Sentencia Definitiva N° 338/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de junio de 2023 No. 338 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ORLANDO VILLAR, ADRIANA ELVIRA con CORTE ELECTORAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 119/2021) RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra el acto implícito contenido en su liquidación de haberes correspondiente al mes de setiembre de 2020, mediante el cual se excluyeran ciertas partidas de la retribución percibida como funcionaria de la Corte Electoral. En necesaria síntesis, la accionante se agravió que lo resuelto es antijurídico porque: i) se contravino lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley Nº 15.851 , en la redacción dada por normas legales sucesivas; ii) la Corte Electoral optó arbitrariamente por apartarse de sus propios antecedentes, sin motivar o brindar explicación cabal de por qué se procedió a suprimir el pago de ciertas partidas y complementos. En definitiva, solicitó el amparo de su demanda (fs. 10 a 18). II) Conferido el traslado a la demandada, Corte Electoral, lo evacuó oponiéndose al accionamiento. En primer lugar, señaló que la actora carece de legitimación causal activa, al no haberse lesionado ilegítimamente un derecho subjetivo o su interés legítimo. En segundo lugar, controvirtió que no es cierto que no se le hubiera abonado a la Sra. Orlando los tickets de alimentación y la partida correspondiente a la economía de vacantes. En tercer lugar, indicó que en el pase en comisión dispuesto al Tribunal de Cuentas no resulta de aplicación el artículo 32 de la Ley No. 15.581, por cuanto éste no se dispuso a solicitud de algunos de los jerarcas referidos en dicha norma. Seguidamente, analizó uno a uno el régimen de las partidas suprimidas, y concluyó que tanto legal como reglamentariamente su no pago se ajustó a derecho. En último término, señaló que la motivación surge del estricto cumplimiento de la normativa vigente, cuya aplicación al caso concreto justifica y da razón a la decisión de excluir el pago de ciertas primas y complementos del salario de la Sra. Orlando. En suma, abogó por la confirmación del acto impugnado (fs. 25 a 37). III) Por decreto No. 4985/2021 se abrió el expediente a prueba (fs. 46) y se produjo su diligenciamiento hasta que el 21 de abril de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 66). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 69 a 78 y 80 a 84, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen N.º 553/2022 y aconsejó la confirmación del acto (fs. 87 a 88). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 90). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. Se procesa el acto implícito contenido en su liquidación de haberes correspondiente al mes de setiembre de 2020, mediante el cual se excluyeran ciertas partidas de la retribución percibida como funcionaria de la Corte Electoral. Según manifestaciones de la actora (fs. 10), no controvertidas por la demandada (fs. 25 a 25 vto.), el mismo le fue notificado el 1º de octubre de 2020. El 13 de octubre de 2020 interpuso en tiempo y forma el correspondiente recurso de revocación (fs. 2 a 9). El acto conclusivo de la vía administrativo se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución de 30 de diciembre de 2020 (fs. 125 a 133, en carpeta verde de 136 fojas, A.A.), notificada a la actora el 14 de enero de 2021 (fs. 133 a 134, A.A.). La demanda se interpuso el 24 de mayo de 2021, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 19), teniendo presente que el plazo para interponer la acción de nulidad fue suspendido entre el 24 de marzo y el 30 de junio de 2021, en virtud de la Feria Jurisdiccional Extraordinaria dispuesta por las Acordadas del TCA N.º 8, 9, 10, 11 y 12 y lo establecido por la Ley N.º 19.960. II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una breve reseña del caso. Conforme surge de los antecedentes agregados a la causa, la parte actora, Sr. Adriana Orlando Villar, revista en los cuadros funcionales de la Corte Electoral desde el 26 de febrero de 2004, haciéndolo en la actualidad en el cargo Administrativo IV Grado 8. Con fecha 21 de agosto de 2020, por Oficio No. 3477/2020, el Tribunal de Cuentas de la República solicitó su pase en comisión, a efectos de prestar funciones en las oficinas del referido órgano de control (fs. 53 A.A.). Por su parte, la Corte Electoral, con fecha 27 de agosto de 2020, accedió a dicha solicitud, autorizándola “(…) al amparo de lo dispuesto por el art. 67 de la Ley No. 17.556 de 18 de setiembre de 2002 y por el artículo 13 de la Ley No. 17.930 de 19 de diciembre de 2005” (fs. 62 A.A.). Desde ese entonces, la actora dejó de percibir algunas partidas que integraban su retribución; a saber: Nuevo Sistema Retributivo, Permanencia a la Orden y Complemento de Permanencia a la Orden, Prima por Asiduidad, y Economía de Vacantes (comparar, por ejemplo, el recibo luciente a fs. 142 en carpeta de documentación en 219 fs., correspondiente a los haberes del mes de noviembre de 2019, con el obrante a fs. 167 ibidem, correspondiente al mes de octubre de 2020). Ante la consecuente reducción de los haberes, la actora dedujo demanda anulatoria en contra del acto implícito contenido en su liquidación de haberes correspondiente al mes de setiembre de 2020. III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 87 a 88) y desestimará la demanda, por los fundamentos que se explicitarán. En lo inicial, debe de señalarse que l a legitimación en la causa consiste en un presupuesto de la sentencia de mérito que implica realizar un examen previo a ingresar al fondo del asunto. Al respecto, cabe recordar que la Corporación ha precisado que: “ La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad . Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (sentencia N.º 289/2014, citada -entre otras- en sentencias N.º 297/2018, 540/2019, 448/2021 y 371/2022 ) (la negrilla no está en el original). Bajo estos parámetros conceptuales básicos, es claro que el ajuste o desajuste del acto administrativo impugnado es una cuestión que atañe al mérito de la controversia y no a la legitimación, en tanto ésta conforma un presupuesto de la acción. Adviértase que, de seguir el razonamiento planteado por la Administración, todas las demandas dirigidas en contra de actos administrativos que el Tribunal repute legítimos deberían desestimarse por falta de legitimación activa, lo cual ciertamente no es así. Así, pues, no cabe duda que el acto tácito, que redujo el haber salarial de la actora, afectó virtual y directamente su situación jurídica subjetiva concreta, encontrándose por tanto legitimada para demandar su anulación. IV) Delimitado lo anterior, procede ingresar al examen del fondo del asunto. De acuerdo con la reseña del caso efectuada en el Considerando II) ut supra , el pase en comisión a partir del cual se le dejaron de abonar ciertas partidas a la actora se autorizó al Tribunal de Cuentas , fuera del ámbito de aplicación del artículo 67 de la Ley Nº 17.556 de 18 de setiembre de 2002, que reguló los pases en comisión en el ámbito de asistencia directa “(…) al Presidente de la República, al Vicepresidente de la República, a los Ministros de Estado, a los Subsecretarios y a los Legisladores Nacionales”. Por consecuencia, más allá del yerro en que incurrió la demandada al autorizar el pase en comisión al amparo de dicha Ley, es claro que el referido supuesto normativo no resulta de aplicación a la hipótesis de obrados. Igualmente, como derivado de lo anterior, tampoco resulta de aplicación la ficción que consagra la Ley con relación a que los funcionarios mantendrán “(…) su remuneración, cualquiera sea su naturaleza, incluyendo aquellas que tengan por condición la prestación efectiva de tareas en el organismo” (la negrilla no pertenece al original). Dicha circunstancia impide replicar en esta instancia las consideraciones expuestas por el Tribunal con relación a que el no pago de ciertas primas, cuando el pase en comisión se dispone para prestar asistencia directa a alguno de los sujetos citados en el artículo 67 de la Ley Nº 17.556, es ilegítimo; y, por el contrario, reconduce al tratamiento que la normativa ha dado a cada uno de los complementos. En efecto, tal como lo pone de manifiesto la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, “(…) al no estar contemplada en la norma la situación de autos -pase en comisión al TCR- será el organismo de origen, acorde a su normativa, el que determine qué partidas corresponde abonar” (fs. 87 vto., infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Pues bien. la normativa que regula cada una de las partidas que la actora reclama excluye, con carácter general y expresamente, su pago respecto de los funcionarios que prestan tareas en comisión en otros organismos. Véase. Con respecto al Complemento de la Permanencia a la Orden , el inciso 4°) del artículo 111 de la Ley No. 19.438 estableció: “Los funcionarios de la Corte Electoral que presten funciones en otros organismos en régimen de pase en comisión no percibirán el Complemento de la Permanencia a la Orden ” (la negrilla no pertenece al original). Por su parte, con relación a la Partida de Permanencia a la Orden , aunque consagrada con anterioridad por el artículo 504 de la Ley Nº 16.170, la reglamentación interna de la Corte Electoral, con idéntica finalidad, estableció mediante sucesivas circulares que quedan excluidos de la compensación referida aquellos funcionarios que se encuentran en comisión en otro Organismo (fs. 11, 13 y 15 en carpeta de 46 fojas, A.A.). En lo que tiene que ver con la Prima por Asiduidad, el artículo 365 de la Ley Nº 16.226 previó: “ Los funcionarios cuya actuación merezca calificación positiva en los aspectos relacionados con la asistencia al trabajo y puntualidad en el cumplimiento de las tareas, tendrán derecho a percibir una prima por asiduidad que se liquidará anualmente. (…) La Corte Electoral reglamentará la forma y condiciones de percepción de la prima creada por el presente artículo ” (la negrilla no pertenece al original). En cumplimiento de los poderes reglamentarios conferidos, mediante el artículo 7 de la Circular No. 8803, de 15 de marzo de 2012, la Corte Electoral dispuso: “ Los funcionarios que se encuentran en comisión en otros organismos no percibirán la prima por asiduidad (…)” (fs. 21, en carpeta de 46 fojas, A.A.) (la negrilla no pertenece al original) Por último, con relación a la Partida por Economía de Vacantes, la Corte Electoral, por Resolución de 19 de noviembre de 2001, excluyó del cobro del beneficio a los funcionarios “(…) que se encuentren en comisión en otro Organismo , a excepción de los que desempeñan tareas de asistencia directa al Presidente de la República, Ministros de Estado y Legisladores Nacionales” (la negrilla no está en el original). Consecuentemente, la normativa reseñada da cuenta del ajuste a derecho de la decisión de la Administración. Por otro lado, en cuanto al reclamo por el pago de los Tickets de Alimentación, la documentación obrante a fs. 169 A.A. en carpeta de antecedentes en 219 fs., así como la información proporcionada por la empresa Edenred a fs. 58, acreditan que la referida partida nunca se dejó de abonar, en consonancia con lo establecido por la Circular No. 7945 de 13 de diciembre de 2005 (fs. 19, A.A.). En último término, sobre el agravio fincado en la ausencia de motivación, se entiende que la actora, por haber estado en comisión en otros organismos al amparo de ambos regímenes, bien supo y entendió el porqué de la reducción de sus haberes salariales. Tan ha sido así que, al pasar en comisión a la Junta Departamental de Montevideo en el año 2011, solicitó al entonces presidente de la Corte Electoral que se le abonaran la totalidad de los haberes (fs. 189, en carpeta de 219 fojas, A.A.); frente a lo cual recayeron diversos informes que explicaron que no resultaba de aplicación lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley Nº 16.320 (fs. 193, 194-195, 198 A.A. ibídem). Sin perjuicio de ello, resulta trasladable en términos mutatis mutandis lo señalado en reciente sentencia Nº 266/2022, en cuanto puntualiza: “(…) es inconsistente requerir motivación de un acto tácito ya que, justamente, la esencia de lo “implícito” y de lo “tácito” es justamente que la voluntad de la Administración no se expresa o explicita, sino que su existencia se devela o infiere de otros comportamientos o actos. Desde tal perspectiva, y razonando por el absurdo, se llegaría a la conclusión de que todo acto tácito o implícito resultaría anulable por falta de motivación. La cuestión ha sido específicamente tratada por Gordillo, quien repara que: “De la motivación sólo puede prescindirse en los certificados que dejan constancia de algo sin emitir opinión , juicio o decisión, sino mera constatación y en los actos tácitos , pues allí no hay siquiera una manifestación de voluntad .” (Cf. Agustín Gordillo, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo 3, “El Acto Administrativo”, Décima Edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2011, capítulo X, “Formalidades”, p. 17, citado también por Felipe Rotondo Tornaría, en “Manual de Derecho Administrativo”, 8ª Edición, Ampliada y actualizada a enero de 2014, p. 330.)” (la negrilla y el subrayado no coinciden con el texto original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes FALLA: Desestímase la acción anulatoria y, en su mérito, confírmase la resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (cuarenta y seis mil pesos uruguayos) Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r). Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).