Sentencia Definitiva N° 458/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de agosto de 2023. No. 458 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratul ados: “VEGA, ELIANNE con ESTADO - MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA. Acción de Nulidad” (Ficha 256/2021). RESULTANDO : I) A fs. 5 compareció la parte actora, Sra. Elianne VEGA deduciendo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 503/021, de fecha 24 de mayo de 2021, dictada por el Ministro de Educación y Cultura, por la cual se desestimó el recurso jerárq uico interpuesto por la actora contra la Resolución de la Dirección de Educación No. 154/2020 de fecha 24 de abril de 2020, que desestimó la petición calificada formulada por la accionante (fs. 114 y 115, A.A.). De acuerdo con lo prevenido por el artícul o 60 del Decreto -Ley No. 15.524, la acción se entiende dirigida contra la Resolución No. 154/2020 de fecha, 24 de abril de 2020 dictada por el Director de Educación que resolvió desestimar la petición calificada presentada por la compareciente, no haciendo lugar al reintegro de las horas docentes que la actora cumplía, como Coordinadora Pedagógica en el Centro Educativo de Capacitación y Producción (CECAP) Montevideo (fs. 70 y vto., A.A.). En su demanda, relató que comenzó a trabajar para CECAP en el año 2012, como educadora pedagógica referente y luego, en el año 2017, por Resolución No. 0026/2017 fue designada para la función de coordinadora pedagógica. En el marco de la nueva función, en mayo de 2017, refirió que comenzó a ser víctima de acoso labor al por parte de los coordinadores Gabriela Joanicó y Guillermo Moya. Ante dicha situación, expresó que puso dicha situación en conocimiento de la Dirección correspondiente, y, ante su silencio, realizó una denuncia escrita ante la Comisión de Salud Laboral para la Prevención del Acoso Sexual y Laboral del Ministerio de Educación y Cultura. En virtud de que la investigación administrativa dispuesta en el ámbito del MEC, que tuvo por probada la situación, pero que no dispuso medidas correctivas, concurrió a realizar la denuncia ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, no habiendo a la fecha pronunciamiento al respecto. A raíz de tal situación, se cambió su horario laboral, extremo que le generó serios perjuicios, al superponerse con el horario que tenía en su segundo trabajo. Incluso, posteriormente, se le cambió el lugar físico donde debía cumplir la tarea, pasando a compartir espacio junto a la persona que había denunciado por acoso laboral. Este proceso finalizó con el retiro de sus horas doce ntes, estableciéndose en la resolución impugnada, como fundamento de la rescisión del contrato que la actora mantenía con el MEC, el no cumplimiento de las tareas asignadas en el horario dispuesto. De ese modo, la actora invocó como causal de nulidad de la volición resistida, vicios en los motivos y en la motivación del acto. Respecto al vicio en los motivos, indicó que no puede cumplir sus horas docentes en el horario que le fue requerido, porque sus horarios fueron cambiados como represalia por la d enuncia de acoso formulada contra los coordinadores. Así, el presupuesto de hecho que se toma como base para dictar el acto, no se corresponde con la realidad, la que está configurada por una situación de acoso laboral, habiendo partido, la Administración, de la base de que no existió tal acoso. Puntualizó que el acto administrativo impugnado, asevera con un grado de certidumbre que no se probaron los hechos denunciados, pero, sin embargo, los hechos aun se encuentran en fase de investigación en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Destacó que la investigación administrativa realizada en el ámbito del Ministerio de Educación y Cultura, en la que basó su decisión la Administración, fue superficial y, que, si bien no profundizó en los hechos denunc iados, arrojó que la compareciente había sufrido situaciones de violencias, llegando los instructores a calificar como “desatinada” la decisión de hacer compartir tareas con la denunciada. En relación con la falta de motivación del acto, expresó la acto ra que el hecho de que la potestad para disponer la rescisión o modificación del contrato de horas docentes sea discrecional, no autoriza a que el acto dictado por la Administración no exponga una debida exteriorización de los motivos que orientaron su dictado. Señaló que la motivación es un requisito de forma esencial para la validez del acto, pues traduce su justificación racional al plano exterior. Apuntó que, en las decisiones discrecionales de los actos que dicta la Administración, la obligatoriedad de la motivación obedece a dos razones: (i) para desli ndar la discrecionalidad de la arbitrariedad; (ii) para que el particular pueda ejercer su derecho de defensa. En la especie, la Administración no cumplió con su deber de motivar No. 458 el acto, pues no se explica en el propio acto o en sus antecedentes las razones de hecho y de Derecho que fundamentan su dictado y constituyen sus motivos, lo que condiciona la validez de la resolución. En definitiva, solicitó la nulidad de la resolución impugnada por resolverse en forma arbitraria e ilegítima su desvinculación. II) Conferido el traslado, a fs. 27, compareció el Ministerio de Educación y Cultura, quien contestó controvirtiendo los términos de la demanda, defendió la validez del acto y solicitó el rech azo de la demanda incoada. Expresó que la resolución impugnada fue adoptada legítimamente, en ejercicio de las facultades discrecionales que tiene la Administración en atención a lo dispuesto en el Decreto No. 171/013. De ese modo, refirió que el dec reto precitado establece que, es potestad unilateral de la Administración la rescisión y/o modificación del contrato de horas docentes cuando deviene necesario en virtud de las necesidades del servicio público y del interés general. Destacó que, la contratación bajo dicha modalidad no habilita al contratado a adquirir la calidad ni condición de funcionario público ni le otorga el derecho a permanencia en el caso o función contratada. Asimismo, subrayó que, la resolución, cumple con lo exigido por el artículo 123 del Decreto No. 500/991. Puntualizó que surge de las actuaciones administrativas, que la desvinculación de la actora se dispuso con motivo del incumplimiento de las tareas asignadas y el incumplimiento de las mismas dentro del horario requerido expresamente a efectos de cubrir las necesidades especiales del CECAP. Ese extremo ocasionó un detrimento en dicho servicio. Afirmó que en el acto impugnado se expresan con total claridad los fundamentos de la adopción de la decisión y no se observa a rbitrariedad alguna en su dictado tanto desde el punto de vista formal como el sustancial. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba por decreto número 5841/2021 (fs. 30) la parte actora presentó su escrito de ofrecimiento de prueba fuera de plazo, por lo cual por decreto número 7350/2021 y atento al carácter perentorio de los plazos, no se hizo lugar a su diligenciamiento (fs. 34). La parte demandada no solicitó el diligenciamiento de medios probatorios y cumplió con su carga de remitir los antecedentes administrativos, los que se encuentran atados por cuerda en un cuerpo de 121 fojas. IV) La parte actora y la demandada alegaron de bien probado en el plazo común de quince días (fs. 44 a 45 vto. y a fs. 42, respectivamente). V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 512/2022, por el que aconsejó confirmar el acto enjuiciado por ser legítimo (fs. 48 y 49.). VI) Puestos l os auto s para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Como fuera relevado al inicio, la actora dirigió su pretensión anulatoria contra la Resolución No. 50 3/021, de fecha 24 de mayo de 2021, dictada por el Ministro de Educación y Cultura, por la cual No. 458 se desestimó el recurso jerárquico interpuesto por la actora contra la Resolución de la Dirección de Educación No. 154/2020 de fecha 24 de abril de 2020. Por aplicación del artículo 60 del Decreto -Ley No. 15.524, la impugnación se entiende dirigida contra la Resolución No. 154/2020 de fecha, 24 de abril de 2020 dictada por el Director de Educación que resolvió desestimar la petición calificada presentad a por l a compareciente, no haciendo lugar al reintegro de las horas docentes que la actora cumplía, como Coordinadora Pedagógica en el Centro Educativo de Capacitación y Producción (CECAP) Montevideo (fs. 70 y vto., A.A.). Respecto a dicho acto, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). Contra la resolución impugnada, notificada a la promotora el 8 de julio de 2020 (fs. 79, A.A.), se interpus ieron en forma conjunta y subsidiaria los recursos de revocación y jerárquico el día 17 de julio de 2020 (conforme sello fechador a fs. 15 infolios). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, al desestimar el recurso jerárquico interpuesto por Resolución No. 503/021, de fecha 24 de mayo de 2021, dictada por el Ministro de Educación y Cultura (fs. 114 y 115, A.A.), la que fue notificada personalmente el día 28 de mayo de 2021 (fs. 117, A.A.). La demanda anulatoria fue incoada en tiempo y forma, el día 23 de julio de 2021 (nota de cargo a fs. 9). II) En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal, coincidiendo con el pronunciamiento de la Procuradu ría de Estado en lo Contencioso Administrativo y por unanimidad, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a la ausencia de lesividad del acto encausado. III) Del relato de los hechos que efectúa la accionante emerge que el acto originariamente lesivo fue el cese como “Coordinadora Pedagógica”. Al respecto, en su demanda la actora expresamente consignó que “el escenario previo que genera o da lugar a la situación jurídica que culmina con el dictado de la resolución que se impugna , tiene que ver con mi cese como Coordinadora Pedagógica de CECAP del área laboral, para proyectos productivos y enlace con Secundaria” (fs. 5 vto., infolios). Con base en dicho relato, el perjuicio que invoca no proviene de la volición impugnada en obr ados, sino d e una anterior que ha adquirido la calidad de firme, en virtud de la cual se la cesa como coordinadora pedagógica. En efecto, surge de los antecedentes administrativos que, con fecha 28 de mayo de 2018, por correo electrónico, la Directora d e CECAP, Sra . Mariana Penadés, comunicó a la actora que, a partir del “ 29 de mayo se bajan tus horas como coordinadora. Al no poder cumplir con el horario acordado para tal función, después de varios intentos fallidos y viendo que no has podido cumplir con esta necesidad, se tomó esta decisión” (fs. 7, A.A.). A juicio del Tribunal, a través de dicho correo, se comunica una decisión de la Administración, productora de efectos lesivos para la accionante, en cuanto, de las líneas transcriptas, se desprende una inequívoca manifestación de voluntad de la Administración de cesar a la No. 458 actora como coordinadora. Esta decisión manifestada por correo, a partir de la cual se establece que la compareciente dejaba de cumplir horas como coordinadora, estableciendo cómo se le com putarían los días que había generado, no fue recurrida oportunamente, y, por ende, devino firme. De lo expuesto, n o puede sino convenirse que el acto impugnado no es el originario creador de la situación jurídica lesiva y, por ello, no cumple con los re quisitos exigidos por las disposiciones de rango constitucional y legal (artículo 309 de la Carta y artículo 24 del Decreto -Ley No. 15.524) extremo que veda toda posibilidad de pronunciamiento sobre el mérito o fondo del asunto (Sentencias Nos. 220/2018, 626/2016, 411/2012). Sobre el punto, resulta aplicable al caso lo que el Tribunal sostuvo en Sentencia No. 595/2018 y más recientemente en Sentencia No. 585/2022: “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Recursos Administrativos, FCU, Montevideo, 2009, pág. 149). El “acto reiterativo”, tal como su propio nombre lo indica, reitera, repite o reproduce la misma situación jurídica creada por un acto administrativo anterior. El Maestro GIORGI lo caracteriza, sin denomin arlo, en oca sión de distinguirlo del acto administrativo definitivo, como “una decisión pura y simplemente reproductiva o confirmatoria de otra anterior no recurrida en tiempo y forma, es decir, firme o consentida”, calificándolo como “jurídicamente irrele vante” (Cfme . GIORGI, Héctor, El Contencioso Administrativo de Anulación, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, pág. 163). En la jurisprudencia del Tribuna l, puede conv ocarse una vieja sentencia del año 1973, de acuerdo con la cual: “La demanda no puede conducir a ningún resultado útil, porque no ataca el acto primitivo, original, del que era consecuencia la agresión jurídica, sino que intenta obtener la nul idad de una resolución sin vida propia, que limita sus alcances al contenido de otra” (Cfme. Sentencia N° 116/1973). Más recientemente, se ha señalado ante casos análogos: “(...) el acto cuestionado al no ser el creador de una situación jurídica lesiva pa ra los accionantes, en cuanto no implicó sino el mantenimiento de una situación anterior, carece de la nota de LESIVIDAD exigida por el art. 24 del Decreto-Ley 15.524 y el art. 309 de la Constitución de la República como presupuesto de mérito de la Sentenc ia Definitiva ” (Cfme. Sentencia N° 704/2012; véanse asimismo las Sentencias N° 91/2001, 279/2001, 192/2001, 158/2001, 428/2003, 705/2004, 422/2005, 257/2006, 302/2007, 263/2009, 635/2011, 515/2012, 111/2014 y 497/2015, entre otras)”. A su vez, el Tribun al en forma r eiterada ha sostenido que no resulta admisible plantear la revisión de un acto firme mediante la vía de una petición para reabrir oportunidades procesales precluidas. En definitiva, la denegatoria expresa procesada, al no ser creadora de una lesión jurí dica para la accionante, en cuanto no implicó sino el mantenimiento de una situación, carece de la nota de lesividad exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República como presupuesto para una sentencia de mérito anulatoria. No. 458 Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, por ende, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en $ 46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado)