Nº 151/98, le grava con las tasas de contribución patronal especial por servicios bonificados, tasas fijadas por el Decreto del Poder Ejecutivo Nº 205/997 del 12/jun/97, reglamentando el art. 39 de la ley Nº 16.713 del 3/set/95. Es decir que, según la actora, dicho Decreto Nº 151/98 le desconoce esa exoneración legal, pretendiendo dejarla sin efecto, vigencia o contenido. Y la parte demandada así como el tercero citado, sostienen que la exoneración legal invocada es sólo parcial, y estiman que la actora no quedó alcanzada por la exoneración del tributo creado por el citado art. 39 de la ley Nº 16.713, en razón de que el art. 190, apartado segundo, de la misma, deroga genéricamente “...todas las disposiciones que directa o indirectamente se opongan a lo previsto por la presente ley”. Sobre esas bases, estima el Tribunal que son dos las cuestiones necesarias a ser decididas. V) La primera, tiene que ver con la legitimación de la accionante, ante una posible “ilesividad” del Decreto Nº 151/98, que hipotéticamente señala el Sr. Procurador en su dictamen (fs. 82 vta.). El Tribunal, por unanimidad, entiende que la actora tiene legitimación suficiente para accionar (arts. 309 de la Constitución; arts. 38 y 49 del decreto ley Nº 15.524). VI) Si bien es cierto que el acto cuestionado es un acto regla que comprende a todas las empresas de transporte colectivo de pasajeros alcanzadas por el Decreto Nº 525/92 ya citado, y que en forma directa ni incluye ni excluye a la empresa reclamante, -y por lo tanto podría considerarse que no existe lesión o perjuicio actual sino en todo caso futuro, lo que exiliaría al acto en causa como procesable ante esta jurisdicción (cf. Giorgi, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, 1958, págs. 157, 173 y 188; Sayagués Laso, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. II, Montevideo, 1959, pág. 569, Nº 1049 y nota 4 al pie de página; García de Enterría, Eduardo – Fernández, Tomás Ramón: “Curso de Derecho Administrativo”, t. II, 4ª edic. Civitas, Madrid, 1993, págs. 594, 596, 600, 601)-, también es cierto que en el fondo o en sustancia debe entenderse que la generalidad de los términos utilizados por el art. 1o. del Decreto Nº 151/98 es tal, que debe concluirse en la ocurrencia del primer supuesto, vale decir, la inclusión de la aquí actora en la norma dubitada. Y ello, porque en ninguno de sus Resultandos o Considerandos, el decreto hace reserva o referencia alguna a la exoneración que invoca la aquí actora, lo que tampoco sucede en la parte dispositiva, donde únicamente se ordena que las referidas empresas comprendidas en el Decreto Nº 525/92 “...aportarán la contribución especial creada por el art. 39 de la ley Nº 16.713...”, de acuerdo a lo dispuesto por los arts. 1, 6 y 8 del decreto Nº 205/97. Y la aquí actora está justamente comprendida en el Decreto Nº 525/92. VII) De modo que la ausencia de toda reserva, limitación o referencia, relativa a las empresas que no obstante hallarse en la previsión del decreto gozan de una exoneración legal, hace pensar en que el Poder Ejecutivo no tuvo en cuenta tal exención o, peor aún, que la previó pero para prescindir de su vigencia, reputando que ella no era operativa. Interpretación legítima o muy factible a la luz de la lectura contextual del Decreto Nº 151/98. Esta interpretación se corrobora por las actitudes procesales del demandado, y del citado tercero coadyuvante, por cuanto ninguno impugnó concretamente la legitimación causal de la parte actora. Conducta lógica, desde que uno y otro sostuvieron que el decreto cuestionado tenía alcance general y que la contribución especial de referencia también gravaba a la accionante en virtud de la derogación implementada por el art. 190 de la ley Nº 16.713, y gozar aquélla solamente de una exención legal parcial. VIII) Admitida la legitimación para accionar de la actora, se descarta el posible argumento de la ilesividad del acto (Decreto Nº 151/98), y que en cambio la lesión y/o perjuicio se podría haber originado en el Decreto Nº 150/98 de la misma fecha, y que no fuera recurrido. Porque si bien es cierto que la contribución especial surge del art. 39 ley Nº 16.713 y que los sucesivos decretos simplemente suspendieron el cobro del tributo hasta que se decidieran definitivamente las solicitudes de “recalificación” de las respectivas actividades, también es cierto que el Decreto Nº 150/98 de la misma fecha 16/jun/98, se limitó a mantener la calificación del cómputo bonificado para los choferes y choferes cobradores del servicio de transporte colectivo de pasajeros, tal como había sido dispuesta por el Decreto Nº 525/92. Pero ese decreto Nº 150/98 nada decidió concretamente, en función de la naturaleza de las empresas de transporte colectivo que fueran Cooperativas de Producción y Trabajo. Y como el Decreto Nº 151/98 expresamente hace constar en su Cons. I, la conveniencia de precisar para el futuro el alcance del régimen de aporte especial por servicios bonificados, debe compartirse la afirmación del Sr. Procurador del Estado en el sentido de que “...la mera omisión de tomar en cuenta la situación de las empresas que gozaban de una exoneración genérica anterior importó en definitiva una posición de la Administración contraria a la vigencia de tales exoneraciones respecto a la contribución especial del caso....”, por lo cual “...se dará por sentado que el Decreto impugnado es susceptible de lesionar los derechos de la accionante”. IX) Ingresando ahora estrictamente a la cuestión de mérito, el Tribunal por unanimidad entiende que el acto impugnado es ilegítimo y debe ser anulado, en cuanto a la aquí actora. Ésta, según ya se expresó, goza de exoneración “...de todo tributo nacional, así como del aporte jubilatorio patronal” (art. 1º ley Nº 13.481). Y el art. 39 de la ley Nº 16.713, como ya se anotó, creó una contribución especial, a determinar por el Poder Ejecutivo, para ser abonada por los empleadores que ocupen trabajadores en actividades bonificadas, categoría en la cual estaba incluida la actora por efecto del Decreto Nº 525/92. El citado art. 39 no consagra ninguna derogación, lo que es lógico desde el punto de vista de la técnica legislativa. La norma derogatoria, en los términos que ya se indicaron, es el art. 190. Pero siendo el apartado segundo una norma derogatoria de carácter general, tiene razón la parte actora al invocar el principio de que no es viable la derogación de una norma especial por otra norma general aún de fecha posterior, pero que nada expresa al respecto. Y el art. 1º de la ley Nº 13.481 es, sin duda alguna, una norma especial, toda vez que ampara a las Cooperativas de Producción. X) El Tribunal señala como especialmente valedero el argumento expuesto por el Sr. Procurador, en función de invocar el art. 42 del Código Tributario. Porque dicha disposición relativa a la vigencia de las exoneraciones, consagra en su apartado primero la regla general de la derogación o modificación por ley posterior. Pero prevé en su apartado segundo, que la exoneración de carácter general de tributos o de algunas de sus especies establecidas a favor de determinadas personas o actividades “...se “extiende a los tributos de la misma especie, creados con posterioridad a su “otorgamiento, salvo disposición expresa en contrario.” En esta última previsión debe reputarse incluida a la accionante, ya que el art. 39 de la ley Nº 16.713 crea una contribución especial de seguridad social (patronal), gravando a los empleadores que ocupan trabajadores en actividades bonificadas. Como bien señala el Sr. Procurador, puede discutirse si se trata de un nuevo tributo, o de una variante o modalidad del tributo preexistente y referido meramente al aspecto de la cuantificación. Pero en cualquiera de estas dos posiciones o interpretaciones, la solución del caso no se modifica, porque todo gira en torno al “aporte patronal” (o sea contribución especial de seguridad social) y entonces no pude dudarse de que el tributo previsto creado por el art. 39 de la ley Nº 16.713 es de la misma especie que el tributo previsto en el art. 1º de la ley Nº 13.481. XI) Por eso, y de acuerdo al citado art. 42 C. Tributario, la exoneración preexistente se extiende al nuevo tributo “...salvo disposición legal expresa en contrario”. La que en el caso no existe, siendo insuficiente la derogación indeterminada del art. 190 de la ley Nº 16.713. Como expresa calificada doctrina, refiriéndose al art. 42 del C. Tributario: “El inc. 2º consagra legislativamente una posición que ha sido sostenida por el Poder Ejecutivo considerando que en estos casos “corresponde partir del principio general de que los regímenes tributarios de exoneración legal genérica rigen tanto para el pasado como para el futuro....”, por lo que dichas exoneraciones sólo pueden quedar sin efecto por una “limitación expresa de la ley” (Decreto 602/969)” (Valdez Costa, De Blengio y Sayagués Areco: “Código Tributario de la Rpca. Oriental del Uruguay”, Concordado y Anotado, ed. A. Fernández, 1986, pág 237). Por tales fundamentos, con el Sr. Procurador y arts. 309, 310 de la Constitución, y 22, 289, 38 y ss. del decreto ley Nº 15.524, el Tribunal por unanimidad FALLA : Anúlase el acto impugnado; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Baldi, Dr. Mercant, Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino (r.), Dr. Piatniza. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).