Sentencia Definitiva N° 349/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de junio de 2023. No. 349 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BENSO, ALDO Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad” (Ficha No. 593/2021). RESULTANDO : I) En el presente proceso, l os accionantes en su calidad de funcionarios de la Dirección General Impositiva, deducen pretensión anulatoria (fs. 2 - 5) contra la Resolución No. 478 de 18 de marzo de 2021 dictada por la Directora General de Rent as, la cual dispone el pago de la Prima por Rendimiento a aquellos funcionarios que hayan cumplido los requerimientos establecidos por la reglamentación (fs. 618 - 632 A.A.). En el Anexo de la Resolución figura una lis ta de los funcionarios con derecho a p ercibir la prima mencionada, entre los que no se encuentran los comparecientes, razón por la cual no les fue liquidada dicha prima en sus haberes. II) Conferido el traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto impugnado (fs. 9 - 17). III) Por Decreto No. 1341/2022 se abrió a prueba por el plazo de 1 0 días, agreg ándose por cuerda separada los Antecedentes Administrativos en dos piezas en 632 fs. IV) Las partes alegaron por s u orden (parte actora fs. 25 - 27, parte demandada fs. 29 - 34). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció por confirmar el acto impugnado (Dictamen No. 590/2022, fs. 40 y 41). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 5317/2022, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 43). CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto impugnado fue dictado en fecha 18 de marzo de 2021, tomando los actores conocimiento informal del mismo en op ortunidad de percibir sus haberes mensuales, en los que no les fue paga la partida en cuestión, lo que habría ocurrido en fecha 26 de marzo de 2021. En tanto no medió notificación personal del acto administrativo, los interesados pueden recurrir el mismo e n cualquier momen to (art. 4º inc. 1º in fine Ley No. 15.869), lo que efectivamente hicieron el día 7 de abril a través de los recursos de revocación y jerárquico (fs. 2 - 4 A.A.). La vía administrativa fue agotada de manera ficta en fecha 23 de octubre de 2021. La demanda de nulidad fu e presentada en tiempo útil el 21 de diciembre de 2021, según nota de cargo de fs. 2 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal , por unanimidad , acompa ñando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argume ntos que se exp licitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado en estos obrados. III) Agravios esgrimidos contra el acto administrativo (Resolución Nº 478/2021 de 18/III/2021). Los actores en su demanda sustancian diversas de causales de nulidad del acto, que corresponde resumir. III.1) Ilegítima privación de la Prima por Rendimiento . En primer lugar, al egan que la Administración en forma ilegítima no les abonó la Prima por Rendimiento. Su agravio finca en que, a su juicio, no se trata d e una prima sujeta a una meta grupal, establecida por resultados conjuntos obtenidos por un grupo de funcionarios , sino a una meta individual exclusiva de la responsable del equipo (Sra. María Carmen Alonso). En tanto no se trata de una “meta grupal” no ti enen incidencia en la misma, por lo que resulta injusto medir su cumplimiento para los comparecientes, quienes en definitiva no integran el grupo cuyo desempeño resulta evaluado. III.2) Ausencia de vista previa . En segundo lugar , sostienen que el acto administrativo impugnado fue dictado sin haberles conferido vista previa, cuando en definitiva les causa un perjuicio. La ausencia de vista previa determina entonces la nulidad del acto impugnado por ilegitimidad. En definitiva, solicitan que se declare la nulidad del acto enjuiciado. IV) La defensa planteada por la demandada, Ministerio de Economía y Finanzas. No. 349 La demandada en su contestación resiste la pretensión anulatoria deducida, esgrimiendo los siguientes argumentos. IV.1) En relación a l no pago de la Pr ima por Rendimiento, se expresa que e n el año 2005 la Dirección General Impositiva inició un proceso de modernización que implicó cambios en el régimen funcional, que incorporó el desempeño en dedicación exclusiva y remuneraciones extraordinarias. Los artículos 21 y siguientes del Decreto 166/005 de 30 de mayo de 2005 regularon la integración de la remuneración de los funcionarios a través de una partida fija mensual y una partida variable anual, sujeta al cumplimiento de objetivos grupale s. A fin de cada a ño se definen metas con indicadores para cada grupo de trabajo, según las características de las tareas de cada uno; y en caso de cumplirse las metas fijadas generan el pago de la prima. Bajo estos parámetros conceptuales, postula que l a meta fijada a los actores es de carácter grupal y no individual para la responsable del grupo . El hecho que figure una persona como responsable ello no hace que la meta sea individual. Agrega que las metas son informadas a la Asociación de Funcionarios de Imposit iva (A.F. I.), la que formula observaciones y propuestas de cambios a las mismas. De esta forma, los actores no generaron la Prima por Rendimientos porque no cumplieron la meta que les fuera fijada. De no haber estado de acuerdo con las metas grupa les fijadas para el año 2020, debieron recurrir las mismas oportunamente por entender que no podían colaborar en el cumplimiento de las mismas. IV.2) En relación a la falta de vista previa, entiende que en el caso no correspondía otorgar la vista recla mada por los actores. Tratándose de una partida extraordinaria y variable, los funcionarios no tenían un derecho adquirido a la misma, en tanto su cobro está supeditado al cumplimiento de la meta fijada para cada grupo. Su no cumplimiento determina que no se gener e el derecho a su cobro, lo que no supone la imposición de un perjuicio. El régimen de la Prima por Rendimiento se asimila al de otras partidas salariales como el presentismo o el hogar constituido, que no se devengan si no se cumple el supuesto de hecho que las regulan. V) Antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para juzgar la actuación de la Administración. El Decreto 165/005 de 30 de mayo de 2005 reestructura la Dirección General Impositiva y el régimen de desempeño en dedicación exclusiva aplicable a sus funcionarios. El artículo 21 implementa una “compensación por dedicación exclusiva de carácter mensual”, mientras que su artículo 23 crea una “prima por rendimiento” que dependerá de los resultados obtenidos en metas institucionales, grupales e individuales, evaluadas en forma anual y medibles por medio de indicad ores objetivos e independientes (Numeral 1º). Las primas grupales se establecerán para cada grupo de funcionarios que conforme un equipo de trabajo con resultados conjuntos (Numeral 3º); y su importe se distribuye proporcionalmente entre los integrantes del grupo de acuerdo a las retribuciones anuales de cada uno de ellos. Sobre estas bases, la Dirección General Impositiva aprobó las “metas grupales” para el año 2020 (fs. 25 – 279 A.A.), las que se especifican para cada grupo a través de lo que se denomina “Ficha Indicador”, que No. 349 individualiza al grupo, individualiza su responsable y detalla la meta. En el caso de los accionantes, los mismos resultaron comprendidos en el indicador No. 11.19, Grupo “PUBLIPAC”, comprensivo de los funcionarios de Administración y Gestión Humana – Sección Publicaciones, consistiendo l a meta e n la “Adaptación de cabe zales” que comprende: “confeccionar el cronograma con los formularios priorizados a adaptar en el año 30/09/2020, en coordinación con el Dpto. Comunicación” y “adaptar los formularios definidos en el cronograma, al 31/12/2020” (fs. 219 A.A.). Las Metas Grupales correspondientes al año 2020 fueron remitidas a la Asociación de Funcionarios de Impositiva en fecha 17 de agosto de 2020 (fs. 10 vto. A.A.); respondiendo su Comisión Directiva en fecha 1º de setiembre de 2020 “que s e realizaron propuestas de cambios que fueron incorporadas en las metas grupales de esa división, por lo tanto las metas fueron acordadas” (fs. 11 A.A.). En febrero del año 2021 la División Planificación, Estudios y Coordinación efectúa un Informe de Ev aluación del cumplimiento del Compromiso de Gestión MEF – DGI 2020, que presenta los resultados obtenidos para las metas comprometidas para dicho año (fs. 304 y sgts. A.A.). En relación al grupo que integran los funcionarios comparecientes la evaluación de cumplimiento de su meta obra a fs. 328, dándose cuenta que el resultado es negativo, esto es, que la misma no fue satisfecha. En atención a que el grupo integrado por los funcionarios no dio cumplimiento a las metas fijadas para el año 2020, es que la Directora General de Rentas al aprobar la Resolución No. 478/2021 no los incluye en la nómina de aquellos funcionarios con derecho a percibir la Prima por Rendimiento (fs. 618 – 632 A.A.); razón por la cual no les fue liqui dada en los haberes correspondientes abonados con fecha 26 de marzo de 2021. VI) Improcedencia del pago de la Prima por Rendimiento. Así reseñados los antecedentes administrativos , corresponde considerar por orden lógico los diversos agravi os esgrimidos por l os accionantes; conside rando en primer término el referido a la procedencia del pago de la mentada Prima por Rendimiento. Los funcionarios accionantes postulan que el acto administrativo impugnado, en forma injusta e ilegítima resuelve no pagarles la prima analizada, fincando el vicio del acto en que estrictamente no se tr ataría del cumplimiento de una meta grupal, sino individual en tanto refiere exclusivamente a la funcionaria que fuera designada como “responsable” de la meta en la “Ficha Indicador”, y ninguna incidencia grup al pued en tener en su cumplimiento. El agravio es de rechazo, en tanto no se aprecia ilegitimidad alguna en la actuación de la Administración. Por el contrario, la Dirección General Impositiva, en oportunidad de definir los funcionarios con derecho a percibir la Prima por Rendimiento, se ajustó tanto al Decreto 166/005 como a las “metas grupales” que fijara para el grupo de los accionantes en el año 2020, de las que cabe entender estaban en conocimiento. En primer término, no es posible concluir ni inferir que los objetivos fijados para el año 2020 cons tituyan una meta individual referida exclusivamente a la encargada del grupo. La mera circunstancia que la “Ficha Indicador” individualice como Responsable a la Sra. María Carmen Alonso de manera alguna pe rmite c oncluir que se trata de una meta No. 349 individual. La identificación de la misma se limita a individualizar al encargado del grupo, lo que surge de la l ectura de las metas establecidas para otros grupos, todas las cuales identifican un Responsable, sin que ello haga mutar la naturaleza grupal de la meta. Por tanto, no hay razones para sostener que no se trat e de una meta grupal, máxime cuando la Asociación de Funcionarios de Impositiva las califica como “metas grupales” sin cuestionar tal carácter (fs. 11 A.A.). Tampoco es de recibo el agravio genérico que fincan en no poder incidir grupalmente en el cumplimiento de la meta (“confección de un cronograma” y “adaptación de cabezales de los formularios”), pues de ser cierto tal aserto debieron impugnar la p ropia diagramación de la meta — acto éste eventualmente lesivo— por considerarla de realización imposible para el grupo, lo que no hicieron. El perjuicio que invocan en la demanda, estrictamente se origina en un acto administrativo anterior que fijara las metas grupales del año 2020 que ahora reputan como ind ividuales, y que deviniera firme ante la ausencia de impugnación oportuna por los actores. Cabe agregar que tampoco surge de los antecedentes administrativos que durante el curso del período evaluado ( 1º de e nero al 31 de diciembre de 2020) hubieran formulado alguna objeción a las posibilidades materiales de cumplir la meta proyectada. En consecuencia, la partida consiste en una prima colectiva, que conlleva un conjunto de tareas a ser realizadas por varios funcionarios y se computa globalmente en favor de los integrantes del grupo, para ser luego distribuida entre ellos. En el caso, dicha prima se encontraba supeditada a la satisfacción de una meta grupal no impugnada por los funcionarios. Y en tanto dicha meta no fue cumplida, no se ha verificado el hecho generador para su percepción, lo que destierra cualquier ilegitimidad de la Administración. El acto en causa no contiene ninguna ilegitimidad, sino que ejecuta lo dispuesto en el Decreto 166/005 y en las metas grupales fijadas para el año 2020, las que no fueron cumplidas por los accionantes. Se trata de una prima sujeta a una condición, esto es, un “suceso futuro e incierto, del cual se hace depender la fuerza jurídica de una obligación ” (art. 140 7 inc. 2º Código Civil), la que no fue cumplida . En cierta manera es trasladable lo sostenido por el Tribunal en la Sentencia N o. 300/2019 en que se afirmó: “en el caso, la compensación objeto de estudio está condicionada a la prestación de la tarea. No es una compensación aparejada al cargo, sino a ser cobrada por cualquier funcionario del Banco de Previsión Social que cumpla funciones de análisis, programación, soporte técnico o sea personal jerárquico…”. VII) Acerca de la vista previa.- El segundo agravio esgrimido en la demanda guarda relación con no habérsele conferido a los funcionarios vista previa al dictado del acto impugnado, en tanto el mismo apareja, a su juicio, un perjuicio. Tampoco es de recibo esta causal de nulidad. En efecto, sen tado que la Prima por Rendimiento constituye una partida salarial condicionada al cumplimiento de metas grupales, con antelación al acaecimiento de la condición los funcionarios no son titulares de ningún derecho subjetivo, sino de una mera expectativa. Y en tanto no eran titulares de un derecho subjetivo, ningún perjuicio apareja el dictado del acto administrativo, el que se limitó a constatar que respecto a los funcionarios integrantes del grupo no fue cumplida la No. 349 condición o meta grupal fijada. De est a forma, la Administración no hizo más que dar ejecución a los requerimientos establecidas en la diagramación de las metas del año 2020; razón por la cual no resultaba procedente conferir vista a los actores con antelación al dictado del acto resistido. No debe perderse de vista que el acto de la administración no irroga ningún perjuici o salarial a los funcionarios, en tanto no supone ni un descuento, ni una rebaja salarial; sino que se limita a constatar que respecto a los actores no se cumplió la meta que co nstituía la condición que daba nacimiento al derecho a percibir la Prima por Rendimiento. La Sentencia 1 .010/010 de 2/XII/2010 del Tribunal sostuvo en un asunto similar acerca de la procedencia de la prima en estudio, que “se podrá asimilar la situación en estudio co n otras retribuciones extraordinarias como las comisiones en el comercio, premios en determinadas empresas, o bien, en menor medida a las propinas o las horas extras, que no se perciben cuando no se trabaja. No se realizó ningún “descuento” d e algo a lo qu e previamente se tenía derecho, sino que, simplemente, no se pagó lo que no se generó a partir de un rendimiento calificado por el logro real de una determinada meta grupal”. En síntesis, no existiendo perjuicio salarial para los funcionar ios ni suponiendo el acto encausado una sanción, la Administración no estaba obligada a dar vista previa a los funcionarios en aplicación del artículo 76 del Decreto 500/991. En consecuencia, el acto administrativo no adolece de ningún vicio formal o de procedimiento. VIII) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artícu lo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulator ia y , en su mérito, confirmase el acto administrativo impugnado ; sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, de vuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado). No. 349