Sentencia Definitiva N° 426/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de julio de 2023. No. 426 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “GARETA, MARCELO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de nulidad ”. (Ficha No. 383/2021). RESULTANDO: I) En este proceso, el actor Marcelo GARETA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No 20 -1755 dictada por el Directorio de la Ad ministración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (en adelante: UTE) el 17 de diciembre de 2020, mediante la cual se dispuso: “Aplicar al funcionario Antonio GARETA GABITO (C.I. 3.468.070-3), con cargo Jefe de Oficina Comercial Minas, ciento ochen ta (180) días de suspensión sin goce de sueldo y retrogradación hasta el grado inmediato anterior al que tenía antes de ser sancionado”. (Fs. 198 – 199 vto. de los A.A. en color rojo). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto i mpugnado le causa agravio por haber sido dictado en forma contraria a Derecho. Relató que es funcionario de U TE desde hace más de 25 años, destacando que, previo a la sanción cuya anulación solicita, carecía de antecedentes negativos en su legajo. Así en tiende que , los pretendidos antecedentes que se manejaron en el sumario son completamente ilegales, en tanto, s e trataba de meras denuncias anónimas de las que se enteró al momento del sumario. Asegura que, considerar tales denuncias como antecedentes negativos, constituye una clara desviación de poder. Consideró que, los hechos por él cometidos no configuran de p or sí una falta administrativa; esto es, se encontraba facultado para poder recibir la financiación de su deuda con UTE, así como para lograr e l aplazamiento del corte de luz. Apuntó que, tal como declararon los testigos que se dedican a aprobar tales apla zamientos, él cumplía con los requisitos normativos para ello. Tan sólo que fue él mismo quien aprobó su aplazamiento y no su superior, lo que podría llegar a entenderse como un conflicto de intereses. Señaló que la sanción es desproporcionada con los hec hos objeto del sumario, resulta arbitraria y desconoce los parámetros legales de toda sanción administrativa. Invocó la teoría del acto pr opio. Argumentó que la sanción de retrogradación no se ha aplicado desde hacía siete años. Indicó que se violentaron las garantías sustanciales en el procedimiento administrativo, en tanto, la prueba que ofreciera en oportunidad de interponer la recurre ncia administrativa no fue considerada por la Administración. Aclaró que, dicha probanza no fue denegada, pero en los hechos no se diligenció. Sostuvo que, UTE aplicó sanciones notoriamente más leves en casos de faltas administrativas manifiestamente m ás gravosas dentro d el Organismo. Asimismo, alegó la falta de motivación, ya que, a su entender, no se fundamentó debidamente el aumento en la calificación de la falta cometida de grave a gravísima. Concluyó que, no existió daño para UTE ya que la d euda con el Organismo fue abonada en tiempo y forma, dentro de los meses de financiación. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Luego de relacionar los antecedent es del acto sancionatorio impugnado, indicó que debe tenerse presente la jerarquía del cargo que el actor ocupaba al momento de los hechos. Señaló que, era jefe de la Oficina Comercial de la ciudad de Minas, Lavalleja, lo que implica que dentro de la oficina era la máxima autoridad. Puntualizó que, el promotor realizó dos financiaciones de deuda de su propio servicio de energía: una durante el año 2018 y la otr a en el 2019. En la segunda, i ncluyó facturas que ya habían sido financiadas en el convenio realizado en el 2018, sin realizar entrega alguna de dinero. Si bien la entrega de dinero no es requisito excluyente para p oder refinanciar, es lo que se suele sol icitar a cualquier cliente de U TE. Sin embargo, como GARETA no puso en conocimiento a su jerarquía de la situación y menos aún, solicitó autorización, quedó librado a su propio criterio. En cuanto a los aplazamiento s de corte (suspensión de la ejecución de orden de corte del servicio e léctrico) que también realizó sobre su servicio, se constató que, en la segunda oportunidad contravino la normativa, atento a que parte de la deuda había sido generada en el per iodo No. 426 del corte aplazado. Es decir, se a plazó p or segunda vez, un corte de suministro generado por una deuda anterior que ya había sido aplazada. Afirmó que, esto último, además de constituir un comportamiento antiético por parte del funcionario, constituye una contravención a la norma de cobros. Agreg ó que, tanto las financia ciones como los aplazamientos de corte, fueron realizados sin conocimiento y sin autorización de la jerarquía. Indicó que, los hechos constitutivos de la inconducta del funcionario, se traducen en una conjunción del interés público y privado y una actuación claramente violatoria de los deberes funcionales. Es esa conjunción entre el interés público y privado y la conducta antiética del funcionario, las que fundamentan la calificación de la falta como gravísima, además de l a errónea aplicación de la normativa de cobros. Controvirtió que se verifique desproporcionalidad en la sanción aplicada. Al respecto, adujo que, tomando en cuenta la naturaleza de las faltas administrativas, los deber es funcionales implicados y el grad o en el que estos fueron violentados , se calificó como gravísima de acuerdo con los parámetros de la escala de sanciones del reglamento de Procedimiento Disciplinario. Añadió que, se tuvieron en cuenta como atenuantes: la colaboración en Sede Administrativa, así como la ausencia de antecedentes negativos y la antigüedad al servicio del Ente . Por su parte, como agravantes se consideraron: la jerarquía funcionario, la reiteración, así como la intencionalidad en tanto el resul tado de la acción se ajustó a la intención del sumariado, teniendo éste plena consciencia de sus acciones no pudiendo ampararse en la ignorancia de las normas que vulneró. Señaló que, la calificación como gravísima por parte del Instructor Sumariante fue realizada con estricto apego a l os prin cipios de proporcionalidad razon abilidad y congruencia entre falta y sanción, en especial consideración a la alta importancia de la Ética pública vulnerada. Controvirtió el agravio referido a la aplicación de la teor ía del acto propio. Sobre el p articular, manifestó que, la aplicación d e dicha teoría no corresponde, en tanto UTE actuó dentro de la normativa del Ente, y si existe una norma que respalde la decisión, no es necesario buscar una justificación fáctica. Afirmó que, se respetaron las garantías del debido proceso, pudiendo el sumariado articular debidamente sus defensas. Refutó que haya existido malicia y desviación de poder, controvirtiendo finalmente que el acto impugnado adolezca de falta de motivación. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 6755/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada de fs. 50 a 105, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 331 fojas). V) La parte demandada alegó de bien probado de fs. 110 a 120. VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 732/2022, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 130 - 133). VII) Puestos los autos para sentencia, previ o pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 135). CONSIDERANDO : No. 426 I) En el aspecto formal, se han cumplido las exi gencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la prete nsión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 3 de febrero de 2021 (fs. 201 de los A.A.) q uien lo resistió el 12 de febrero de 2021 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 268 - 286 de los A.A.). Por Resolución No. 21 -467 dictada el 10 de junio de 2021, el Directorio de UTE desestimó el recurso interpuesto (fs. 324 - 325 vto. de los A.A.), siendo notificado el actor el 30 de junio de 2021 (fs. 32 7 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 8 de marzo de 2021, siendo en plazo, tomando en cuenta la Feria Judicial Extraordinaria (nota de cargo fs. 27 infolios). II) Co mo se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretens ión anulatoria deducida contra la Resolución No 20-1755 dictada por el Directorio de UTE el 17 de diciembre de 2020, mediante la cual se dispuso: “Aplicar al funcionario Antonio GARETA GABITO (C.I. 3.468.070 -3), con cargo Jefe de Oficina Comercial Minas, ciento ochenta (180) días de suspensión sin goce de sueldo y retrogradación hasta el grado inmediato anterior al que tenía antes de ser sancionado”. (Fs. 198 – 199 vto. de los A.A. en color rojo). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme surge de las actuaciones, el Sub Gerente Comercial Regional Este, Ing. Nelson RUSSO, dio cuenta de que a raíz de un control de rutina realizado por el Departamento de Gestión, se detectaron irregularidades en la financiación de deuda y en aplazamientos de corte, respecto a l servicio del funcionario Marcelo GARETA, quien se desempeña como Jefe de Oficina Comercial Minas, habiendo éste mismo realizado dichas gestiones respecto de su propio suministro y con su propio usuario, sin haber recabado autorización al respecto o puesto en conocimiento a su línea jerárquica. (Fs. 21 de los A.A.). En func ión de lo dispuesto en el art. 13 del Reglamento de Procedimiento Disciplinario, el funcionario RUSSO, realizó una instrucción de urgencia (fs. 6 – 7 de los A.A.). Así las cosas , se tomó declaración al funcionario involucrado, quien reconoció haber realiz ado dos financiamientos de deuda respecto de su propio suministro, una con fecha 20 -08-2018 y otra de fecha 12 -08-2019 y haber realizado para su mismo suministro do s suspensiones de corte, con fecha 25 de julio y 7 de agosto de 2019 (fs. 21 de los A.A.). La Especialista Sumariante, elaboró un informe en el que calificó en principio como grave la falta cometida por el accionante, aconsejando disponer la instrucción d e un sumario a dministrativo, con separación del cargo y retención de la mitad de haberes (f s. 21 – 22 de los A.A.), confiriéndosele vista (fs. 25 de los A.A.). La misma fue evacuada a fs. 26 y siguientes de los antecedentes administrativos. No. 426 Con fecha 14 de octub re de 2 019, la División Contenciosos y Sumarios elaboró un detallado informe en el que cons ideró los descargos presentados por el actor, arribando a la conclusión de que de los mismos no surgían elementos que hicieran variar la calificación de la falta rea lizada en el informe realizado por la Especialista Sumariante (fs. 33 – 35 vto. de los A.A.). Por Resolución R. 19. -35 (LET/S) se dispuso la realización de un sumario, sin separación del cargo, pero con cambio de tareas (fs. 38 – 39 de los A.A.). Se to mó declaración al actor (fs. 58 y ss. de los A.A.), así como a otros funcionarios (fs. 56 y ss. de los A.A.). El 20 de enero de 2020 la División Contenciosos y Sumarios realizó un informe circunstanciado (fs. 62 – 65 de los A.A.), donde se consideraron los hechos ocurridos, la normativa vulnerada, las atenuantes y agravantes del caso, calificando a la postre, la falta como gravísima. Se le confirió vista al actor sumariado (fs. 67 de los A.A.), quien la evacuó seguidamente, ofreciendo el diligenciamiento de prueba (fs. 68 – 82 vto. de los A.A.). Tras diligenciarse la prueba ofrecida (fs. 83 – 125 vto. de los A.A.), se confeccionó una ampliación del informe circunstanciado, pudiéndose destacar que del mismo se releva una correcta opinión funcional sobre e l sumariado, por lo que se sugiere considerar el atenuante correspondiente “a la buena opinión funcional” (fs. 126 – 128 de los A.A.). Se confirió vista de las actuaciones (fs. 129 de los A.A.), las que fueron evacuadas oportunamente (fs. 131 y ss. de lo s A.A.) , así como también fueron valorados los descargos (fs. 176 – 185 y 186 – 189 de los A.A.), aconsejándose por parte de la División Contenciosos y Sumarios la destitución del funcionario. Finalmente, tomándose en consideración la buena opinión funcion al y la falta de antecedentes disciplinarios, se dictó el acto enjuiciado por el que se dis puso la suspensión del actor por 180 días, sin goce de sueldo y retrogradación hasta el grado inmediato anterior al que tenía antes de ser sancionado (fs. 198 – 199 vto. de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la configuración de la falta administrativa imputada. Emerge de la compulsa de los antecedentes administrativos agregados al proceso que la volición resistida es el corolario de un procedimiento disciplinario que tuvo su origen e n un control rutinario del Departamento de Gestión Comercial Regional Este. Durante dicho procedimiento, se pudo constatar que el actor, cuando se desempeñaba como J efe de la Oficina Comercial de la ciudad de Minas, Lavalleja, realizó dos financiaciones de deuda y aplazamientos de corte respecto de su propio servicio de energía eléctrica, valiéndose para ello de su propio usuario y sin autorización o, al menos, pue sta en conocimiento de su línea jerárquica (Fs. 7 de los A.A.). El promotor, se agravia por entender que los hechos por él cometidos no configuran de por sí una falta administrativa, sino que, a lo sumo, podría No. 426 considerarse un conflicto de intereses. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. El artículo 38 del Estatuto del Funcionario de UTE, dispone que "El empleado no podrá intervenir en la UTE en razón de sus funciones, en asuntos en los que él mismo tenga interés, o que tengan interés s u cónyuge o sus parientes consanguíneos del primer al cuarto grado inclusive o, por afinidad, en el primer y segundo grado”. Por su parte, los artículos 7, 9 y 12 de la Ley No. 19.823 (Código de Ética de la Función Pública), establecieron con claridad e l deb er del funcionario público de distinguir y separar radicalmente los intereses personales del inter és público, lo que no se verificó en autos a partir de la conducta asumida por el accionante. Como se dijera, como resultado del sumario seguido contra el actor, se probó acabadamente que éste realizó las maniobras imputadas. Tan es así, que el propio acto r tanto en vía administrativa como jurisdiccional reconoció haber ejecutado tales hechos. No pueden caber dudas entonces, acerca de la comisión de la inconducta. En efecto, la prueba reunida a lo largo del expediente sumarial, resulta esclarecedora y contundente, respecto a la configuración de la grave falta administrativa imputada al accionante. En definitiva, de la lectura del marco normativa ant es ci tado, solo puede arribarse a la conclusión de que la conducta del accionante resulta reprochable y contr aria al deber de lealtad y probidad, que corresponde a los funcionarios que ejercen la función pública. VI) Sobre la alegada desproporcionalid ad de la sanción aplicada. Continuando con el análisis de los agravios formulados por el actor, cabe ingresar al examen del referido al quantum sancionatorio. En este sentido, el accionante considera que la sanción que se le aplicó es desproporcionada e i rracional. Adujo qu e la sanción resulta desmesurada, en relación con la entidad de la inconducta cometida, a lo que agrega, que la Administración no valoró debidamente sus antecedentes funcionales, los que obran en el caso, como atenuantes. En prime r té rmino, es menester se ñalar que, lo relacionado al quantum de la sanción, resulta ser una temática que excede la co mpetencia del Tribunal, salvo desviación, exceso o abuso de poder, vicios que, como se verá, no se avizoran en la especie. Al respecto de lo que se viene de señalar, conforme se ha expedido el Tribunal en Sentencia No. 415/2018, entre muchas otras: “Sabido es que en materia disciplinaria domina el principio de discrecionalidad del jerarca del servicio; no obstante, el Tribunal se halla ha bilitado a analizar el quantum punitivo cuando se aprecia una discordancia entre la falta con la pena o una desproporció n susceptible de perfilar una desviación o exceso de poder”. Y bien, en el caso que nos ocupa, tal discordancia entre la falta y la sanción, no se perfila como vis ible. Por el contrario, se estima que la sanción se ajusta a la falta, y no existe desproporc ión en atención a los graves hechos que motivaron la misma. En este orden de ideas, no es posible eludir la grave inconducta del funcionario, consistente en dos ap lazamientos de corte de su propio suministro y dos financiamientos de su propia deuda, valién dose de su posición jerárquica para su beneficio, fue reconocida. Amén de que, también, fue debidamente probado durante el sumario administrativo. En base a tal en tendimiento, la valoración que, de los elementos No. 426 probatorios allegados a la causa, ha realiza do la Administración, es la que corresponde, por lo que su conclusión deviene inobjetable. Por consiguiente, sólo es posible co ncluir que, la Administración hizo un adecuado uso de sus facultades discrecionales, y no actuó con abuso de poder al decidir la sanción impartida al actor, la cual se advierte como razonable y proporcional a la falta cometida. VII) En esta línea de r azonamiento, no le asiste razón a la parte ac tora respecto de los invocados vicios en la motivación del acto impugnado. En efecto, invers amente a lo postulado por los demandantes, se entiende que los hechos que sirven de plataforma fáctica a las faltas imputadas fueron debidamente valorados y fijado s por parte de la Administración. Precisamente, fue en base a la gravedad de los hechos com probados, que la Administración calificó la inconducta como “gravísima”, imponiéndole al actor la sanción resistida. A entender de la Sala, del análisis de los he chos del caso y de la normativa antes citada, solo cabe concluir que, la sanción disciplinari a impartida por el Organismo demandado, se adoptó con total razonabilidad y proporcionalidad. Relacionado con lo anterior, cabe apuntar que el artículo 69 del Estatuto prevé dentro del electo de sanciones aplicables: “(…) b) Suspensión sin goce de remuneración hasta el término de seis meses; …”. En tanto, el artículo 70 del referido cuerpo normativo, establece e ntre las sanciones accesorias: “(…) c) Retrogradaci ón hasta el grado inmediato anterior al que tenía al ser sancionado”. En el caso, en atención al proceder del funcionario, la sanción de suspensión por el término de seis meses con privación de los hab eres no rebasa, ni excede los límites de la discrecionalidad que ostenta la Administración en el ejercicio del poder disciplinario. En todo caso, la conveniencia o mérito del quantum dispuesto podrá ser discutible, pero no reviste, la manifiesta irrazona bilidad necesaria para acarrear la anulación del acto en sede jurisdiccional. VIII) Sobre la alegada vulneración del procedimiento administrativo. Continuando con el estudio de las actuaciones, cabe analizar el agravio esgrimido por el actor, quien, asegura que en el caso se vieron vulneradas las garantías del debido proceso. En este sentido, expresó que, en oportunidad de interponer la recurrencia admi nistrativa ofreció prueba, la cual no fue co nsiderada por UTE, ni fue denegado su diligenciamiento, pero que en los hechos tampoco se diligenció. El agravio tampoco es de recibo. Como es sabido, las actuaciones que se llevan a cabo luego de dictado el acto, como ser lo que ocurre en vía recursiva, no son aptas para inficionarlo de nulidad. Dicho lo anterior, emerge de los antecedentes administrativos que, en el caso, sí se han observado las garantías del debido proceso, confiriéndole al funcionario varias v istas de las actuaciones a fin de que éste pueda producir descargos y esgrimir defensas, lo que en definitiva hizo. Habiendo la Administración analizado dichos descargos, los cuales, l egítimamente, no fueron compartidos. En consecuencia, no se vislumbra que las garantías del debido proceso se hayan visto vulneradas de modo alguno. No. 426 IX) Por últ imo, cabe consignar que la gravedad de la conducta no deviene de que se haya causado o no un daño al Estado, sino de la participación del funcionario en asuntos que eran directamente de su interés, violentando de ese modo, infinidad de normas que refieren a l a ética pública. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 d e la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anu latoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A l os efectos fiscales, fíjanse los honorarios d el abogado de la parte actora y demandada en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil), a cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).