Sentencia Definitiva N° 342/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 20 de junio de 2023. No. 342 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SIMBRELO PÉREZ, MAICOL JOAN con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELÉCTRICA S. Acción de nulidad” (Ficha No. 745/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución del Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (en adelante UTE) Nº R20 -417 de 5 de marzo de 2020 por la que se le aplicó una sanción de 91 días de suspensión (fs. 411 a 412 de los antecedentes). En necesaria síntesis de la demanda, ésta refirió que el actor es funcionario técnico de UTE y que se dispuso el inició de una investigación administrativa ante presuntas irregularidades en lo que refiere a las marcas de asistencia al servicio y viáticos. En concreto, se señaló que una cuadrilla de funcionarios pernoctó en Sarandí Grande, cuando las tareas serían realizadas en Florida, lo que generó viáticos injustificados. Al respecto, se destacó que en el informe de instrucción se concluyó que el cambio de destino para realizar las tareas no era de resorte del actor, sino del Jefe de la Cuadrilla, por lo que no se le imputó responsabilidad. Desde tal persp ectiva cuestionó que el Directorio de UTE haya considerado configurada una falta funcional que, en definitiva, no estaba probada. Así, entendió que la Administración actuó con desviación de poder y arbitrariedad, a la vez que la sanción impuesta es clara mente desproporcionada. En suma, requirió la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma , la Administración (fs. 8) contestó de modo contradictorio y bregó por la solución confirmatoria. En tal sentido, remarcó que se comprobó la irregular idad dada porque infundadamente la cuadrilla de trabajo que integraba el actor pernoctó en Sarandí Grande, lo que generó viáticos indebidos y mayor tiempo de trabajo extraordinario. Así, más allá de la responsabilidad de la línea jerárquica en definir el lugar donde se quedarían los trabajadores, el actor estaba al tanto de la irregularidad en que se había incurrido, la cual lo benefició y, a su vez, omitió denunciarla ante la Administración. Por otra parte, se relevaron las diversas actuaciones del procedimiento disciplinario en lo que refiere al cumplimiento de las garantías del debido procedimiento, así como la opinión de las diversas asesorías intervinientes, que fueron contestes en concluir la existencia de falta administrativa. En consecuencia, defendió la razonabilidad de la sanción y la legítima punición impuesta, que se justifica dentro del marco de discrecionalidad que hace a la gradación de la sanción por parte de la Administración en el ejercicio de la potestad disciplinaria. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierta la causa a prueba (decreto Nº 1.517/2021 de 15 de marzo de 2021, fs. 21), fue diligenciada la prueba propuesta por las partes. IV) La parte actora y la demanda formularon los alegatos de bien probado por su orden (fs. 130 a 132, alegatos de la actora y fs. 134 a 138 vto. alegatos de la demandada). V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 556/2022 de 29 de agosto de 2022 (fs. 141 a 142 vto.) se pronunció por la solución anulatoria. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplid o las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, de conformidad con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) En primer término, importa reseñar los antecedentes relevantes. Así, el informe de instrucción de la investigación administrativa, en lo que refiere a la responsabilidad del actor, concluyó: “Si verdaderamente los restantes funcionarios no tenían conocimiento de que los trabajos eran en Florida y no en Sarandí Grande no podría haber responsabilidad administrativa para estos por el necesario elemento propio de las faltas administrativas. Sin embargo y justamente por tal motivo, estos funcionarios pudieron y debieron haber denunciado esta situación, ya que en virtud de lo antedicho no puede considerárs elos amparados por el derecho de no auto - incriminarse. Sin embargo, no sólo no hicieron esto, sino que pasaron a cobrar el mencionado viático” (fs. 147 de los antecedentes). A partir de lo anterior, y cumplidas instancias de vista y realización de descargos, en virtud del referido informe que viene de citarse, se dispuso la realización de un sumario (fs. 299 y 299 vto. de los antecedentes). El informe circunstanciado de instrucción concluyó: “Los funcionarios Roberto Morales y Maicol Simbrelo si bien al pernoctar en Sarandí Grande generaban viáticos en forma indebida, cumplían una orden dada por su superior jerárquico el funcionario González que les dijo que había un cambio de planes con respecto al trabajo a realizar. El funcionario Juan Aranda tambi én obedeció la orden de su superior jerárquico, por lo cual a criterio de la suscrita Instructora Sumariante no serían responsables administrativamente en el presente caso” (fs. 340 a 341 vto. de los antecedentes). Sin embargo, el informe definitivo del sumario discrepó con el informe precedente y entendió que el actor incumplió sus deberes funcionales al omitir denunciar el hecho irregular consistente en el indebido pernocte en Sarandí Grande (fs. 367 de los antecedentes). En base a las conclusiones de l informe que viene de citarse se procedió al dictado del acto sancionatorio objeto de impugnación (fs. 411 a 412 de los antecedentes). IV) La base fáctica que dimana de los antecedentes, ratificada a partir de la prueba diligenciada en la presente ins tancia jurisdiccional, corresponde que sea valorada a la luz del principio de presunción de inocencia. Al desentrañar el alcance del referido principio, desde la dogmática, se ha ratificado la vigencia del principio “in dubio pro homine” , cuyo contenido refiere básicamente a que ante “ cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valoradas por el órgano sancionador, debe traducirse en un procedimiento absolutorio ” (Tomás HUTCHINSON - “El Principio del Debido Proceso en el Procedimiento Administrativo Sancionador en Argentina”, en Estudios de Derecho Administrativo, Año 2010, N° 2, Primera Edición, 2011, La Ley Uruguay, p. 299). Por su parte, la Corporación ha dispuesto la anulación de sanciones disciplinarias en virtud de la violación del aludido principio. Sobre el punto se impone destacar la sentencia Nº 142/2013 que consignó: “En nuestro Derecho, el principio de inocencia en materia disciplinaria tiene, indudable rango constitucional (arts. 7, 10, 12, 66, 72 y concordantes de la Carta), se trata de una garantía, y como se señala desde la Teoría del Derecho, el grado de realización de las garantías que están contenidas en la constitución depende, en última instancia, del tratamiento que se les dé a esas garantías por los órganos jurisdiccionales, con la actitud que se ejerza la jurisdicción (así: Perfecto Andrés Ibáñez en prólogo al libro: ¨Derechos y Garantías. La ley del más débil¨ de Luigi Ferrajoli, Trotta, Madrid, 2009, p. 11)”. En concordancia con la tutela juri sdiccional efectiva del principio de presunción de inocencia, sostuvo el Tribunal, citando a Belén MARINA JALVO, que: “La destrucción de la presunción de inocencia exige llevar a cabo una actividad probatoria que, por mínima que sea, debe reputarse de cargo. Por prueba de cargo se entiende toda prueba acusadora, sea directa o indirecta. Aún más, conviene precisar que es prueba de cargo aquella que presenta un contenido objetivamente incriminatorio, que no deja lugar a dudas razonables sobre la certeza de lo s hechos…” (Ídem: sentencia N° 142/2013). En cuanto al alcance del invocado principio la Corporación consideró de aplicación, en virtud de su identidad ontológica con el procedimiento disciplinario, las enseñanzas de TARUFFO en relación al proceso penal, manifestando que: “la adopción de un sistema de valoración de la prueba que demande certeza más allá de cualquier duda razonable para imponer una sanción punitiva, es esencialmente de naturaleza ética o ético -política. Para este autor, la absolución se im pone en todos aquellos casos en que el decisor pueda abrigar una duda razonable sobre la eventual inocencia del imputado…” (Ídem: sentencia N° 142/2013). En el presente caso se entiende conculcado el aludido principio de presunción de inocencia. Por una parte, si bien el informe de la instructora sumariante no es vinculante para la Administración, resulta considerable la diversidad de opiniones que suscitaron los hechos a partir de los que se impuso la sanción. Al respecto, el incumplimiento funcional que se imputó al actor no es haber percibido indebidamente viáticos, sino haber omitido denunciar la situación irregular de pernocte en Sarandí Grande cuando los trabajos debían realizarse en Florida. Ahora bien, tal como lo reconoce la Administración, la decisión de donde pasar la noche no era de resorte del actor, sino que correspondía a su superior jerárquico, Sr. González. Por otra parte, es dudoso si se trató de una irregularidad patente lo acontecido a efectos de configurar responsabilidad func ional por omitir el deber de denunciar. Véase que se argumentó “un cambio de planes”, es decir, no se trató de una situación que prima facie, conforme el estatuto funcional, aparezca como irregular o que, inevitablemente, debía ser denunciada. Sobre tal cuestión se comparte el enfoque contenido en el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto consignó que: “No puede pedírsele a un funcionario subordinado que tiene por cometido, una tarea técnica de reparación, rea lizar una suerte de pesquisa para determinar si un hecho como la determinación del lugar de pernocte era, o no era irregular, cuando existía la posibilidad de que hubiera habido un cambio del cronograma de los trabajos que justificaba el lugar de alojamiento. No puede postularse una suerte de responsabilidad solidaria entre todos los integrantes de la cuadrilla de trabajo ni que los 4 subordinados deban asumir la responsabilidad por un eventual desajuste de conducta de su jefe. Cabe señalarse el argume nto que se esgrime a fs. 164 vta. que afirma que la realización de trabajos en la zona rural de Florida hacía, también, a los actores, acreedores del cobro de horas extras y viáticos. No se trata de un hecho manifiestamente ilícito que permitiera sostener asociación o concierto de los participantes en la comisión de una irregularidad. Es indiscutible que la denuncia del superior jerárquico por parte del subordinado supone una fuerte distorsión en el funcionamiento administrativo y, hasta podría ser co nsiderada como una falta, en sí misma, en caso de demostrarse infundada. No parece pertinente, pues, postular por sistema, como una regla normal, la denuncia al superior jerárquico, si no hay sobradas razones que la justifiquen. Corresponde compartir lo expresado en informe de la asesora letrada a fs. 340 vuelta que releva que el actor, así como tres de sus compañeros de tarea, “cumplían una orden dada por su superior jerárquico, el funcionario González que les dijo que había un cambio de planes con resp ecto al trabajo a realizar”, concluyendo en que “no serán responsables administrativamente en el presente caso”. El actor está alcanzado por la presunción de inocencia, que fue soslayada por el acto impugnado que aparece viciado por error de motivación” (fs. 142 a 142 vto.). En el mismo derrotero, importa traer a colación lo resuelto por la Corporación, en su actual integración y por unanimidad, en la sentencia Nº 48/2023 donde se anuló la faz del acto objeto de impugnación en obrados por la que se le impuso una sanción al Sr. Roberto Pose. La citada sentencia, en términos mutatis mutandis aplicables en obrados, consignó que “…se ha verificado en el caso incongruencia en los motivos del acto, lo que lo vicia de nulidad. La Resolución que se resiste adolece de un evidente error en los motivos, al tomar como presupuesto de la falta un supuesto beneficio que el actor no tuvo, considerando su situación como igual a la de otros funcionarios o pretender la denuncia de un hecho cuya irregularidad no era evidente para el actor”. V) A modo de colofón, cabe traer a colación nuevamente las conclusiones de la citada sentencia Nº 142/2013, en cuanto expresó: “la prueba de cargo debe ser contundente y permitir la incriminación, más allá de toda duda razonable, habida cuenta que en la materia rige el principio de presunción de inocencia, por lo que es menester que se pruebe de manera efectiva la culpabilidad del particular para sostener la sanción, cuya carga grava a la Administración que imputa la falta en todos los casos”. En la emergencia, la imputación no se asiente en prueba contundente, a la vez que no se ha exilado el viso de duda respecto de los hechos calificados como falta, lo cual suponía la absolución del funcionario, por lo que la sanción impuesta es ilegítima y procede su anulación. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúla se el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la pa rte actora y demandada en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil) cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).