Sentencia Definitiva N° 339/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 20 de junio de 2023. No. 339 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SÁNCHEZ CASTILLO, SOFÍA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE CORREOS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 525/2018). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 572/2017, Acta Nº 990, de 13 de diciembre de 2017, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Correos, mediante la cual se resolvió rescindir su contrato de función pública, en atención a dificultades en su rendimiento y a problemas de relacionamiento con supervisores de Atlántida y San Luis (fs. 14 a 15, en carpeta verde de 219 fojas, A.A.). En su demanda, la accionante aduce que la Resolución impugnada resulta ilegítima y debe ser revocada, pues el relacionamiento de los antecedentes que la fundan resulta parcial e inexacto y su aprobación implica la consolidación del fin espurio y desviado de la Gerencia de Distribución Zonal, en venganza por haber presentado denuncia por acoso laboral que terminara con el sumario administrativo y posterior suspensión de la Sra. Fabiana Pérez. Así, luego de historiar los eventos, explicitó sus agravios conforme los respectivos fundamentos del acto atacado, puntualizando que: i) las dificultades de rendimiento no surgen acreditadas en ninguna actuación administrativa; la única referencia a un bajo rendimiento surge de una evaluación plagada de irregularidades y realizada de forma parcial e infundada por quien fuera denunciada por acoso laboral por su parte; ii) los alegados problemas de relacionamiento con supervisores de Atlántida y San Luis no fueron tales , destacando que los únicos problemas de dicha naturaleza han sido con la Sra. Fabiana Pérez, quien fuera sumariada por tales circunstancias; iii) respecto a los problemas de integración en los equipos de trabajo, tal afirmación es falsa y carece de cualquier fundamento, más allá de la calificación que da origen a la resolución adoptada, cuya fuerza probatoria es nula por las razones referidas; iv) con relación a sus contrataciones parciales, ello es cierto , pero también lo es que las Resoluciones Nro. 309/2016 y 283/2017 tienen como fundamento las mismas calificaciones, ya que nunca existió una calificación posterior, sino que en los hechos se le sanciona una y otra vez por los hechos falaces consignados en esa instancia de calificación; v) en cuanto refiere a la falta de modificación de su comportamiento , resulta obvio que nadie consultó a la Supervisora de Carteros , Sra. Maristela Biurra, o a la Supervisora de Unidad, Sra. Elizabeth González, que son quienes debieron evaluar su desempeño en el último período y determinar la validez de la afirmación falaz contenida en la atacada; vi) el informe de la Gerencia de Distribución Zonal que se cita, resulta funcional a la venganza de quien fuera denunciada por su parte por acoso laboral: tal solicitud no es objetiva y está viciada por una voluntad aviesa que vicia también el acto impugnado. Según tales consideraciones y teniendo en cuenta la vaguedad en la descripción de las conductas imputadas, que supuestamente justificarían la baja calificación que motivó la rescisión del contrato, es claro a su juicio que se está frente a un caso de notoria desviación de poder , donde se han explicitado motivos falsos para justificar una decisión arbitraria. Sostiene que es claro que existe un encubrimiento del fin querido (rescisión en represalia), esgrimiendo motivos diferentes a los reales (supuestos problemas de relacionamiento y bajo rendimiento), situación que configura una hipótesis de abuso de poder , entendido éste como la inadecuación de la resolución a los motivos y al fin buscado. La rescisión de su vínculo no obedece al interés público o del servicio, sino que obedeció a la voluntad aviesa de una jerarca despechada. Las calificaciones son el instrumento por medio del cual los jerarcas evalúan distintos aspectos del desempeño con relación a los objetivos del servicio. En su caso, las calificaciones fueron realizadas por una Jefa que no se limitó a evaluar su conducta, sino que utilizó tal herramienta como forma de sanción por haber cuestionado sus prácticas abusivas y por haberle realizado una denuncia que le significó enfrentar un sumario administrativo. Con ese fin y no otro, su Jefa promovió la rescisión de su contrato, provocando la ilegitimidad de la Resolución atacada. En suma, solicitó la anulación del acto administrativo resistido (fs. 9 a 14). II) Conferido el correspondiente traslado, la Administración Nacional de Correos lo contestó oponiéndose al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, indicó que en el año 2015, se realizó un llamado externo para cubrir necesidades de perfil operativo, carteros motorizados y atención al cliente, el que fue aprobado por Resolución del Directorio Nro. 180/2015, en el cual quedó seleccionada la actora. Así, con posterioridad se suscribió un contrato de función pública con la actora por el plazo de un año, renovable previa evaluación positiva de desempeño, el cual previó, además, la posibilidad que la Administración pudiera disponer el cese del vínculo, conforme la cláusula sexta del mismo. Si bien la accionante manifiesta que desde su ingreso en el Local de Atlántida fue objeto de malos tratos por parte de su jefa, Sra. Fabiana Pérez, y alude a la denuncia por acoso, es menester destacar que dichas actuaciones culminaron con el archivo de la denuncia, por no comprobarse las conductas denunciadas. En otro orden, manifestó que, según informe del Desarrollo de Recursos Humanos, las últimas calificaciones fueron realizadas por la supervisora Mónica Rodríguez (evaluador inmediato), y validadas por el supervisor Federico Araujo. Ello en virtud que la funcionaria había efectuado denuncia contra la jerarca antes indicada y ésta había sido trasladada como medida cautelar, por lo que la Oficina de Desarrollo comunicó que resultaba inviable que la Sra. Pérez realizara las calificaciones de la funcionaria, para brindar las garantías del debido proceso. En setiembre de 2016, se dio la primera evaluación, en donde se realizaron cuestionamientos desde el punto de vista funcional, por tener altibajos en el rendimiento y problemas de comunicación, habiendo recibido observaciones que, si bien parecía asimilar, luego se dejaban de lado por la funcionaria. Esto sumado a que, a juicio de los supervisores, tenía problemas de relación con sus pares, derivó en el dictado de las Resoluciones Nro. 390/2016 y 283/2017, que dispusieron su renovación por un plazo de seis meses y no por un año. Es decir, que se le renovó el contrato dos veces antes de su rescisión. De esta manera, la Administración cumplió los procedimientos de la evaluación, se le notificó a la funcionaria de la decisión y se le dieron nuevas oportunidades durante las renovaciones parciales a fin que tuviera un cambio en su desempeño, cuestión que no se produjo. Por otra parte, agregó que, si bien en el mes de diciembre de 2017 la actora realizó tareas internas en la Unidad Zonal 13 por razones físicas y allí su desempeño fue satisfactorio, dicho comportamiento se ciñó a un período de trabajo inferior a un mes, mientras que la evaluación de 2016 valoró un período anual de trabajo. Seguidamente, precisó que la motivación surgió de la evaluación de desempeño de competencias de 2016, en la cual obtuvo un puntaje de 3,8, lo cual se corresponde conceptualmente con “levemente por debajo de lo esperado”. En dicha instancia se cumplieron todas las etapas previstas en el Sistema de Evaluación de Desempeño (SED) y se dio respuesta a la solicitud de revisión por parte de la funcionaria. A continuación, añadió que ambas partes asumieron y signaron un contrato, en el mismo se dejaron sentadas las bases que regirían las futuras situaciones. En el caso, la rescisión estaba pautada en la cláusula 6ta. Por tanto, no es de recibo considerar que la Administración haya actuado de forma caprichosa, ilegítima o infundada. Por último, reprodujo los contenidos de las evaluaciones de diversos supervisores de la demandante para luego afirmar que no se comparte lo alegado en la demanda en cuanto a que su problema de rendimiento haya tenido que ver con que la Jefa, Sra. Pérez tuviera problemas de relacionamiento. Por el contrario, está la opinión de varios supervisores que expresaron lo mismo. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 21 a 24). III) Por decreto No. 4952/2019 (fs. 26) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 55. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 58 a 60 vto. y fs. 63 a 65, respectivamente). V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció primeramente mediante dictamen N° 354/2020 en el cual, tras realizar el contralor formal, aconsejó recabar la opinión de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con lo establecido por el artículo 18 del Decreto-Ley Nº 15.524 (fs. 68). Por Resolución Nº 97/2022, de 21 de abril de 2022, la Comisión Nacional del Servicio Civil se pronunció por la confirmación del acto impugnado (fs. 81 a 82 vto.). Devueltos los autos (fs. 85), se remitieron nuevamente a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 86), la que por dictamen Nº 492/2022 compartió la solución confirmatoria aconsejada por la CNSC (fs. 87). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 89). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución Nº 572/2017, Acta Nº 990, se emitió el 13 de diciembre de 2017 (fs. 14 a 15, A.A.) y se notificó a la actora el 26 de diciembre de 2017 (fs. 21, A.A.). El 29 de diciembre de 2017 interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y anulación en subsidio (fs. 32 a 39, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera hasta ese momento el último de los recursos, el 24 de julio de 2018. La demanda se interpuso el 27 de agosto de 2018, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 15). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Por Resolución No. 67/2015, de 15 de diciembre de 2015 y como resultado de un llamado externo (fs. 73 a 75, A.A.), la actora fue contratada en régimen de función pública, por el plazo de un año, renovable previa evaluación de desempeño positiva, para el perfil distribución, región 1, cartero motorizado (fs. 77 a 80, A.A.). Con fecha 23 de noviembre de 2017, la Gerencia de División Distribución Zonal informó a la Oficina de Desarrollo de Recursos Humanos que en virtud de los informes remitidos por los supervisores de las Unidades de San Luis y Atlántida sobre la accionante desde el año 2016 se verificaron determinadas situaciones (que reseñó), denotando “dificultades e irregularidades y una clara conducta negativa que se mantiene en el tiempo y persiste a pesar de las solicitudes de cambio que los supervisores le han realizado, durante las dos renovaciones parciales”. Así, luego de concluir que su comportamiento “no se alinea a dicha conducta, sino que por el contrario su desempeño no se ha adecuado” , se sugirió no renovar el contrato (fs. 2, A.A.). El 6 de diciembre de 2017, se produjo un nuevo informe relativo a la no renovación de su contrato por parte del Departamento Desarrollo Recursos Humanos (fs. 3, A.A.) para que, con fecha 11 de diciembre de 2017, se elevara por parte del Gerente del Área Gestión del Capital Humano al Directorio de la ANC. En este último informe, se dio cuenta que la funcionaria “ha presentado dificultades en su rendimiento y problemas de relacionamiento con supervisores de Atlántida y San Luis, además de inconvenientes de integración en los equipos de trabajo, lo que ha determinado sendas renovaciones parciales de su contrato por el lapso de 6 meses” y que “la Gerencia de Distribución Zonal informó que: ‘no ha modificado su comportamiento pese a las observaciones y directivas de sus referentes, persistiendo en una conducta negativa, por lo que se sugiere no proceder a la renovación contractual”; para luego señalar la cláusula de preaviso prevista en el contrato y que el vencimiento de la última contratación operaría el 17 de diciembre de 2017 (fs. 9, A.A.). Finalmente, con fecha 13 de diciembre de 2017, el Directorio de la ANC dictó el acto encausado, por el cual resolvió rescindir su contrato de función pública y librar el correspondiente preaviso (fs. 14 a 15, A.A.). Sobre esto último, corresponde destacar que el preaviso se produjo el 21 de diciembre de 2017 (fs. 21, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 81 a 82 vto.) y el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 87), por lo que habrá de disponer la confirmación del acto encausado. En primer lugar, cabe precisar que con respecto a la denuncia por acoso moral formulada contra la Sra. Fabiana Pérez, la Administración instruyó una investigación administrativa (cuyas resultancias obran de fojas 133 a 139, A.A.), la cual desembocó luego en la realización de un sumario administrativo (Resolución Nro. 185/2017, de fecha 27 de abril de 2017, de fs. 143 a 144, A.A.). Este último procedimiento culminó sin responsabilidad alguna para la jerarca denunciada. En efecto, de acuerdo con lo consignado por el instructor sumariante, no resultó acreditado el acoso moral denunciado (véase fs. 185 a 189, A.A.), en criterio que luego fue compartido por el Comité de Conducta interviniente (fs. 208, A.A.). Con base en estos antecedentes, el Directorio adoptó la Resolución Nro. 388/2017, de 1º de setiembre de 2017, que concluyó en la inexistencia de responsabilidad de la Sra. Fabiana Pérez y dispuso el cese de una medida cautelar que se le había impuesto con anterioridad (fs. 217 a 218, A.A.). Así las cosas, el argumento de la actora sobre el punto carece de asidero desde que las actuaciones culminaron sin responsabilidad alguna. Es más, si se repara en las conclusiones del Instructor, éste reputó acreditado un “(...) denominador común, en el ámbito laboral, que es el bajo rendimiento de la cartera Sra. Sofía Sánchez (…)” (fs. 188, A.A.) (la negrilla no está en el original). En lo que respecta a la evaluación de desempeño del año 2016, en la que alcanzara un puntaje de “3,8” (véase a fs. 64, A.A.) A/A), en función de las cuales se asentaron las dos renovaciones parciales de seis meses , asiste razón a la parte demandada cuando puntualiza que: a) La misma se efectuó por la Sra. Mónica Rodríguez, en su carácter de Supervisora Alterna y que, precisamente en virtud de la situación generada con la Sra. Pérez, se cumplió con la participación del Jefe de Departamento Federico Araujo “(…) para cuidar los derechos de la Señora Sánchez debido a los motivos que ella aduce en sus descargos. ” (fs. 67 a 68, A.A.); b) Tales explicaciones fueron brindadas en virtud de los descargos realizados por la funcionaria ante su evaluación, entre ellas, cuando manifestó desconocer quién realizó la evaluación y cuestionó el fundamento de las puntuaciones otorgadas (véase a fojas 65 a 66, A.A.); c) Dicha Supervisora concurrió a San Luis a efectos de realizarle la devolución correspondiente a la funcionaria (véase fs. 67, A.A.), por cuanto la misma se hizo efectiva el día 21 de junio de 2017 en Salinas (fs. 69, A.A.); d) el Departamento de Desarrollo Humano, a pedido del Ministerio de Industria, Energía y Minería en la sustanciación del recurso de anulación interpuesto, informó en idéntico sentido al expresar que la evaluación “(...) fue realizada en dicha instancia por la supervisora funcionaria Mónica Rodríguez (...) (Evaluador Inmediato) y validada por el supervisor Federico Araújo (...) (en su calidad de Evaluador del Proceso)”; añadiendo que en virtud de la denuncia presentada por la funcionaria por Acoso Moral contra la Supervisora de la Unidad Zonal Atlántida ante el COTIAM, se tomó como medida cautelar la separación provisoria del cargo de la jerarca, por tanto “En virtud de las medidas cautelares iniciadas y estando la Supervisora antes mencionada bajo un procedimiento disciplinario, resultó inviable que oficie de Evaluador Inmediato, para poder calificar a la Sra. Sofía Sánchez. Ejerciendo la función de Evaluador Inmediato y a modo de brindar garantías debidas del proceso, el funcionario Federico Araújo como Evaluador del Proceso.” (fs. 122, A.A.). De esta manera, emerge en forma prístina y palmaria que la funcionaria denunciada, Sra. Fabiana Pérez, no participó en su evaluación, sino que, por el contrario, intervinieron los evaluadores que se viene de reseñar, los que lo hicieron en el marco de un procedimiento de evaluación ajustado al SED (incorporado a fs. 83 y siguientes, específicamente conforme los supuestos que lucen a fs. 84, A.A.). Por lo demás, es claro también que el rol del Comité de Calibración no se encuentra regulado en la forma que pretende la demandante (véase fs. 87, A.A.). En adición a lo anterior, si se presta atención al origen de las mentadas denuncias de acoso, ateniéndose al contenido del instructor, debe de verse que su evaluadora, Sra. Mónica Rodríguez, también surgiría como denunciante junto a la actora (véase fs. 185 in fine, A.A.). En cuanto a la motivación de la no renovación de su contrato en 2017, también surge de los antecedentes que los informes pedidos a los supervisores de las Unidades San Luis y Atlántida, a efectos de analizar la renovación del contrato en 2017 dieron cuentan de la persistencia de dificultades e irregularidades de la labor funcional de la promotora en el curso de las dos renovaciones parciales que precedieron dicha decisión (véase fs. 2 a 9, A.A.). Tal es, pues, la motivación del acto originario, cuya suficiencia debe ser abordada dentro del marco contractual que regía el vínculo funcional. En lo que tiene que ver con las declaraciones prestadas en la sustanciación de los recursos administrativos , cuya recepción se dispuso por Resolución Nro. 083/2018 (fs. 54, A.A.), principalmente el testimonio de la Sra. Gloria Elizabeth González que se reclamó en la demanda (fs. 57, A.A.), no puede soslayarse que la opinión de dicha Supervisora dio cuenta de un período acotado en el tiempo y se centra en el traslado de la funcionaria en diciembre de 2017, puntualizando que el período fue “breve”, aspecto que no puede reflejar una evaluación integral. En similar temperamento corresponde ponderar la declaración de la Sra. Maristela Biurra, cuya incidencia también se esgrime en la demanda (fs. 58, A.A.). Con respecto de las declaraciones prestadas en autos a petición de la actora, se advierte que las mismas no revisten trascendencia en el debate de autos (algunas de ellas por surgir de propios compañeros de la demandante, algunas ni siquiera estuvieron presentes en el período que se pretende probar, y otras refieren a opiniones funcionales de supervisores notoriamente anteriores de la demandante). Es más, se insiste en una estrategia probatoria que pretende colocar en el centro de la discusión el actuar de la por entonces jerarca Pérez, sin aportar elementos de juicio que permitan controvertir los juicios de otros supervisores o la incidencia de la nombrada en los mismos. En definitiva, no puede soslayarse que la Ley previó un mecanismo para que la Administración empleadora tuviera la potestad de evaluar el desempeño de sus funcionarios contratados antes de decidir su recontratación. Al respecto, conviene recordar que “los contratados son funcionarios a término, por lo que sólo tienen derecho a la permanencia en el ejercicio de la función en tanto no se disponga la rescisión por razones de mejor servicio o por circunstancias imputables al cocontratante, o no se verifique la extinción del contrato por vencimiento del plazo pactado” (Cf. Carlos Delpiazzo, “Derecho Administrativo General y Especial” , tomo II, parte general, volumen 2, La Ley Uruguay, Montevideo, 2022, p. 91 a 92) (la negrilla no está en el original). Y, bien, en el sub - lite , dichos poderes se han ejercido conforme a derecho, otorgando a la afectada sendas oportunidades para que ajustara su conducta y rendimiento a las directivas que le impartieron sus supervisores. Así las cosas, al no verificarse dicho ajuste, la Administración Nacional de Correos, en ejercicio de dichas potestades, no hizo otra cosa que adoptar la razonable decisión de no renovar el contrato de la actora, en atención a la máxima constitucional conforme a la cual “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario” (artículo 59 de la Constitución). IV) En último análisis, cabe desestimar las causales de desviación y abuso de poder que genéricamente invocó la promotora, sin acreditarlas en debida forma. Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que “según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho ; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).” (sentencias Nº 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/2020, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020, 223/2021, 4/2022, 123/2022, 568/2022 y 948/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, nada de ello se verifica desde que no surgen suficientemente probadas las causales de desviación y abuso de poder , siendo carga de la accionante acreditar su existencia (artículo 104 del Decreto - Ley Nº 15.524, sentencias Nº 519/2006, 540/2012, 130/2016, 223/2021, 4/2022, 123/2022, 568/2022 y 948/2022, entre otras). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 a 310 de la Constitución, por unanimidad FALLA : Desestímase la demanda incoada y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).