Sentencia Sentencia N° 445/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de julio de 2023 No. 445 VISTOS: Para sentencia defin itiva, estos autos caratulados: “BENTOS BUSCHIAZZO MARCELA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 361/2021). RESULTANDO: I) Se demanda la nulidad de la Resolución Nro. 03 -936- 2020-3032, de fecha 16 de noviembre de 2020, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, por la cual se deniega la pensión por invalidez solicitada por la promotora, al no reunir las condiciones previstas por el art. 43 de la Ley Nro. 16.713 (Fs. 10 de los A.A.). II) La actora, compareciendo a fojas 2 y siguientes, manifiesta que el acto cuestionado carece de la debida motivación. Sostiene que, de los antecedentes administrativos, surgen dos dictámenes. El primero, de fecha 11/05/2020 arroja una incapacidad M419 con un baremo de 41, 99%. Ante su comparecencia posterior, la segunda evaluación de fecha 06/08/2020 asigna un baremo de 50,15%, sin que se establezca fundamentación alguna, incumpliendo los arts. 7 y 9 del Decreto Nro. 382/998 y las previsiones de los arts. 123 y 124 del Decreto Nro. 500/991. Destaca que padece Hipoacusia Bilateral que le genera incapacidad para percibir sonidos y voces con la intensidad habitual; Displasia de cadera bi lateral a nivel de cadera izquierda, con dolor progresivo que aumenta con la actividad; Coxartrosis izquierda avanzada, con un pinzamiento irregular con signos degenerativos evidenciados por osteofitos y esclerosis subcentral y toracolumbar. Agrega que tales patologías han avanzado más rápido debido a la desmineralización y el bloqueo vertebral congénito, cuadro de salud que transita desde hace años y le genera dolor al caminar, incapacidad funcional y pérdida de fuerza, que limitan sus posibilidades de mantener un trabajo estable. Por tanto, afirma que no existe justificación para denegar la pensión solicitada. III) La parte demanda comparece a fs. 11 y siguientes postulando, en síntesis, la estricta legalidad del actuar de la Administración. Releva los antecedentes y manifiesta que, desde el punto de vista formal, se han cumplido todos los lineamientos exigidos por el Reglamento de Procedimiento Administrativo del ente, el acto se encuentra debidamente fundado en los distintos informes y actuaciones y en la norma de Derecho que impide acceder a lo solicitado. Añade que la Comisión Técnica tuvo en cuenta todas las patologías y documentación presentada por la interesada, que por cuestiones atinentes al secreto médico no se encuentran incorporadas al expediente. Cita el tenor del art. 2 de Decreto 306/013, a efectos de postular que la Comisión actuó conforme los parámetros objetivos de calificación, que requieren un 66 % o más de invalidez para la incapacidad absoluta. Tal conclusión se mantuvo en tres instancias, incluyendo en el curso de los recursos deducidos cuando la interesada aportó, nuevamente, documentación clínica. Agrega que, más allá de la empatía que puedan generar situaciones como la de la actora, existen normas claras, no arbitrarias, que regulan el grado de incapacidad de la persona y, el acto atacado se ajusta a las previsiones del art. 43 de la Ley 16.713 y Decretos Nros. 382/98 y 306/ 013. Manifiesta que, si bien la actora puede discrepar con el dictamen, dicha discrepancia debe estar fuertemente motivada y efectivamente probada. La interesada ensaya agravios conceptuales, sin ingresar al análisis clínico, ajustado a la reglamentación del baremo vigente; es decir, no cuestiona eficazmente. Por último, indica que el ente no se ha exped ido sobre otro de los requisitos necesarios para acceder al beneficio, que es la carencia de recursos y, claramente no analizó dicha situación en la medida que la norma exige contar con 70 años o padecer incapacidad absoluta, presupuesto que no se cumplen en autos. IV) Consta además que: Se abrió el juicio a prueba habiéndose diligenciado la que luce a Fs. 24 a 89 vto ., producida por la parte actora y en los antecedentes administrativos (Carpeta verde en 49 Fs.) producida por la parte demandada. Alegaron las partes por su orden a Fs. 99 -101 y 103 -104 vto. respectivamente. Se oyó a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por Dictamen Nº 638/2022 (Fs. 107 y 107 vto.), aconsejando la confirmación del acto atacado. Y se citó para sentencia por auto N° 361/2021 (Fs. 109), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) Que, en la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilit antes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, el acto impugnado le fue notificado a la actora con fecha 4 de diciembre de 2020 (Fs. 12 de los A.A.) Con fecha 10 diciembre de 2020 se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (Fs. 14 y 15 de los A.A.). La fundamentación respectiva obra de Fs. 16 a 19 de los A.A. La Administración no se expide en plazo sobre los recursos interpuestos. Habiéndose configurado la denegatoria ficta, la demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 30 de agosto de 2021 (cf. constancia a fs. 5). II) El Tribunal, en mayoría, comparte la solución confirmatoria sugerida por la Procuraduría. La peticionante, cuya edad surge de la copia de cédula de identidad obrante a fs. 13 del acordonado en 119 fojas (18/08/1971), cuenta con una edad notoriamente menor a la edad prevista en el art. 43 de la Ley Nro. 16.173, únicamente podría acceder a la prestación en la med ida que se encontrara incapacitada “...en forma absoluta y permanente para todo trabajo remunerado.” De esta forma, resulta claro que el debate de autos se centra en el porcentaje del baremo asignado por la Comisión Técnica de la demandada; dichas resultancias son agregadas en autos una vez relevado el Banco de Previsión Social del secreto profesional médico por la propia interesada (comparecencia a fojas 51), obrando en acordonado en 119 fojas. Desde tal delimitación, la prueba aportada en la causa por la actora - estudios clínicos de fs. 24/44 e historia clínica de la mutualista Médica Uruguaya que se agrega por acordonado en 85 fs. útiles -, no permite desvirtuar la opinión técnica que, por demás, debe ser analizada a la fecha del dictado de la resolución atacada. La prueba testimonial ofertada en las actuaciones (escrito a fs. 45 y vta.), cuyo diligenciamiento fuera denegado por razones formales al no corresponder la modalidad de absolución a su respecto (Decreto Nro. 7577/2021, fs. 47), error que se acl ara en comparecencia de la parte a fs. 59, no fue finalmente recabada. No obstante, dado el perfil de los testigos que se realiza en el escrito de proposición, claramente sus deposiciones no habrían revestido el carácter técnico necesario para interpelar la opinión profesional cuestionada. El acordonado en 119 fojas que la demandada agregara, contiene los dictámenes producidos, incluso el elaborado luego de la recurrencia, así como la documentación que, según se interpreta, corresponde a la historia clínica y los estudios médicos aportados por la interesada. Por consiguiente, la actuación del ente resulta ajustada a las disposiciones que regulan los requerimientos jurídicos - legales y reglamentarios - a efectos de alcanzar la jubilación por incapacidad to tal; es decir, la actora no contaba, a la fecha de expedición del acto cuestionado, con el baremo de incapacidad de “...un 66% o más de invalidez...” para poder acceder al subsidio pretendido, tal como exige el art. 2 del Decreto 306/2013 en materia de inc apacidad absoluta para todo tipo de trabajo. El citado cuerpo reglamentario dispone, a su vez, que serán las Comisiones Técnicas las que determinarán el grado de incapacidad. En la presente instancia, como se indicó, no se aportan elementos de juicio que permitan variar las conclusiones técnicas alcanzadas, siendo insuficiente a tales efectos el cúmulo documental que se oferta, al no tratarse de una prueba de naturaleza pericial que permita desvirtuar las opiniones técnicas de los organismos que se encuent ran habilitados para actuar en la materia. La normativa vigente, confiere competencia a la Comisión Técnica para determinar el grado de incapacidad de acuerdo a lo previsto en el Decreto No. 382/998. Por tanto, no alcanza con sostener que los fundamentos de las evaluaciones no son válidos, porque la normativa vigente le confiere autoridad a quien los realizó para expedirse sobre este extremo. La actora debió controvertir los argumentos de la Comisión y ofrecer prueba al efecto (en este caso únicamente una pericia médica) para definir la situación. En este caso, solamente asistirá razón a la accionante, en tanto la prueba pericial ofrecida logre demostrar que sus afecciones alcanzan el baremo del 66% previsto en la normativa vigente. Como se ha sostenido po r el Tribunal: “En este caso, si el actor pretendía probar en contra de los dictámenes de la Comisión Médica, que examinó las causas de la incapacidad incompleta y refutar sus conclusiones, era imperiosa la proposición y realización de una experticia que probara en sentido contrario a las afirmaciones de la Administración. El acto atacado se basó en las conclusiones del dictamen técnico. Sin esa prueba científica, que contrarreste la eficacia probatoria de las probanzas rendida por la Administración, el Tri bunal no está en condiciones de establecer la etiología de las dolencias que aquejan al pretensor y determinan su incapacidad incompleta. Se trata de aspectos cuya controversia efectiva en juicio reclamaba de la prueba pericial; únicamente ese medio probatorio podría haber hecho al Tribunal arribar a una conclusión distinta. Y ello porque el asunto en discusión se trata de un asunto eminentemente técnico (propio de la medicina), no jurídico.” (Sentencias 636/2018, 353/2019 y 244/2020). “La ausencia de pru eba pericial que permita controvertir las conclusiones técnicas vinculadas al rechazo de la solicitud es, sin dudas, lo que sella la suerte del planteo de la actora (…). Se trata de aspectos técnicos, cuya controversia efectiva en juicio reclama de la prue ba pericial. Únicamente la prueba pericial podría haber hecho al Tribunal arribar a una conclusión. Y ello porque el asunto en discusión se trata de un asunto eminentemente técnico (propio de la química) y no jurídico. (…) “La singularidad con la que está dotada la prueba pericial refiere, pues, a un campo muy sensible para el derecho: el de la incorporación de otros “saberes” y conocimientos al proceso. En el plano del conocimiento, la ciencia del perito es su ciencia y no la del juez o magistrado. (…) Ha y hechos que interesan al proceso, hechos controvertidos, que para ser probados requieren –necesariamente conocimientos especiales. De esa forma se supera el plano de la conveniencia para pasar al de la necesidad de los conocimientos que el juez o magistra do no posee. Es imprescindible contar con los conocimientos especializados para comprender a los hechos en su verdadera significación” (SOBA BRACESCO, Ignacio M: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación”, XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, págs. 105 -106). Como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal, si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnic as o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Sentencias 764/2013; 476/2013; 409/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998)” Por último, la argumentación de la demandante contenida en los alegatos de bien probado, fincada en la actuación de la presunción contenida en el inciso 2do. del art. 3 del Decreto 306/013, así como el alegado desconocimiento de lo dictam inado por los servicios técnicos, no repara en que, precisamente, todos los informes técnicos sostienen que no existe incapacidad laboral. Idéntico rechazo se impone respecto a la consideración de los factores complementarios que deben considerarse en el j uicio médico global, en la medida que los mismos surgen considerados. Por todo lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi (d), Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi: DISCORDE por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada contra la resolución impugnada, en virtud de la ausencia de motivación suficiente de la misma. En obrados, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 03 -936- 2020-3032 de fecha 16 de noviembre de 2020, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, por la cual denegó a la actora la pensión por invalidez solicitada al no reunir las condiciones previstas por el art. 43 de la Ley No. 16.713 (Fs. 10 de los A.A.). Discrepo con la solución arribada por la mayoría del Tribunal respecto de que el acto se encuentra sufici entemente motivado por las razones que expondré. La actora se presentó ante el organismo previsional a efectos de solicitar pensión por invalidez de acuerdo a lo previsto en el art. 43 de la Ley No. 16.713. De acuerdo a la evaluación técnica realizada el 11 de mayo de 2020, la Sra. Bentos tenía una incapacidad Baremo 41,99% (Fs. 2 de los A.A.) por lo cual se confiere vista de la posible denegatoria a recaer sobre su solicitud al no haber alcanzado el baremo mínimo necesario para acceder a la prestación. (Fs. 2 vto. - 3 de los A.A.) El 15 de julio de 2020 la actora aporta nueva documentación clínica por lo cual se procede a la realización de nueva evaluación médica. En el Dictamen de fecha 6 de agosto de 2020, la Comisión Técnica le asigna un Baremo de 50,15% (Fs. 5 vto. de los A.A.) Como puede observarse, entre la primera y la segunda evaluación transcurrieron solamente dos meses. La Comisión Técnica integrada por profesionales médicos, modifica su Dictamen en base a la documentación clínica proporcionada por la propia actora. La diferencia en el Baremo asignado en cada caso es de casi 9 puntos sin que exista una fundamentación respecto a los motivos que llevaron a la Comisión a asignar estos porcentajes en cada evaluación. En atención a ello, se entiende q ue asiste razón a la actora al esgrimir que los dictámenes carecieron de la debida motivación al no establecer las razones por las cuales se denegó la pensión solicitada, apartándose de lo previsto en los arts. 7 y 9 del Decreto No. 382/998 y en los arts. 123 y 124 del Decreto No. 500/991 los cuales exigen que exista una relación directa y concreta de los hechos además de una exposición de las razones que justifican la decisión adoptada. A su vez, el art. 106 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS (RD 40 -2/1997) dispone que “Todo acto administrativo deberá ser motivado, explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y conc reta de los hechos del caso específico de resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada.” Como señala el TCA en la Sentencia No. 460/2009, “la motivación no constituye un recaudo de legi timidad, sino que es la legalidad del acto administrativo, pues justifica el cumplimiento de los elementos normativos y de los valores de apreciación sobre el mérito y la razonabilidad.” (ver: Fernández Vázquez, Emilio, en su Diccionario de Derecho Público .) Debiéndose tener presente el motivo es el fundamento de hecho o de derecho del acto administrativo y que por motivación debe entenderse la expresión del motivo que fundamenta el acto; siendo así, un vicio en el motivo es un vicio de fondo, mientras que un vicio en la motivación es un vicio de forma. (Cf. Durán Martínez, Augusto: "La obligación de motivar: un principio general de Derecho Administrativo.” En Rev. Uruguaya de Estudios Administrativos, Año II, No. 2, p. 100.) (Anuario de Derecho Administrativo, 2009, FCU, caso 47.) Sin lugar a dudas, “un acto que debiendo ser motivado no lo es, resulta un acto viciado, porque la falta de motivación constituye un vicio, según nuestro derecho positivo (art. 123 Decreto No. 500/991); todo lo cual acarrea nulida d insubsanable del acto, como lo ha proclamado invariablemente el Tribunal.” (Sentencia No. 349/2008) El organismo previsional, señala que la Resolución, se basa en el Dictamen final de la Comisión Técnica el cual determinó que el titular configura una incapacidad del 50,15% Sin embargo, de la lectura de las actuaciones, no surgen las razones por las cuales la Comisión asignó este Baremo. El formulario estandarizado que se utiliza para la evaluación técnica, el cual contempla las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo) previstas en el Decreto No. 306/2013, no permite al interesado comprender a cabalidad los motivos que llevan a la Comisión a asignar un baremo determinado y fundamentalmente, cuáles son los elementos que se toman en conside ración para determinar que una persona posee o no una incapacidad absoluta para toda tarea. Por este motivo, los datos que surgen de la evaluación técnica deberían complementarse con un informe detallado que facilite al ciudadano conocer las razones por la s cuáles se le otorga o se le deniega una prestación. Los únicos informes médicos que detallan las dolencias padecidas por la Sra. Bentos son aquellos agregados por ella misma. De las actuaciones realizadas por la Comisión Técnica de BPS no surge ninguna información que permita conocer cuáles fueron los argumentos técnicos en los cuales se basaron sus conclusiones. En ese sentido, el Tribunal en la Sentencia No. 657/2010 razonó en términos similares: “No se advierte en el caso que se verificara el fundamento reclamado por la norma, tal como lo indica el accionante al expresar en su escrito de alegatos que “en todo el procedimiento administrativo no hubo absolutamente ninguna comunicación al actor de la fundamentación médica especifica en los sucesivos rech azos de su solicitud jubilatoria; salvo repetitivos números de porcentajes códigos de diagnósticos indescifrables y escuetísimas formulas genéricas que nada ilustraban al actor y a su defensa”.- Y como se expusiera, es de orden la facultad del Tribunal de controlar si se verificó el acatamiento de las normas que regulan la actuación de la citada Comisión. Precisamente, a juicio de la Corporación no se aprecia que la revaluación haya sido efectuada atendiendo a las resultancias de los diversos informes médic os, o por lo menos si lo fue, no consta cuál o cuáles fueron los motivos que permitieron apartarse de los mismos, o bien no considerarlos por las razones que fuere, pero que se debieron consignar, por lo que la presunción de idoneidad del dictamen del área de Medicina Laboral cae, deslegitimando el acto en que se basa, por incumplir lo previsto en los arts. 7 y 21 del decreto Nº 382/998, lo que determina la existencia de un vicio insubsanable en el acto administrativo que lo invoca, produciendo la nulidad del mismo“ (el destacado no luce en el original). Nótese que, atribuyendo, a lo que también aquí puede calificarse de “repetitivos números de porcentajes códigos de diagnósticos indescifrables y escuetísimas formulas genéricas que nada ilustraban al acto r y a su defensa”, un poder de fundamentación inexistente que influyó en todo el procedimiento (que hasta puede calificarse de confuso), se denegó la petición a la actora. Por ello no puede considerarse dicha actuación como de explicitación de motivos al m enos de modo suficiente –tanto de principio, pero incluso más rigurosa en casos como el presente en razón de su especialidad y los derechos en juego, como lo reclama la norma reglamentaria citada -, base fundamental en el íter constitutivo del procedimiento de formación de la voluntad administrativa que culminó con el dictado del acto de marras.” La ausencia de motivación del acto, importa la violación del derecho humano de acceso a la justicia (art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos) que com promete la actuación de todos los órganos del Estado y no solo los del sistema judicial (Corte IDH Caso Claude Reyes y otros vs. Chile. FRC.2006, párrafo 122). A su vez violenta el derecho al debido proceso por cuanto la motivación específica y que articula las concretas razones que justifican lo que el Estado resuelve, constituye parte de las garantías en tanto opera como la racionalización del ejercicio del poder. No se trata de cualquier fórmula genérica, sino de la articulación de razones referidas al c aso en un lenguaje comprensible para el ciudadano. La ausencia de motivación que sustenta el baremo adjudicado además del derecho de acceso a la justicia, violenta el derecho de información de la Sra. Bentos a conocer datos vinculados a su salud. Al respecto debe tenerse en cuenta que el derecho de información – sin limitaciones – integra el derecho a la libertad de expresión conforme surge del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Concretamente, arts. 19 de la Declaración Universal de Derechos Hum anos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en tanto refieren al derecho a “recibir informaciones”. Este componente incluye el derecho a recibir información en lenguaje accesible que grava al Estado de conformidad con el Objetivo de Desarrollo Sostenible de la Naciones Unidas (Acuerdo Marco de Cooperación para el Desarrollo Sostenible 2021-2025). Esto es, el derecho a comprender la decisión del Estado que lo expulsó de la protección. Tal fundamentación debió ser no sólo explícita y enlaz ada con las circunstancias concretas del caso, sino también comprensible para el actor en virtud de que la valoración de su estado de salud y el consecuente encuadre normativo de su situación, resultaría determinante para su futuro. (Carta de Derechos de l as Personas ante la Justicia en el Ámbito Judicial Iberoamericano, aprobada durante la VII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia (Cancún, México, 2002), punto 6; Reglas de Brasilia, aprobadas en la XIV Cu mbre Judicial Iberoamericana (Brasilia, marzo de 2008 y revisadas en 2018, art. 58). En este marco teórico normativo, “ Una comunicación clara entre el Estado y la ciudadanía como garantía de acceso al derecho a la información y como práctica de transparencia, es un objetivo que debieran cumplir todos los organismos públicos. Una comunicación eficaz entre las instituciones y los ciudadanos genera confianza y entendimiento, fomenta la equiparación de oportunidades y brinda herramientas para el autovalimiento y la ciudadanía inclusiva” (Staiano, Natalia. El lenguaje claro como garantía de una comunicación eficaz entre el Estado y la ciudadanía. Cuadernos del INAP, 59, pag. 11). En definitiva, la falta de fundamentación hace caer la conclusión ensayada por el ente al contestar la demanda, dada por que: “el acto administrativo cuestionado se encuentra fundado en los distintos informes y actuaciones administrativas llevadas a cabo por el organismo y en la norma de derecho, que impide a la actora acceder a la pres tación que se solicita.” (Fs. 12) El incumplimiento en fundar adecuadamente el acto supone concluir en una insuficiente acreditación del presupuesto de hecho del acto administrativo encausado, por lo que cabe calificarlo de ilegítimo. Como se ha consignad o sobre el punto, en anteriores integraciones de este Cuerpo: “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, entre otras, tiene como competencia controlar la legalidad de los actos administrativos, y en esa legalidad está la motivación, y frente a la motivación se presenta como defensa de los funcionarios y de todos los administrados el bloque constitucional de los derechos humanos. El acto administrativo, como las sentencias en el poder judicial, debe encontrarse motivado para ser válido, siendo la motivac ión correcta, adecuada y suficiente, un requisito esencial del acto.” (Discordia en Sentencia 352/2019). En opinión de quien suscribe, debe ser una jurisprudencia del tribunal especializado de exigir cada vez con mayor rigor la motivación del acto administ rativo, en defensa del debido proceso y del real conocimiento por parte de los administrados de la motivación que tuvo la Administración para dictar la volición que los afecta, y de esa manera elevar a su real dimensión al bloque constitucional de los dere chos humanos. Por tanto, en virtud de los argumentos expuestos, corresponde anular el acto impugnado.