Sentencia Definitiva N° 379/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 20 de julio de 2023. No. 379 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “PÉREZ MARTINO, MARÍA SOLEDAD con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD”. (Ficha No. 184/2021). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora María Soledad PÉREZ MARTINO, dedujo pretensión anulatoria contra el acto implícito que dispuso el descuento de una deuda contributiva por aport es de seguridad social que se encontraba prescipta, en la pensión por sobrevivencia que le fuera servida, a causa del deceso de su esposo, ocurrido el 14 de junio de 2020. II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que, en oportunidad de prom over una pensión por sobrevivencia a causa del fallecimiento de su esposo, se le informó que la empresa de la que éste era titular registraba adeudos (correspondientes a períodos de la segunda mitad de la década del 90) con el Organismo. En razón de los mi smos la Administración sujetó el acceso a la prestación, a la suscripción de un convenio de pago, sobre esas obligaciones extinguidas por prescripción, a ser descontadas de un porcentaje de la pensión en cuestión. Citó abundante jurisprudencia de este Tri bunal para fundar su posición. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Indicó que, a su entender, la actora confunde el instituto de la prescripción con la exigencia de la cotización efectiva para el cómputo de los servicios, cuando tales regímenes no coliden, sino que se complementan. Es decir, una vez declarada la prescripci ón, no puede perseguirse el cobro de los adeudos. No obstante, en caso de pretender computarse los servicios por los cuales no se cotizó, las normas a aplicar son otras. Se impone que, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajador es no dependientes, sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, excluyendo los restantes modos de extinción de obligaciones tributarias, en particular la prescripción extintiva. Recordó finalmente, diversas disposicion es normativas que a su entender respaldan lo actuado dadas por art. 12 de la Ley No. 9.999, art. 1 de la Ley No. 11.237, art. 7 de la Ley No. 12.143 (en la redacción del art. 7 de la Ley No. 12.934), art. 10 de la Ley No. 15.840, art. 77 de la Ley No. 16.713, art. 13 de la Ley No. 17.963, y art. 4 de la Ley No. 19.185 (que consideró eliminó cualquier tipo de dudas interpretativas). En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 4401/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 30, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 29 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 33 - 37 y fs. 41 - 42, respectivamente) VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 728/2022, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 45 - 46). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 48). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). La actora indicó que tomó conocimiento informal del acto enjuiciado el 23 de julio de 2020, en oportunidad de llevar adelante la firma del convenio de facilidades de pago de la deud a que se le reclama, interponiendo los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio con fecha 3 de agosto de 2020 (fs. 12 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 19 de febrero de 2021, operó la denegator ia la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 11 de junio de 2021, en tiempo útil, en virtud de las Acordadas Nos. 8, 9 y 10, que establecieron un período de feria judicial extraordinaria en virtud de la emergencia sanitaria. (Nota de cargo fs. 10 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto implícito que dispuso el descuento de una deuda contributiva por aportes de seguridad social que se encontraba prescripta, e n la pensión por sobrevivencia que le fuera servida, a causa del deceso de su esposo, ocurrido el 14 de junio de 2020. III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos estable cidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Surge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que el día 22 de junio de 2020 la accionante, Sra. María Soledad PÉREZ, se presentó ante el Ente Previsional a solicitar una Pensión por Fallecimiento en calidad de viuda del Sr. Gustavo PEREYRA (fs. 1 y ss. de los A.A.). El 16 de julio de 2020, la Administración puso en conocimiento de la actora el informe de situación contributiva con respecto a su esposo, surgiendo del mismo que, por afiliación de Industria y Comercio, mantenía adeudos según declaraciones de no pago, por los siguientes períodos: desde el 1º de febrero de 1995 al 31 de mayo de 1995 y desde el 1º de julio de 1995 al 31 de diciembre de 1998 (fs. 7 de los A.A.). Seguidamente, el 24 de julio de 2020, se le liquidó la Pensión por Fallecimiento y los Haberes Sucesorios en el entendido que la titular reconoció la deuda y firmó un acuerdo mediante el cual, “aceptó” que se descontaran dichos haberes a efectos de obtener la referida pensión. IV) El Tribunal ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en asuntos jurídicos análogos al presente y, no existiendo razones para que cambie su postura, la mantendrá (Sentencias No. 104/2021, 80/2014, 229/2012 e ntre muchas otras). Es así que, habiendo analizado los argumentos de la actora, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Conforme surge de los recaudos allegados al proceso, la Administración condicionó el acceso a la pensión por sobrevivencia que solicitara la accionante, a la firma de un convenio de pago, en el que se incluyeron adeudos correspondientes a la empresa de la cual su cónyuge fallecido era titular, las cuales databan de la segunda mitad de la década de 1990. Ahora bien, constituye un hecho no controvertido en obrados que los adeudos considerados por el Ente previsional, a efectos de denegar la pensión (o al menos, condicionar su acceso), resultaron extinguidos por el modo prescripción. Sobre el punto, como se adelantara, existe jurisprudencia consolidada de la Corporación en c uanto a que las contribuciones especiales a la seguridad social canceladas por el modo prescripción resultan computables a los efectos jubilatorios y, consecuencialmente, a efectos de la configuración del haber pensionario. Al respecto, en la Sentencia No . 81/2019 la Corporación, invocando anteriores fallos del Colegiado, sostuvo: “En cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, existe jurisprudencia de la Corporación en la que se plasmó la ilegitimidad del obrar del Ente demandado ” (Vide, asimismo, sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 678/1013 y 692/2015). Así, en la Sentencia No. 226/2016 se sostuvo: “En tal sentido, se ha vuelto una práctica administrativa frecuente en el organismo previsional la siguiente: cuando luego del inicio del trámite jubila torio por un interesado en obtener una pasividad (o de una pensión por sobrevivencia, como es el caso que nos ocupa) se detecta que éste (o el cónyuge fallecido) tuvo actividad como no dependiente y registra adeudos, el BPS pretende lograr su realización m ediante la firma de convenios de pago o mediante la obtención del consentimiento del interesado para que los adeudos se debiten de su futura jubilación. Si el interesado no accede a convenir su adeudo, o a aceptar los descuentos sobre su pasividad, se le i mpide el acceso a los beneficios jubilatorios. Si bien existen varias normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal - no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los arts. 38 y concordantes del Código Tributario. Por lo tanto, cuando el BPS pretende el cobro de sus créditos debe, precisamente, tener un crédito exigible contra el interesado. Ello significa que, si el crédito que dice tener el organismo se encuentra extinguido por prescripción, como sucede en el c aso de marras, entonces lo que alega tener el ente no es precisamente un crédito exigible. No puede soslayarse que, en Derecho Tributario, según lo entienden doctrina nacional y extranjera, no existen las obligaciones naturales. A diferencia del Derecho C ivil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. Señala en tal sentido Gervasio POSADAS BELGRANO: “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Agrega luego q ue el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a pedir la devolución de lo pagado, porque dicho pago no reconoce ninguna causa jurídica. El autor señala textualmente que “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos” (Cfme. POSADAS BELGRANO, Gervasio: Derecho Tributario, Medina, Montevideo, 1959, pág. 276; véase también: PÉREZ NOVARO, César: Modos de extinción de la obligación tributaria, FCU, Montevideo, 2005, págs. 41 y siguientes; y PEZZUTTI, Miguel y BARREIRO, Pablo: “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto al tiempo transcurrido”, La Ley URUGUAY, Junio 2011, págs . 5 y siguientes). Este Tribunal, a partir de la Sentencia No. 22/1997, de fecha 2 de febrero de 1997, comenzó a anular los actos de determinación del BPS que incluían períodos prescriptos cuando la prescripción había sido invocada en vía administrativa, por entender que violentaban la precitada disposición normativa. Y lo hizo, incluso, haciendo aplicable la solución contenida en el precepto transliterado a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia (véase en ese sentido la Sentencia No. 22/199 7, con nota de jurisprudencia de PESCADERE BRANTUAS, Diego y PEZUTTI ECHEVERRÍA, Miguel: “Nuevas tendencias jurisprudenciales en materia de prescripción de la obligación tributaria - Nota a la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo No. 22/ 1997”, en Revista Tributaria, T. XXIV, No. 140, págs. 636 y siguientes; véase también la Sentencia No. 355/1997, publicada en la misma revista en las págs. 646 - 649). En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar la Sentencia No. 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Se señala en la referida sentencia: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125 /996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o sum a dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la comp ensación tributaria, encontrándose excluidos los restantes modos de extinción de las obligaciones, “…en particular la prescripción extintiva...” (fs. 56 vto.). El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de iguald ad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tri butaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 N° 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando n o la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos , so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescrip ción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción)…” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia N° 80/2014)”. Resulta claro que, en el caso, las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al accionante, en base a las cuales le obligó a firmar un convenio de pago para poder entrar en goce de su jubilación, se encontraban prescriptas al momento de su reclamo por el organismo, por haber transcurrido un plazo mayor a diez años desde que se generaron aquéllas.” (Sentencia No. 81/2019 de 26 de febrero de 2019). VI) Por otra parte, en lo que refiere a la aplicación del art. 4º de la Ley No. 19.185 de 29 de dici embre de 2013, el Tribunal tiene postura respecto de que dicha norma no resulta aplicable en forma retroactiva. El citado artículo previó que: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. Sobre la cuestión, cabe señalar que la mentada disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales el causante mantendría deuda con e l Organismo corresponden a los períodos 01/02/1995 al 31/05/1995 y desde el 01/07/1995 al 31/12/1998 (fs. 19 de los A.A.), es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse u obtener un derecho pensionario, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. (Cfme. Sentencia No. 81/ 2019). Tal como señaló el Tribunal en la Sentencia No. 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado -, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 1 9.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (Cfme. Sentencia N° 332/2017). En definitiva, en el casus, resultó ilegítima la conduct a de la Administración, al supeditar el acceso de la actora al goce de la pasividad a la cancelación de una presunta deuda por aportes personales, la cual se encontraba prescripta; y también resulta ilegítima la solución indicada por el Organismo, relativa a descontar la presunta deuda por aportes patronales (también prescripta), de los haberes jubilatorios a ser percibidos por la accionante”. VII) En la emergencia, tal como fuera postulado en la sentencia que viene de transcribirse, deberá estarse al período en que el cónyuge de la accionante mantuvo deuda con el Organismo, en el cual no se encontraba vigente el referido artículo 4º de la Ley No. 19.185 y, por lo tanto, no puede aplicarse retroactivamente. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).