Sentencia Definitiva N° 437/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 27 de julio de 2023. No. 437 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ROUMAS LUQUEZ, EDUARDO WALDEMAR con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 127/2021). RESULTANDO : I) Con fecha 24 de mayo de 2021, comparece el actor promoviendo demanda de nulidad contra la denegatoria ficta de su petición formulada el día 4 de junio de 2020, mediante la cual solicita el otorgamiento de una Jubilación Común al amparo del régimen de transición de los arts. 66 y siguientes de la Ley 16.713, sin que se tenga en cuenta su situación de adeudos tributarios previsionales (fs. 28 a 32 A.A.). En resumidos términos, relató que, configura causal de jubilación al amparo del Título VI de la Ley No. 16.713, artículos 66 y siguientes. Así, apuntó que cuenta con los años de edad requeridos y años de servicios —más de 37 años—, según la normativa aplicable. Narró que, al momento de averiguar sobre su derecho jubilatorio, se le informó que mantiene los siguientes adeudos: declaraciones juradas de no pago del período 2/2000 a 7/2000, nóminas del período 8/2000 a 2/2001, lo cuales debería regularizar a fin de acceder a la pasividad. Aclaró que, a fin de acceder a la pasividad, el BPS le hizo firmar una declaración de renuncia a la prescripción por el período 7/2000 a 2/2001. De tal modo, sostuvo que, en la petición denegada, solicitó que se le otorgue la jubilación que corresponda, sin que tenga incidencia la situación contributiva esgrimida por el BPS, por dos motivos: por un lado, dichos créditos -a su entender- se encuentran prescriptos, aún con la firma de la renuncia a la prescripción, que es totalmente ineficaz para revitalizar o revivir créditos prescriptos; por otro, aun cuando no estén prescriptos, desagregando dichos servicios de su cómputo jubilatorio, igualmente configura causal jubilatoria común. A fin de respaldar su postura, cita profusa doctrina y jurisprudencia del TCA, concluyendo que no se puede renunciar a la prescripción consumada en Derecho Tributario. Finalmente, y respecto a la Ley No. 19.185, consideró que no tiene disposiciones específicas de alcance temporal, por lo que entró en vigencia el 30 de enero de 2014. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado (fs. 2 a 7). II) Por Decreto Nº 2435/2021 (fs. 9), se confirió traslado de la demanda al BPS. Con fecha 30 de junio de 2021, compareció el representante del BPS a solicitar prórroga del plazo para contestar la demanda (fs. 11), la que le fue concedida a través del Decreto Nº 3150/2021 (fs. 13) y, el día 5 de agosto de 2021, compareció a contestar la demanda la Dra. Valeria Vidart Nieto —en representación del Banco de Previsión Social—, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer término, planteó como cuestión formal previa, la ilesividad del acto encausado. Indicó que el acto procesado no es el originario, dado que el accionante no recurrió la denegatoria de su solicitud de jubilación y por tanto el acto impugnado denegatorio de la petición presentada no es el originario del perjuicio invocado. Respecto de la cuestión de mérito, afirmó que los actos dictados se ajustaron en un todo a los hechos y al derecho aplicable. Ello, por cuanto, a su entender, el actor confunde el instituto de la prescripción con la exigencia de cotización efectiva para el cómputo de los servicios. Indicó que, una vez declarada la prescripción, no puede perseguirse el cobro de los adeudos, pero en caso de pretender computarse los servicios por los cuales no se cotizó, las normas a aplicar son otras y exigen la cotización efectiva a tales efectos. Manifestó, además, que las exigencias para el cómputo de los servicios y asignaciones prestadas como trabajadores no dependientes, se encontraban previstas en la Ley No. 9.999, artículo 1 de la Ley No. 11.237, 1 de la Ley No. 12.143, 10 de la Ley No. 15.840, 77 y 86 de la Ley No. 16.713 y 13 de la Ley No. 17.963, que citó. Añadió que, las dudas fueron despejadas con la sanción de la Ley No. 19.185. Citó profusa jurisprudencia a fin de sustentar su postura y, recalcó, que, conforme lo dispuesto por esas normas, hasta tanto el titular no acreditara la cancelación de su deuda en los términos indicados, no podía recibir su pasividad. Sostuvo, que no puede soslayarse el hecho de que el actor reconoció en vía administrativa la existencia de los adeudos que se le imputan, mediante la suscripción de renuncia expresa a la prescripción consumada, hecho admitido por el actor. Finalmente, argumentó que, no es posible el fraccionamiento de los servicios como pretende el Sr. Roumas, y a los efectos de un cómputo jubilatorio, deberán regularizarse para entrar al goce efectivo de la pasividad, ya que todos sus servicios conforman su registro de afiliación y serán computados a los efectos jubilatorios, una vez realizada la aportación correspondiente. En suma, abogó por el rechazo de la pretensión deducida y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 14 a 22 vto.). III) Por Decreto Nº 4052/2021 (fs. 24), se confirió traslado de la cuestión formal a la parte actora, la cual manifestó que la demandada nunca notificó la denegatoria de la jubilación en cuestión y es más, no existe un acto administrativo expreso el cual recurrir en el expediente administrativo jubilatorio. El inicio del trámite jubilatorio no puede tomarse como una petición. La petición formulada por el compareciente funda la procedencia del otorgamiento de la jubilación en la existencia de prescripción de los adeudos tributarios, la inaplicabilidad del art. 4 de la Ley 19.185 y la solicitud de desagregación de los períodos prescriptos en caso de entenderse que aplica la referida ley (fs. 26 a 27). Por Sentencia No. 618/2021 de fecha 23 de diciembre de 2021, el Tribunal desestimó la cuestión formal opuesta por la demandada, declaró correctamente agotada la vía administrativa y promovida en plazo la acción de nulidad (fs. 34 a 36). IV) Abierta la causa a prueba, se produjo su diligenciamiento hasta que el 13 de junio de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 68). V) Alegaron en el plazo común: la actora de fs. 71 a 73 vto. y la demandada a fs. 75 a 77. VI) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 686/2022 y aconsejó la anulación del acto (fs. 80 y 81). V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 83). CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento por nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). Respecto de dicho aspecto, este Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse, a través de la Sentencia No. 681/2021, al resolver la cuestión previa formal invocada por la parte demandada, declarando correctamente agotada la vía administrativa respecto del acto impugnado e interpuesta en plazo la acción anulatoria (fs. 34). II) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir la solución aconsejada en el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En autos, el actor emprende contra la denegatoria ficta de su petición formulada el día 4 de junio de 2020, mediante la cual solicita el otorgamiento de una Jubilación Común al amparo del régimen de transición de los arts. 66 y siguientes de la Ley 16.713, sin que se tenga en cuenta su situación de adeudos tributarios previsionales (fs. 28 a 32 A.A.). Así, surge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que, con fecha 7 de setiembre de 2018, el actor inició los trámites ante el Banco de Previsión Social a fin de obtener su Jubilación Común al amparo del Régimen de Transición previsto en los arts. 66 y siguientes de la Ley 16.713 (fs. 2 A.A.). Con fecha 13 de octubre de 2018, se le informa al Sr. Roumas, que “(…) Por registro N° 3587997 de "ROUMAS LUQUEZ EDUARDO WALDEMAR" presenta deuda por Declaraciones Juradas de No Pago desde el 02/2000 al 07/2000, hueco de pago desde el 08/2000 al 02/2001 con registro de dependientes, y multas por nóminas generadas al 02/2000 y 04/2000…”. (fs. 6 A.A.). Surge a fs. 9 vto. de los antecedentes administrativos, que al actor se le reconocieron un total de 37 años, 9 meses y 10 días de servicios en el cálculo previo de jubilación, realizado por la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS, configurando causal de Jubilación Común y calculando la prestación efectiva en $ 33.455 nominales a febrero de 2019. Luego, con fecha 9 de enero de 2020, el Sr. Roumas solicita el alta de su pasividad con el cese de actividad (fs. 15 vto. A.A.), pero, el día 3 de abril de 2020, se le intima a regularizar los adeudos pendientes – “Declaraciones juradas de no pago del período 02/2000 a 07/2000; nóminas del período 08/2000 a 02/2001” - para poder acceder a la prestación de su pasividad (fs. 22 vto., A.A.). Es así que, con fecha 4 de junio de 2020, el ahora accionante presenta la petición administrativa a efectos de que se declaren prescriptos dichos adeudos y se le otorgue en definitiva la jubilación común tramitada (fs. 28 a 32 de A.A.). La denegatoria ficta a dicha petición, es el acto enjuiciado en los presentes obrados. III) Es menester, además, relevar que de las actuaciones administrativas allegadas al proceso, no surge la declaración de renuncia a la prescripción que manifestó el actor haber suscrito en forma preceptiva. Por otro lado, del detenido examen de los antecedentes, tampoco consta resolución alguna dictada por la Administración que, expresamente, denegara la solicitud de jubilación formulada por el actor. Aspecto, que tampoco fue acreditado durante el proceso por parte de la demandada. Lo que viene se señalarse en último término, torna estéril la defensa ensayada por el BPS, referida a la ausencia de lesividad del acto encausado, desde que ninguna ilesividad puede atribuirse al acto administrativo impugnado, cuando no existe otra manifestación de voluntad de la Administración previa, creadora de efectos jurídicos. IV) Despejada esta cuestión e ingresando al fondo del asunto, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo y dispondrá la anulación del acto impugnado, por los fundamentos que se explicitarán. El Colegiado ya ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de casos análogos al presente, en donde el Banco de Previsión Social condiciona el otorgamiento de jubilaciones al pago de obligaciones tributarias que se encuentran prescriptas. Así pues, asiste razón al accionante en su planteo, ya que, la Administración no puede, como acontece en el caso que nos convoca, trasgredir lo establecido por los artículos 28 y 38 del Código Tributario, que regulan el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. En efecto, el Banco de Previsión Social ha sostenido reiteradamente que para computar servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes —anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral — cabe exigir el pago efectivo de la correspondiente aportación o cotización, de las sumas devengadas en calidad de contribuciones especiales de seguridad social. De manera que la prescripción como medio hábil para extinguir dicha obligación impide el cómputo de tales servicios. Cabe señalar que, si bien existen normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones —como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal— no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los artículos 38 y concordantes del Código Tributario. Para pretender el cobro de créditos el BPS debe tener un crédito exigible contra el interesado y, si el crédito que dice tener se encuentra extinguido por prescripción, no lo tiene. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. Gervasio Posadas Belgrano ha señalado que “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Luego agrega que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a la devolución de lo pagado, porque ese pago carece de causa jurídica. El autor señala textualmente que: “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos ” (Cf. Gervasio Posadas Belgrano, “Derecho Tributario” , Montevideo, Medina, 1959, p. 276. En similar sentido, véase César Pérez Novaro, “Modos de extinción de la obligación tributaria”, Montevideo, FCU, 2005, p. 41 y siguientes; y Miguel Pezzutti y Pablo Barreiro, “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del T.C.A. respecto al tiempo transcurrido” , La Ley Uruguay, Junio 2011, p. 5 y siguientes). En el caso, es claro que las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al Sr. Roumas, por el período 2/2000 a 7/2000 y nóminas 8/2000 al 2/2001, se encontraban prescriptas por el hecho de haber transcurrido un plazo mayor a diez años desde que se generaron. Exigir la regularización de adeudos que se encuentran prescriptos, impidiendo el acceso al beneficio jubilatorio del accionante, mediante la suscripción por parte de los contribuyentes de cláusulas previas de “renuncia a la prescripción” o convenios de pago que se efectivizarán con el descuento y retención de haberes de la futura pasividad, carece de fundamento normativo e inficiona de nulidad el acto impugnado. Pero, además, revelan un comportamiento totalmente contradictorio del propio Organismo previsional. Como destacan Saldain y Martínez Alba: “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 No. 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción) ...” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. sentencia No. 80/2014)”. Resulta claro que, en el caso, las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al accionante, en base a las cuales le obligó a firmar un convenio de pago para poder entrar en goce de su jubilación, se encontraban prescriptas al momento de su reclamo por el organismo, por haber transcurrido un plazo mayor a diez años desde que se generaron aquéllas”. (Cf. sentencias Nº 643/2010, 239/2011, 229/2012, 80/2014, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 573/2018 y 81/2019, entre muchas otras). En definitiva, el BPS condicionó ilegítimamente el otorgamiento de la prestación jubilatoria a la que tenía derecho el accionante a la regularización de los adeudos que se encontraban prescriptos. Asimismo, no surge probado en autos ni consta en los antecedentes, causales de interrupción válidas del término de prescripción de las obligaciones no canceladas mediante pago, relativas a los servicios que se pretende computar. De modo que, siendo carga del Organismo la acreditación de tales causales, y su obligación declarar la prescripción si ésta se verificara, el acto impugnado resulta ilegítimo. En esta línea de razonamiento, el Colegiado sostuvo en la sentencia N° 643/2010: “No se desconoce que previo a la sanción de la ley 17.963, y como se señala al contestar la demanda, el art. 12 de la ley Nº 9.999, ley 11.237, ley 15.840, y RD Nº 2338/2004, hacían referencia al goce de la jubilación de los trabajadores no dependientes, cuando hubieren cancelado sus adeudos. Pero ello no supone, que tales normas prevalezcan sobre lo dispuesto en el art. 38 del Código Tributario que regula el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. Lo que el régimen previsional requiere, es la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes, cancelación que puede ocurrir por cualquiera de los modos de extinguir las obligaciones, entre las que está incluida la prescripción, prescripción que, por otra parte, extingue el derecho al cobro por parte del BPS (…)” (en el mismo sentido, sentencias N° 239/2011, 778/2011 y 428/2017). Más recientemente, la Sala reafirmó su postura, precisando: “Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios -incluso practicando retenciones sobre las pasividades-, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario —normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias—, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas. Las referidas leyes, invocadas por la demandada, presuponen la existencia de un adeudo, esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción (…)” (sentencia Nº 428/2017). V) Como colofón, en lo que refiere a la aplicación del artículo 4º de Ley Nº 19.185, el Tribunal tiene jurisprudencia consolidada respecto de la vigencia temporal de dicha norma, que determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados. La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigor al ser publicada en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo abarcarían desde febrero de 2000 a febrero de 2001, es claro que no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (en similar sentido, sentencias 518/2017, 129/2018, 683/2020, 562/2020, 450/2021, 370/2022 y 496/2022, entre otras). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).