Sentencia Definitiva N° 393/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 20 de julio de 2023. No. 393 VISTOS : Para sentencia definitiva los autos caratulados : “LOS CIPRESES S.A. con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 846/2019). RESULTANDO : I) A fs. 10 compareció Jorge PEREIRA SCHURMANN, en representación de LOS CIPRESES S.A., a demandar la nulidad de la Resolución Nº 2842/2018, dictada por la Dirección Nacional de Migraciones el 27 de diciembre de 2018, que impuso a Los Cipreses S.A. tres multas de 2.203,88 Unidades Indexadas cada una, por contravenir los numerales 2º y 3º del artículo 60 de la Ley Nº 18.250 y el artículo 18 del Decreto Reglamentario Nº 394/2009 (AA fs. 34) Sostuvo que el acto impugnado es ilegítimo, al carecer de norm a que lo respalde y no estar fundamentado en forma. Señaló que, en el caso de autos, estaríamos ante tres menores de edad que se disponían a salir con ambos padres munidos de cédula de identidad y presentando partida de nacimiento, pero la DNM entendió q ue l as partidas de nacimiento presentadas en dicha oportunidad estaban vencidas, razón por la cual, impuso a su representada las tres multas en cuestión. Indicó que la resolución impugnada se fundamentó en el artículo 60 núm. 2 y 3 de la Ley No. 18.250 y artículo 18 del Decreto No. 394/009 y entendió que, de acuerdo con el artícu lo 41 de la Ley No. 18.250, los documentos hábiles de viaje son pasaporte y documento de identidad vigente, así como los que la reglamentac ión establezca. En tal sentido, también del artículo 17 del Decr eto No. 394/009, emerge que son documentos hábiles de viaje el pasaporte y la cédula de identidad vigente, en buen estado de conservación. De tal modo, consideró que las personas que viajaron presentaron documentación hábil de viaje, por lo cual, la resolución es nula. Asimismo, sostuvo que, la resoluci ón resulta errónea en la medida que ni la ley ni la reglamentación, establec en su obligación de realizar el control de la vigencia de las partidas de nacimiento. Destacó que la l ey pone en cabeza de l a Dirección Nacional de Migración tal cometido, que resulta exclus ivo del Organismo y por lo cual abona cuantiosas sumas por concepto d e la llamada “tasa migratoria”. Así la Dirección pretende, ilegí timamente, que dicho control lo realice en su totalidad la actora, exigiéndol e controles que no establece la ley e imponiendo numerosas y cuantiosas multas por este concepto. En otro orden, esgrimió la falta de fundamentación en cuanto al monto de la multa. Señaló que los “resultandos” de la resolución refieren que se trata de una empresa que supera las 20 infracciones anuales, empero, nada se acredita al respecto, ni tampoco que l as mismas estuvieran firmes, ni siquiera se enumeran los expedientes de dichas infraccion es, todo lo cual, torna nula la resolución impugnada. Finalmente invocó la presunción de ilegitimidad en su favor consagrada en el art. 6º de la Ley No. 15.869 en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292. En definitiva, solicitó la nulidad de la resolución impugnada. II) Sin contestar la demanda, la Dra. Mariana GARCÍA, en representación del MINISTERIO DEL INTERIOR opuso como excepción la caducidad de la acción, la cual previamente sustanciada (fs. 35 a 39) fue desestimada por sentencia interlocutoria No. 615 de fecha 15 de octubre de 2020 (fs. 43 a 45). III) A fs. 56 compareció la Dra. Virginia MASDEU, en representación del MINISTERIO DEL INTERIOR, a contestar la demanda. Relató que las actuaciones comienzan en el Puerto de Colonia, el 24 de marzo de 2018, en el control de salida del Buque SILVIA ANA, representado por la Agencia Los Cipreses S.A., con un acta de impedimento de sali da y multa de los menores Cristian, Hugo y Agustín Palavicino, por presentar partidas de nacimiento expedidas en el año 2015. Por tanto, la multa surge a raíz de la contravención a lo dispuesto en el artículo 60, numerales 2 y 3 de la Ley 18.250 y artículo 17 del Decreto Reglamentario 394/009. Entendió que la nor mativa migratoria vigente, cuyo texto reproduce, es clara en cuanto a que la empresa de trans porte tiene la obligación de no vender pasajes, ni transportar pasajeros sin la documentación en las formas establecidas, interpretando la actora de maner a erróne a la normativa, en cuanto al deber de la Dirección Nacional d e Migración, surgiendo de la referida normativa la exigencia del testimonio de partida de nacimiento en forma. Destacó que la obligación de la Dirección es de control y fiscalización del ingres o y egreso, en este sentido, cuando el individuo se presenta en el puesto de control, debe e star munido de la documentación que la reglamentación determine; en este caso, se constató violación a la normativa vigente, por lo cual, cumpliendo con dicho deber , se procedió a documentarla mediante el Acta de Impedimento de Salida e intimación de multa. No. 393 Puntualizó que el acta se realizó en base a la documentación que es controlada por el inspector de Migración, quien en su calidad de funcionario público y con l as potestades que le otorga la ley, constata la infracción a la normativa aplicable. Indicó que resulta de público conocimiento que en las páginas del Ministerio del Interior y migración figuran los requisitos que deben reunir los menores de edad para salir del país. En ambas páginas se indica que los menores de e dad que viajan acompañados por ambos padres deben presentar: documento hábil de viaje y partida de nacimiento inscripta en el Registro del Estado Civil, con una validez menor de un año de expedida. Igualmente, la página web de la empresa actora menciona esta exigencia. Respecto al agravio referido a la falta de fundamentación del monto de las multas, precisó que, durante el transcurso del procedimiento administrativo, la empresa contó con la posibilidad de acceder a las actuaciones respetando los princip ios del debido proceso, siempre que cumpliera con las prerrogativas esta blecidas en la Ley Nº 18.381 de Protección de Datos Personales y Acción de Hábeas Data y en el Decreto Nº 500/1991. Surge con meridiana claridad que exi ste malicia temeraria por part e de la actora, puesto que no solicitó que se exh ibiera el registro anual de las resoluciones de multas correspondientes. En suma, la posibilidad de defensa n o se vio vulnerada en la medida que tu vo diversas oportunidades de solici tar esta información; a ñadiendo además que, una vez notificada del acto at acado, presentó los recursos de revocación y jerárquico en subsidio y nada dijo en torno a la cantidad de multas. IV) Abierto el juicio a prueb a, no se produjo actividad de los litigantes (fojas 71). V) La parte demandada alegó de bien probado a fs. 76 a 80. VI) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo , la misma aconsejó no hacer lugar a la demanda, por Dictamen Nro. 738/2022 (fs. 88). VII) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución Nº 2842/2018, dictada por la Dirección Nacional de Migraciones el 27 de diciembre de 2018, que impuso a Los Cipreses S.A. tres multas de 2.203,88 Unidades Indexadas, por contravenir los numerales 2º y 3º del artículo 60 de la Ley Nº 18.250 y el artículo 18 d el Decreto Reglamentario Nº 394/2009 (AA fs. 34). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 5 del Decreto Ley Nº 15.869). III) El Tribunal, por unanimidad, coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión de nulidad incoada, por no considerar de recibo los agravios articulados por el promotor. IV) En lo inicial, la falta de resolución respecto del recurso jerárquico por parte de la Administración, no conlleva las consecuencias que la parte actora pretende. No. 393 La presunción del art. 6 de la Ley 15.869 dado su carácter de relativa o “iuris tantum”, a dmite prueba en contrario y puede resultar enervada o controvertida a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas, o los elementos de juicio incorporados a la causa (sentencias Nos. 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020 y 660/2020, entre otras). Esas circunstancias, precisamente, se encuentran presentes en autos, revelando una actuación de la Admini stración que en forma alguna ha violentado las garantías del debido proceso de la empresa demandante. V) En cuanto a la cuestión de fondo, el Tribunal ha tenido oportunidad de expedirse sobre similares agravios a los aquí esgrimidos entre las mismas partes en las Sentencias No. 500/2021 y No. 617/2021, por lo cual corresponde remitirse a ellas en lo pertinente. En ese sentido, en la Sentencia No. 500/2021 se sostuvo: “V) En segundo término, la demandante se agravió respecto de la ausencia de fundamentos de derecho porque la Resolución recurrida est ablece que se infringió el artículo 60 numerales 2 y 3 de la Ley Nº 18.250 y el artículo 18 del Decreto Reglamentario Nº 394/2009, pero ninguna de dichas normas surge que se deba controlar la fecha de expedición de testimonios de partidas de nacimiento. No es competencia de la actora controlar la vigencia o no de dicha documentación. En el artículo 60 de la Ley de Migraciones Nº 18.250, de 6 de enero de 2008, se prevé que “Las empresas de transporte internacional, sus agentes o representantes legales, intermediarios o comisionistas deberán: (…) 2) Pr esentar la documentación requerida de los tripulantes y pasajeros y demás documentos que establezca la reglamentación. 3) No vender pasajes ni transportar pasajeros sin la presentación de la documentación requerida a tales efectos, debidamente visada cu ando correspondiere (…)” (la negrilla no está en el original). En tanto, en el artículo 18 del Decreto Nº 394/2009, de 24 de agosto de 2009, se estableció que: “Todo menor de edad de nacionalidad uruguaya o extranjera con residencia habitual en el país superior a un año que deba ausentarse del mismo deberá tener la autorización documentada de sus padres en ejercicio de la patria potestad, de su tutor o autorización judicial, exceptuándose los casos en que v iaje en compañía de éstos o que lo haga en posesi ón de pasaporte uruguayo válido.” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Leído así, podría cuestionarse a la Administración que no plasmó en el acto impugnado otras disposiciones leg ales y reglamentarias que determinan y concretiza n la obligación que recae sobre las empresas de transportes de pasajeros de exigir la presentación de un testimonio de partida de nacimiento vigente a los menores de edad que viajen en compañía de sus padres. En este sentido, importa destacar que la propia Ley Nº 18.250 previó en su artículo 41 que: “Serán documentos hábiles de viaje el pasaporte y los documentos de identidad vigentes, así como todos los que la reglamentación establezca.” (la negrilla y el s ubrayado no pertenecen al texto original). A su vez, mediante la Resolución Nº 172/2011, de 12 de abril de 2011, el Director Nacional de Migración dispuso, por razones de certeza jurídica, que: “1) Cuando el menor viaje al exterior en compañía de padre y madre se aceptará como válida la partida de nacimiento con menos de un año de expedida. No. 393 2) El requisito mencionado en el ítem anterior, no será necesario si el menor presenta pasaporte uruguayo o permiso para menor de edad. 3) Tome nota el Departamento de Servicios Inspectivos a fin de realizar las n otificaciones a todo el cuerpo inspectivo y a todas las Agencias de Transporte (…)” (fs. 39, A.A.) (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Llegados a este punto, cabe preguntarse si d icha omisión formal de mencionar en el acto impug nado a las disposiciones que concretizan la obligación específica de las empresas transportistas de exigir de los menores que viajan en compañía de sus padres la presentación de un testimonio de partida de n acimiento vigente determina la existencia de un vicio en la motivación susceptible de irrogarlo de nulidad. Al comentar el alcance de los artículos 123 y 124 del Decreto No. 500/1991, Cajarville señala: “La violación de estas normas sobre motivación del a cto, por inexistencia, insuficiencia o inexactitu d de la fundamentación explícita, configura ilegitimidad, cuyos efectos sobre la validez del acto deben apreciarse en cada caso con aplicación del principio de trascendencia que rige todo vicio formal” (p. C f. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Montevideo, ediciones Idea, 1997, p. 128) (la negrilla y el subr ayado no están en el original). En la misma línea de razonamiento, el Tribunal ha señalado sistemáticamente que no todos los defectos en materia de mot ivación son trascendentes (sentencias Nos. 311/2005, 549/2017, 475/2018, 497/2018, 810/2019, 89/2020 y 453/2020, entre otras). En el casus, no se advierte la trascendencia de dicha omisión desde que, como se repara en el Dictamen Nº 62/2021 (fs. 44 -46) d el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, “Esta Resolución se publicó en la página web del organismo además de ordenarse su notificación a todas las Agencias Transporte según surge del numeral 2 de la misma. Por lo tanto, la empresa actora no puede desconocer su existencia, la que por otra parte se encontraba vigente desde 2011 (…)” (fs. 46, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Así las cosas, es claro que ni nguna disminución de las garantías, ni indefensión le pudo provocar la falta de invocación normativa de dicha Resolución en el acto impugnado. Y, por otra parte, tampoco se impidió que el acto cumpliera con el fin que le era propio, tal como se exige en aplicación del principio de trascendencia d e las nulidades (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, op. cit., p 58; Carlos Labaure Aliseris, “Evolución de la jurisprudencia con respeto al cumplimiento de las f ormalidades en el procedimiento administrativo” en “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo”, María Cristina Vázquez Pedrouzo, Coordinadora, FCU, Montevideo, 2011, p. 295 a 301; y Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fe rnández, “Curso de Derecho Administrativo”, tomo I, 5ª Edición, Civitas S.A., Madrid, 1989, p. 621; entre otros) (sentencias Nos. 787/1997, 146/2004, 282/2011, 238/2012, 103/2013, 256/2013, 348/2013, 620/2019, 810/2019, 166/2020, entre otras). VI) En ter cer lugar, la accionante afirmó la ausencia de n orma que le imponga exigir el testimonio de partida de nacimiento. Ello no es así, como viene de analizarse en el Considerando V) ut supra a cuya lectura cabe remitirse brevitatis causae. No. 393 Por el contrario , la simple lectura armónica de las disposicione s legales y reglamentarias que allí se examinó alcanza para concluir lo contrario. (…) VIII) En último análisis, resta por examinar el agravio que se esgrime por falta de fundamentación en cuanto al monto de la multa. En concreto, la pretensora arguy e que la Administración nada acreditó respecto a que se hayan superado las veinte infracciones anuales previstas en el artículo 32 del Decreto Nº 394/2009. En puridad, el agravio se centra en la ausencia de sustento probatorio de ese hecho, lo que, de se r así, para cierto sector de la doctrina encuadraría en un supuesto de inexistencia en los motivos (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, 3ª edición actualizada y ampliada, M ontevideo, 2012, p. 32 y 33) y para otro se lo p odría calificar como un vicio de inexactitud en los motivos (Cf. Alberto Ramón Real, “La fundamentación del acto administrativo”, en La Justicia Uruguaya, tomo. LXXX, ps. 10 a 11 y Augusto Durán Martínez, “Motivación del acto administrativo y buena adminis tración”, en AA.VV. “Ética; Estado de Derecho; Buena Administración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, p. 137-138). Al respecto, cabe consignar que, si bien no surgen agregados al expediente los regi stros de cada una de las infracciones por las qu e la Administración constató que la empresa superaba la cantidad de veinte en el año (véase el Resultando II) del acto impugnado, a fs. 35 vto., A.A.), no puede perderse de vista que la accionante no controvi rtió categóricamente la existencia de ese hecho y tampoco solicitó la exhibición y/o agregación de dichos recaudos al proceso (véase fs. 27, infolios). En efecto, lejos de negar la existencia del hecho, la actora se limitó a argumentar que la Administrac ión “no fundamenta correctamente el monto de la multa” porque “nada se acredita respecto a que se hayan superado las 20 infracciones anuales tal como lo establece el decreto”, “lo que vulnera los derechos de mi representada dejándola en total indefensión” (fs. 14 vto., infolios). Y, como se dijo, no solicitó (en sede administrativa, recursiva o jurisdiccional) que se exhibieran o agregaran los registros de las multas, de forma tal que pudiera controlar la cantidad de infracciones que había cometido en el año (y no permanecer en el estado de indefensión en el cual se escuda). Así las cosas, el Tribunal considera que el agravio en cuestión tampoco puede prosperar.” Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Consti tución de la República y demás disposiciones complementarias, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad, FALLA : Desestímase la dema nda de nulidad promovida y, por ende, queda fi rme el acto impugnado; si n especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedent es administrativos agregados, repóngase tributa ción correspondiente ; y archívese. No. 393 Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).