Sentencia Definitiva N° 337/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 20 de junio de 2023. No. 337 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 231/2019) y sus acumulados de idéntica carátula, Fichas No. 447/2019 y No. 840/2019. RESULTANDO: I) En el proceso seguido en la Ficha No. 231/2019, la actora ACCIONA CONTRUCCIÓN S.A. dedujo pretensión anulatoria contra los siguientes actos: i. Resolución dictada el 31 de julio de 2018 por el Ministerio de Transporte y Obra Públicas (en adelante: MTOP), mediante la cual se dispuso la descalificación de la oferta que pre sentara en la Licitación Pública No. 35/2017 referida a la construcción y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria del tramo Puerto de Montevideo - Estación Paso de los Toros, proyecto “Ferrocarril Central”; y, ii. Resolución dictada el 30 de agosto de 2018 por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, que dispuso la apertura del sobre conteniendo la oferta económica, dentro del mencionado proceso licitatorio. (Fs. 350 vto. - 352 A.A., pieza II). Asimismo, se acciona de nulidad contra la Resoluci ón dictada el 30 de agosto de 2018, en virtud de la cual el MTOP dispuso: i. el cese de la suspensión transitoria resuelta por Resolución del 1° de agosto de 2018; ii. desestimar el recurso de revocación interpuesto por Acciona Construcción S.A. en contra de dicha volición y franquear el recurso jerárquico y iii. disponer la apertura del Sobre No. 3 “Oferta Económica” correspondiente a la oferta de GRUPO VÍA CENTRAL (fs. 637- 642 A.A., pieza IV, ibidem). Por su parte, en la ficha No. 447/2019 se impugnó la resolución dictada el 26 de noviembre de 2018, mediante la cual se dispuso la adjudicación provisional de la licitación pública mencionada al oferente Grupo Vía Central y la resolución dictada el 1º de abril de 2019, por la que se autorizó a Pilemburg S.A. la ejecución inmediata de obras en el marco de la licitación pública mencionada. Ambas resoluciones fueron dictadas por el Poder Ejecutivo. (fs. 734 y ss. A.A. ibidem). Y, en la ficha No. 840/2019 se impugnó la resolución dictada el 30 de abril de 2019 po r el Poder Ejecutivo, por la que se resolvió, entre otras cosas, la adjudicación definitiva de la Licitación No. 35/2017 en favor del oferente Grupo Vía Central (fs. 866 A.A. y ss. ibidem). II) En el expediente No. 231/2019 , la parte actora alegó que el procedimiento licitatorio padeció de irregularidades, tanto formales como sustanciales. Sostuvo que la descalificación de la oferta presentada por ACCIONA CONSTRUCCIÓN se basó en una desajustada, ilógica y absurda interpretación del Pliego de Condicion es Administrativas (en adelante: PCA), por cuanto éste nunca exigió una autorización expresa por parte de la casa matriz para poder valerse de sus antecedentes o de aquellos propios de las sociedades controladas por ésta (sociedades, en la jerga, conocidas como “hermanas”). Señaló que, igualmente, ACCIONA CONSTRUCCIÓN cumplió debidamente con la autorización prevista en la cláusula 17.2 B) c), y así fue reconocido por la Comisión Técnica en su primer informe. No obstante, para justificar el cambio de posic ión, el órgano de asesoramiento tuvo que alegar que era esencial la agregación de la autorización de la casa matriz para que ésta dijera algo tan obvio como irrelevante: que autoriza la presentación que hizo su subsidiaria (ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A.) y que está de acuerdo con que acredite experiencia de financiamiento de operaciones mediante la propia casa matriz (ACCIONA S.A.) y dos de sus subsidiarias. La autorización a la que alude el art. 17.2 B) c) se trata de una mera autorización formal (prevista en sede de “ANTECEDENTES”, por lo que no puede jamás utilizarse para descalificar la oferta de ACCIONA CONSTRUCCIÓN bajo un supuesto incumplimiento de acreditación de experiencia en financiación de infraestructuras. Entendió que la Administración confunde do s requisitos independientes, uno esencial o sustancial (acreditación de experiencia bajo la cláusula 18.2.2 del PCA) y otro meramente formal (autorización de la casa matriz bajo la cláusula 17.2 B c). Si una “autorización” de la matriz era un requisito necesario, debió haberse pedido expresamente en el Pliego con relación a la cláusula 18.2.2. Si el oferente acredita, tal como lo hizo, que es filial de ACCIONA S.A. (matriz), y que dos sociedades controladas por ACCIONA S.A. tienen esa experiencia (entre otr as sociedades que se aportaron), se debe tener por cumplido el requisito de la experiencia en financiación de infraestructuras. Los “antecedentes” de las controladas son la prueba de esa experiencia requerida en el PCA. Argumentó que, a raíz de la ilegítim a interpretación de la demandada, el acto impugnado padece de vicios en sus motivos, motivación y es contrario a principios fundamentales de derecho y de la contratación administrativa: igualdad, legalidad, flexibilidad, concurrencia, confianza legítima, etc. Añadió que, según se aprecia del tracto procedimental, existieron violaciones al debido procedimiento administrativo que afectaron el derecho de defensa. Concretamente, aludió a que el Ministerio: i. permitió la presentación espontánea de los escrito s de 5 de junio y 26 de julio de 2018 por parte de GRUPO VÍA CENTRAL; ii. Ponderó de forma determinante los argumentos allí expresados en su segundo informe y primera resolución, cambiando de criterio respecto de lo dictaminado en el primer informe; iii. o mitió conferir vista previa a ACCIONA del segundo informe, el que sugería nada más ni nada menos que su descalificación; y iv. dictó la primera resolución, que dispone la calificación de ACCIONA, sin conferirle vista previa. Finalmente, expuso una serie de presuntas irregularidades en virtud de las cuales, a su juicio, la oferta de GRUPO VÍA CENTRAL debió ser desestimada. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad de los actos enjuiciados. II.1) A fs. 83-115 compareció GRUPO VÍA CENTRAL y dedujo tercería coadyuvante con la Administración demandada, bregando por la confirmación de los actos en causa. En lo central de sus defensas, sostuvo que la oferta de ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. no contó con la autorización de los órganos pertinentes de su casa matriz, extremo que derivó en la ajustada descalificación de la propuesta presentada por carecer de un requisito esencial de acuerdo al PCA: ley del contrato. Al respecto, indicó que si la Administración hubiera admitido la oferta de ACCIONA, pese a i ncumplir un requisito esencial que se recogió desde el inicio de modo categórico en el PCA, se hubiera violentado uno de los principios más básicos que rige todo proceso licitatorio: el estricto cumplimiento a los pliegos de condiciones. Ahondó en la conducta o bservada por ACCIONA en el marco de la licitación y calificó su accionar como reñido con los principios de igualdad y buena fe, principalmente por el cambio, sin justificación, de posturas asumidas con anterioridad. Expresó que la autorización de la casa mat riz era también vital para acreditar la experiencia en financiación de infraestructura, de conformidad con lo establecido en el art. 18.2.2 del PCA y los comunicados respectivos. No quedan dudas respecto de cómo debía acreditarse tal experiencia, lo cual llevó a concluir al estudio jurídico en su calidad de estudio jurídico externo, “Rueda -Abadí- Pereira” que “el oferente debía acreditar la experiencia de las sociedades mencionadas a través de su casa matriz Acciona S.A.”. Seguidamente, luego de postular que la oferta de la promotora no acreditó experiencia en diseño y construcción de vías férreas, defendió la regularidad del procedimiento y sostuvo que la Administración respetó todos los principios aplicables al mismo. Sobre este último aspecto, manifest ó que no puede postularse, en nombre de todos los principios invocados en la demanda, la admisión de una oferta que es a todas luces inadmisible por ser incumplidora del PCA. Así, la concurrencia, o la supuesta mayor conveniencia de la oferta de ACCIONA (no comprobable), no son argumentos válidos para hacer la vista gorda ante apartamiento sustanciales del pliego. Finalmente, controvirtió cada uno de los apartamientos endilgados por la actora a la oferta de GRUPO VÍA CENTRAL y concluyó que la propuesta se ajustó en un todo a los requerimientos del PCA. II.2) Corrido el traslado de precepto, compareció la demandada, quien se opuso en términos contradictorios al accionamiento anulatorio movilizado por la parte actora. En lo medular, reiteró la línea argumental sustentada por la tercerista, centrada en la falta de autorización de la casa matriz de ACCIONA (la actora únicamente presento una autorización de sus propios órganos) y en la imposibilidad de valerse de la experiencia de otras sociedades controladas por aquella. Sostuvo que la experiencia financiera de ACCIONA CONCESIONES S.L. y ACCIONA NOUVELLE AUTOROTE no es de recibo, dado que no surge de estos obrados vinculación alguna entre la oferente ACCIONA CONSTRUCCIÓN con las citadas sociedades. Más aún, tampoco existe conexión entre las referidas sociedades con la matriz. Por lo que pretender hacer valer la experiencia en financiación de las mismas, sería como acreditar la experiencia de cualquier empresa ajena a la oferente. En otro orden, afirmó que la actora quiere que la Administración dé por cierto presupuestos que la misma no está en posición de suponer, ni mucho menos dar por hecho. Luego de cuestionar cómo puede la Administración conocer la vinculación entre las empresas, contestó retóricamente que la respuesta se encuentra en el PCA, a través de una lectura armoniosa, razonable, lógica e integral de los artículos 17 y 18. Señaló que la actora ha admitido las omisiones verificadas y, por ende, ha sido rehén de sus consecuencias en aplicación del principio nemo auditur propiam turpitudine allegans , el cual determina que nadie puede fundarse en su propia culpa. Aun teniendo en cuenta que debe existir un temperamento flexible, siempre y cuando no se afecte el principio de igualdad, no se advierte ju stificación para la omisión en la presentación de la autorización correspondiente. En cuanto a la esencialidad del requisito, sostuvo que éste surge meridianamente claro del art. 22.2 del PCA, cuya interpretación resulta indiscutida hasta por los consultantes de la promotora. Luego de afirmar que el debido procedimiento se observó estrictamente (pues no era necesaria una segunda vista y la Comisión Técnica tenía el deber de reajustar sus consideraciones primarias conforme al art. 65 del TOCAF), concluyó q ue los actos impugnados se encuentran debidamente motivados, bastando una lectura de ellos para echar por tierra lo manifestado en la demanda. En definitiva, solicitó la confirmación de los actos impugnados. III) Por su parte, en el Expediente No. 4 47/2019 la actora impugnó la resolución dictada el 26 de noviembre de 2018, por el Poder Ejecutivo, que dispuso la adjudicación provisional de la Licitación Pública No. 35/2017 al oferente Grupo Vía Central. Asimismo, impugnó la resolución que autoriza a P ILEMBURG S.A. la ejecución inmediata de las obras, en el marco de la Licitación Pública No. 35/2017. La argumentación esgrimida coincide con la referida en el primer expediente, antes mencionada. III.1) Comparecen los integrantes del Consorcio adjudicatario coadyuvando con la Administración. La argumentación coincide, en general, con lo expresado en el primer expediente. Se agrega como argumentación que los actos impugnados en estas actuaciones no causan agravio a la actora, sino que, en todo caso, derivarían de los actos originales, objeto del anterior accionamiento. Sostiene que la resolución de 1/4/2019 no fue más que una autorización a Pilemburg SA para poder contratar, pero no implicó adelantar la ejecución de ninguna obra. III.2) La parte demandada reitera los argumentos ya señalados, agregando que la actora carece de legitimación activa por haber sido excluida de la licitación según se explica anteriormente. Ello privaría, a su juicio, a la actora del interés directo habilitante al accionamiento. La demandada afirma que, en un mismo llamado, la licitación adjudicó a un contratista la ejecución de tres contratos, cada uno con modalidad distinta: un contrato de participación pública privada, un contrato de obra pública por precio global a pag arse por certificados mensuales y un contrato de mantenimiento por estándares de servicio. Los dos últimos, el de obras adicionales y el de mantenimiento, se contrataron por medio de Pilemburg SA. La adjudicación provisional está prevista en la ley de participación público-privada, afirma. IV) En el Expediente No. 840/19 la actora impugnó la resolución dictada el 30 de abril de 2019, por el Poder Ejecutivo, que dispuso la adjudicación definitiva de la Licitación Pública No. 35/2017 al oferente Grupo Vía Central. La argumentación esgrimida coincide con la referida en el primer expediente, antes mencionada. IV.1) Comparecen Grupo Vía Central SA y Pilemburg SA coadyuvando con la administración. La argumentación coincide, en general con lo expresado en los otros dos expedientes acumulados. Se sostiene que el acto impugnado en estas actuaciones no causa agravio a la actora, sino que, en todo caso, derivaría de los actos originales, objeto del primer accionamiento. IV.2) La parte demandada reitera los argumentos ya señalados, agregando que la actora carece de legitimación activa por haber sido excluida de la licitación según se explicó anteriormente. Ello privaría a la actora del interés directo habilitante del accionamiento. La demandada afirma, como en el expediente anteriormente citado que, en un mismo llamado, la licitación adjudicó a un contratista la ejecución de tres contratos: un contrato de participación pública privada, un contrato de obra pública por precio global a pagarse por certificados m ensuales y un contrato de mantenimiento por estándares de servicio. Los dos últimos, el de obras adicionales y el de mantenimiento, se contrataron por medio de Pilemburg SA. V) Por Resolución No. 2483/2020 se abrió a prueba, diligenciándose la que luc e agregada de fs. 220 a fs. 300, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 1.312 fojas). VI) Las partes a legaron por su orden (fs. 314 -, 322 - 347 y fs. 349 - 387, respectivamente) VII) La Sra. P rocuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 652/2022, aconsejando el acogimiento de la demanda (fs. 393 - 399). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministro s en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 401). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). I.1) En el expediente No. 231/2019 se impugnan, originalmente, los siguientes actos: i. Resolución dictada el 31 de julio de 2018 por el Ministerio de Transporte y Obra Públicas, notificada el 1º de agosto de 2018 que descalificó la oferta presentada por la actora en la licitación pública No. 35/2017 referida a la construcción y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria del tramo Puerto de Montevideo - Estación Paso de los Toros, proyecto “Ferroc arril Central; ii. La Resolución dictada el 30 de agosto de 2018 por el Ministerio de Transporte y Obra Públicas, notificada el 31 de agosto de 2018 que dispuso la apertura del sobre conteniendo la oferta económica, dentro del mencionado proceso licitatorio. Los actos fueron recurridos mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 1º de agosto de 2018 y el 3 de setiembre de 2018, respectivamente. Al no mediar pronunciamiento expreso del Poder Ejecutivo, se produjo la denegatoria ficta el lunes 18 de febrero de 2019 y el 22 de marzo de 2019, respectivamente. La demanda se dedujo el 25 de abril de 2019, en tiempo hábil si se tiene en cuenta, con referencia a la primera resolución, la suspensión del término durante la “Se mana de Turismo” que se extendió en el año 2019, entre el 15 de abril y el 21 de abril (cfme. art. 10º de la Ley No. 15869. I.2) Por Resolución No. 88/2020, de 18 de febrero de 2020, (fs. 201 a 203) el Tribunal dispuso la acumulación con el expediente seguido entre las mismas partes No. 447/2019 en el que se impugna la resolución dictada el 26 de noviembre de 2018, que dispuso la adjudicación provisional de la licitación pública mencionada al oferente Grupo Vía Central y la resolución del 1º de abril de 2019, por la que se autorizó a Pilemburg S.A. la ejecución inmediata de obras en el marco de la licitación pública mencionada. La primera resolución fue notificada el 29 de noviembre de 2018 y la segunda el 11 de abril de 2019. Ambas resoluciones fueron dictadas por el Poder Ejecutivo. La actora interpuso contra las dos resoluciones, recursos de revocación, el 10 de diciembre de 2018 y el 24 de abril 2018, respectivamente. Al no haber mediado resolución del Poder Ejecutivo, se produjo la denegatoria ficta, los días 16 de mayo de 2019 y 9 de setiembre de 2019. La demanda se dedujo el 30 de julio de 2019, en tiempo hábil y prematuramente respecto de la segunda resolución, lo que resulta admisible de conformidad con lo dispuesto por el inciso final del artí culo 9º de la ley 15869. I.3) Por resolución No. 2483/2020, de 11 de junio de 2020 (fs. 211) se dispuso la acumulación con el expediente seguido entre las mismas partes No. 840/2019 en el que se impugnó la resolución de 30 de abril de 2019 dictada por el Poder Ejecutivo, que adjudicó en forma definitiva, la licitación pública mencionada a Grupo Vía Central SA. El acto fue notificado el 30 de abril de 2019 y recurrido mediante recurso de revocación interpuesto el 10 de mayo de 2019. Al no mediar resolución expresa, con fecha 7 de octubre de 2019, se produjo la denegatoria ficta. El 6 de diciembre de 2019, en tiempo hábil, se dedujo el accionamiento. II) Como se señalara, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra: a) la resolución de fecha 31 de julio de 2018, por la que MTOP dispuso la descalificación de la oferta presentada por ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. y la calificación de la apertura del Sobre No. 3 “Oferta Económica” respecto de la oferta presentada por GRUPO VÍA CENTRAL, en el marco de la Licitación Pública Internacional No. 35/2017 (fs. 350 vto. - 352 A.A., pieza II ibídem); b) la resolución de 30 de agosto de 2018, en virtud de la cual el MTOP dispuso i. el cese de la suspensión transitoria resuelta por Resolución de 1° de agosto de 2018; ii. desestimar el recurso de revocación interpuesto por ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. en contra de dicha volición y franquear el recurso jerárquico; iii. disponer la apertura del Sobre No. 3 “Oferta Económica” correspond iente a la oferta de GRUPO VÍA CENTRAL (fs. 637- 642 A.A., pieza IV, ibídem); c) la Resolución de 26 de noviembre de 2019, por la que el Poder Ejecutivo dispuso la adjudicación provisional de la Licitación Pública No. 35/2017 al oferente GRUPO VÍA CENTRAL (fs. 734 y ss. A.A. ibídem); d) la Resolución de 1° de abril de 2019, mediante la cual el Poder Ejecutivo autorizó a Pilemburg S.A. a la ejecución inmediata de las obras en el marco de la licitación referida; e) la Resolución del Poder Ejecutivo de 30 d e abril de 2019, por la que se resolvió, entre otras cosas, la adjudicación definitiva de la Licitación No. 35/2017 en favor del oferente GRUPO VÍA CENTRAL (fs. 866 A.A. y ss. ibídem). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisi s de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Por Resolución de 4 de diciembre de 2017, el Ministro de Transporte y Obras Públicas dispuso el llamado a Licitación Pública Internacional No. 35/2017 para el “Proyecto Ferrocarril Central”, consistente en la celebración de un contrato de participación público privada (regulado por la Ley No. 18.786 y sus normas reglamentarias y modificativas) y la celebración de un contrato de obra pública (regulado por el Decreto No. 8/990 de 24 de enero de 1990), con la finalidad de financiar, diseñar, construir, rehabilitar y mantener el tramo ferroviario “Puerto de Montevideo - Paso de los Toros” (fs. 20 vto. A.A., pieza I, en carpeta de antecedentes de 1312 fs.) Integrada la Comisión Técnica de adjudicación (fs. 26 vto. y 33 A.A. ibídem), el 29 de mayo de 2018 se realizó la apertura del llamado, al que se presentaron las ofertas de: i. Acciona Construcción S.A.; ii. C onsorcio CMEC -SDHS, integrado por: a) China Machinery Engineering Corporation (CMEC), b) Shandong Hi – Speed Group Co Ltd. (SDHS); iii. Grupo Vía Central, integrado por: a) Saceem S.A., b) Berkes Construcción y Montajes S.A., c) Sacyr Concesiones S.L., d) Nge Concessions S.A.S.U. En dicha oportunidad, igualmente, los oferentes “fueron invitados a tomar vista del contenido de las ofertas individualizadas como “Aspecto Técnico”, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 21 del PCA (fs. 220 A.A., pieza II, ibídem). El 5 de junio de 2018, Grupo Vía Central compareció y formuló una serie de observaciones en contra de las propuestas de los restantes competidores. Así, con relación a la oferta de Acciona Construcción S.A., observó que ésta no había presentado la auto rización de su casa matriz, tal como lo requería la cláusula 17.2. B del PCA (fs. 224 vto. A.A., pieza II, ibidem). El 29 de junio de 2018, la Comisión Técnica emitió su primer informe, por el cual aconsejó: i. desestimar la oferta No. 2, presentada por el Consorcio CMEC-SDHS y ii. calificar para la apertura del Sobre No. 3, con la asignación de 83,7 y 75,6 puntos, respectivamente, las ofertas presentadas por Acciona Construcción S.A. y Grupo Vía Central. De forma previa a concluir en el sentido mencionado , la Comisión Técnica refirió específicamente a la admisibilidad de la oferta de Acciona Construcción en los siguientes términos: “… Esta Comisión Técnica, al analizar la declaración de ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. (fs. 14 a 20), observa que sus órganos social es emitieron la autorización de la casa matriz para participar en la Licitación, en aplicación de la cláusula 17.2 B) literal c). El PCA no aporta un concepto, definición o alcance respecto de lo que se debería de entender por casa matriz. Lo informado por ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. a fs. 56, en cuanto la misma tiene un único accionista (100%), CORPORACIÓN ACCIONA INFRAESTRUCTURA S.L., y que dicha entidad pertenece en un 100% a ACCIONA S.A. -filial o subsidiaria -, no contradice la declaración efectuada por A CCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. No existiría óbice jurídico para que ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. justificara la adecuación de su declaración y su presentación en forma posterior. En este sentido, la Comisión Técnica considera que lo señalado no resultaría un apartamiento sustancial al Pliego, las Bases Técnicas y sus Anexos, no resultando para el caso una desviación, una reserva o una omisión significativa, esto conforme a lo dispuesto en la cláusula 22.1 párrafo7, y en cuanto, además, la presunta carencia no consti tuiría un requisito o condición esencial, fundamental, trascendente o definitivo para el objeto del llamado de esta licitación” (fs. 228 A.A., pieza II., ibídem). Conferida vista a los oferentes, tanto Acciona Construcción S.A. como Grupo Vía Central procedieron a evacuarla. Acciona Construcción S.A. manifestó su conformidad con la descalificación de la oferta del Consorcio CMEC -SDHS y propició la descalificación de la oferta presentada por Grupo Vía Central (fs. 259 -277 vto. A.A., pieza II, ibídem). Grupo Vía Central, por su parte, volvió a insistir en la inadmisibilidad de la oferta presentada por Acciona Construcción S.A., centrando y ahondando sus cuestionamientos en la falta de autorización de los órganos pertinentes de la casa matriz y en la ausencia de acreditación de la experiencia requerida en financiación de infraestructuras; requisitos, a su juicio, preceptivos y esenciales (fs. 278-292 A.A., pieza II, ibídem; fs. 313- 342 vto. A.A., pieza II, ibídem). La postura El 31 de julio de 2018, la Comi sión Técnica produjo, a partir de las evacuaciones de vista señaladas, un segundo informe, mediante el cual aconsejó desestimar la oferta No. 1 presentada por Acciona Construcción S.A. y calificar para la apertura del sobre No. 3 la oferta presentada por Grupo Vía Central. En lo medular, la Comisión Técnica manifestó sobre el primer aspecto reseñado: “…en el reexamen de su informe de 29 de junio de 2019, en particular, en cuanto a las observaciones realizadas respecto a que ACCIONA CONSTRUCCIÓN no habría a creditado la experiencia en financiación requerida en la cláusula 18.2.2 del PCA, corresponde concluir que le asiste razón a GRUPO VÍA CENTRAL, y, por ende, dicha oferta deberá ser descalificada en función de las consideraciones y fundamentos que se dirán: i) En el comunicado No. 7 Aclaración No. 6, se dispuso que la experiencia de financiación de infraestructuras “en caso que el oferente sea una persona jurídica debe acreditarse directamente o a través de sus filiales, sucursales o de su matriz”, y en el m ismo Comunicado Respuesta No. 39, se expresó que “Los Oferentes podrán acreditar la experiencia a través de su matriz, mediante los antecedentes de sociedades controladas por la misma”. De la conjunción de estas disposiciones, surge que un oferente, person a jurídica, podrá acreditar su experiencia en forma directa o sirviéndose de los antecedentes de sus filiales o sucursales, y si quisiera servirse de antecedentes de su casa matriz o de otras sociedades controladas por su casa matriz, estos antecedentes los deberían de acreditar a través de la sociedad matriz; ii) ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. sostiene que tiene plena capacidad e independencia jurídica, lo cual esta Comisión no cuestiona, y que no necesitaba la autorización de su casa matriz prevista en la cláu sula 17.2C del PCA para participar de esta Licitación. Esta afirmación sería correcta, en la medida que a los efectos de acreditar su experiencia en financiación lo hiciere en forma directa o a través de sus filiales o sucursales; iii) Ahora, como bien obs erva GRUPO VÍA CENTRAL, los antecedentes en la materia ofrecidos por ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A., en lo que respecta a las sociedades ACCIONA NOUVELLE AUTOROUTE y ACCIONA CONCESIONES S.L., no resultan filiales o sucursales de la misma, por lo que, en definit iva, si se quería servir de los mismos, dicha experiencia debió haberse verificado a través de su casa matriz, la cual no fue acreditada; iv) Asimismo, y en este reexamen, surge que también se valió de los antecedentes de su casa matriz ACCIONA S.A., respe cto de la cual tampoco surge acreditación alguna; v) Surge claramente de la documentación aportada por ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. que su casa matriz es ACCIONA S.A., extremo ratificado en su escrito de evacuación de vista, por lo que la experiencia en finan ciación, conforme a su oferta, debió haber sido acreditada en la hipótesis referida a través de su casa matriz ACCIONA S.A.; vi) Dicha carencia, además conlleva observa que en la situación anotada debió de haber acompañado en su oferta la autorización para participar en esta Licitación de su casa matriz, ACCIONA S.A., tal como lo exigía la cláusula 17.2C del PCA; esto en función de que en una interpretación integral, lógica y razonable, no puede servirse per se de antecedentes de terceros que en forma efect iva no hayan expresado su previa autorización; vii) La cláusula 22.2 del PCA en su segundo párrafo dispone que “los documentos mencionados en las cláusulas 18.1, 18.2 y 18.3 del presente pliego serán evaluados de manera binaria y serán rechazadas las ofert as que no cumplen con lo allí establecido…”, y en su penúltimo párrafo, se estableció que “La Comisión Técnica elaborará un informe respecto de los contenidos de los sobres estudiados. En dicho informe se recomendará las ofertas admisibles para la continuación del proceso, y en caso de existir, las ofertas que deberían ser desestimadas exponiendo las razones que condujeron a esta recomendación.”. La experiencia en financiación analizada resulta un requisito previsto en la cláusula 18.2.2 del PCA, de cumplim iento esencial, por lo que ahora, constado su incumplimiento, conlleva la descalificación de la oferta de ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. ” (fs. 347-347 vto. A.A., pieza II, ibídem). Con base en las razones expuestas, el 31 de julio de 2018, el Ministro de Transp ortes y Obras Públicas, mediante el dictado de una de las resoluciones impugnadas en el principal (ficha No. 231/2019), resolvió: i. descalificar la oferta de ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A.; y ii. calificar, para la apertura del Sobre No. 3 “Oferta Económica”, la oferta de GRUPO VÍA CENTRAL (fs. 350 vto. - 352 A.A., pieza II ibídem). En contra de dicha resolución, ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. interpuso, con fecha 1° de agosto de 2018, recursos de revocación y jerárquico, y solicitó, al amparo de lo establecido en los artículos 31 de la ley de PPP y 73 del TOCAF, la suspensión de la misma (fs. 358 vto. - 361 A.A., pieza II, ibídem). El MTOP accedió al pedimento de la ahora actora por resolución también de 1° de agosto de 2018, al disponer, “ a fin de prevenir eventuales nulidades”, suspender transitoriamente la resolución impugnada y conferir vista del informe de la Comisión Técnica de 31 de julio de 2018 a los oferentes (fs. 366 A.A., pieza II, ibídem). GRUPO VÍA CENTRAL evacuó la vista y abogó por el mantenimiento del acto impugnado, con respaldo en consultas profesionales de los Dres. Augusto DURÁN MARTÍNEZ, Carlos DELPIAZZO, Martín RISSO FERRAND y Eugenio XAVIER DE MELLO (fs. 376, pieza II – fs. 468, pieza III. A.A. ibídem) ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A., a su tiempo, cuestionó severamente su descalificación, con apoyatura en consultas profesionales de las Dras. Alicia CASTRO, Graciela RUOCCO y de los Dres. Álvaro RICHINO y Héctor MAIRAL. A fs. 612 -625 vto. A.A. pieza III ibídem consta la consulta jurídica solicitada por la Comisión Técnica a la firma “RUEDA ABADI PEREIRA CONSULTORES”, cuyas conclusiones consistieron en las que pasan a exponerse a continuación: “Acciona incumplió con el pliego de la licitación al no acreditar en tiempo y forma el requisito esencial d e la experiencia en financiación de infraestructuras requerido por la cláusula 18.2.2. Ello en tanto la oferente ACCIONA no ha acreditado ninguna manifestación expresa de voluntad de su casa matriz, ni de las sociedades por ella invocadas para utilizar válidamente la experiencia de éstas. Este requisito constituye una exigencia sustancial del pliego, por lo que debió haberse cumplido con la presentación de la oferta, conforme a lo establecido por el art. 17.2 B) literal C, según la interpretación que hemos desarrollado. Tratándose de un requisito esencial no es posible acudir a los principios de concurrencia, flexibilidad y demás invocados por ACCIONA, y debe atenerse al cumplimiento estricto de los pliegos de modo de no vulnerar el principio de igualdad de los oferentes. ACCIONA tampoco cumplió con el requisito de adjuntar autorización de su casa matriz según lo imponía el art. 17.2. B) literal c. La incorporación tardía de la misma no puede ser admitida. Habiéndose advertido la omisión indicada por esta parte de la CT, correspondía a ésta aconsejar al Ministro el rechazo de la oferta. La circunstancia de haberse emitido una opinión anterior por parte de la CT en virtud de la cual se consideró ajustada al pliego la oferta de ACCIONA, no genera ningún derec ho adquirido ni expectativa plausible a su favor que obligue a la Administración. En el caso en consulta no se ha vulnerado el principio del debido proceso en tanto se han otorgado a los oferentes las garantías y oportunidades de defensa adecuadas durante la tramitación del proceso licitatorio. En definitiva, se comparten las soluciones a las que arriba la CT en su informe de fecha 31 de julio de 2018 .” (fs. 625-625 vto. A.A., pieza IV, ibidem). El 29 de agosto de 2018, la Comisión Técnica emitió un nuevo informe ratificando el temperamento de su segundo pronunciamiento (fs. 626 vto. - 636 A.A., pieza IV, ibidem), luego del cual, por Resolución Ministerial de 30 de agosto de 2018, se resolvió: i. el cese de la suspensión transitoria dispuesta por Resolución de 1° de agosto de 2018; ii. desestimar el recurso de revocación interpuesto por ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. en contra de dicha volición y franquear el recurso jerárquico; iii. disponer la apertura del Sobre No. 3 “Oferta Económica” correspondiente a la ofer ta de GGRUPO VÍA CENTRAL (fs. 637 - 642 A.A., pieza IV, ibidem) (La referida resolución fue objeto de accionamiento en los autos identificados con la ficha No. 231/2019). Abierto el Sobre No. 3 en la fecha fijada al efecto (fs. 647 A.A., ibidem), el 11 de setiembre de 2018 la Comisión Técnica entendió que la oferta de GRUPO VÍA CENTRAL cumplía con los requisitos administrativos y técnicos, por lo que remitió las actuaciones a la Unidad de Proyectos de Participación Público Privada del MEF (fs. 650 -653 A.A. ibidem), que, a su vez, informó que la oferta presentada se encontraba en concordancia con los estudios previos realizados por la Administración Pública Contratante (fs. 655 y ss. A.A. ibidem). Sucesivamente a conferirse vista y recibirse los correspondie ntes descargos (fs. 674 -680 vto. y 695 A.A. ibidem), la Comisión Técnica, con fecha 22 de octubre de 2018, consideró que no surgían elementos para variar su anterior pronunciamiento, por el cual se había sugerido la adjudicación del llamado a GRUPO VÍA CEN TRAL (fs. 700 vto. – 702 vto. A.A. ibidem). Remitido el expediente al Tribunal de Cuentas, éste se pronunció en el sentido de dictar la resolución de adjudicación provisional (fs. 716 -723 A.A. ibídem), lo que posteriormente se cumplió por Resolución Minis terial de 26 de noviembre de 2018 (fs. 734 y ss. A.A. ibidem). La referida resolución fue objeto de accionamiento anulatorio en el expediente - acumulado al principal- identificado con la ficha No. 447/2019. Luego que el Tribunal de Cuentas se expidiera en forma favorable, el 30 de abril el 2019 el Poder Ejecutivo resolvió adjudicar en forma definitiva a GRUPO VÍA CENTRAL la Licitación Pública Internacional No. 35/2017 (fs. 866 A.A. y ss. ibídem). Esta resolución fue oportunamente recurrida e impugnada de nulidad en el expediente -acumulado- identificado con la ficha No. 840/2019). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por la Sra. Procuradora Adjunta del Esta do en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará los actos impugnados, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) En concreto, la controversia tiene que ver con la interpretación del pliego a cuyos efectos las partes, actora, coadyuvante y demandada han procurado contar con la argumentación de muy destacados doctrinos que han sostenido posiciones no coincidentes. Cada cual ha aportado el punto de vista afín a la posición que sustentan. Cabe destacar que se han sostenido posiciones inconciliables e incluso la misma Comisión Técnica asumió una posición original, que modificó radicalmente para sostener la solución opuesta, convencida de la justeza del cuestionamiento que hizo el consorcio adjudicatario, luego constituido en sociedad anónima. Se trata, ante todo de un debate sobre si la exclusión de la actora fue acorde a Derecho y, más concretamente, sobre la interpretación del pliego de condiciones. Pues bien. En pr imer término, con relación a la descalificación de ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. de la licitación de marras, la Sala entiende que ésta no acreditó la experiencia en financiación de infraestructuras, de conformidad con lo establecido en el art. 18.2.2 del PCA, incumpliendo así con un requisito esencial de la oferta. En efecto, la citada disposición del PCA establece: “ El oferente deberá contar con experiencia en la financiación de infraestructuras desarrolladas en contratos de largo plazo, cuyo objeto consista en la construcción de infraestructura, su financiación y la prestación de servicios complementarios tales como la explotación, operación, conservación y/o mantenimiento. El oferente deberá presentar experiencia en la financiación de al menos cinco (5) inf raestructuras públicas, en los últimos diez (10) años, siendo el importe financiado de al menos uno de ellos de U$S 300.000.000 (dólares americanos trescientos millones). El oferente deberá probar que su participación en la entidad titular de los contratos era de al menos el 20 % en el momento de la firma del contrato de financiación. Se entiende el importe financiado como los recursos de deuda de tipo senior de largo plazo -no subordinada a otros instrumentos de financiación-, materializada a través de la firma de uno o varios contratos de crédito. No se considerarán importes financiados ni aportes de capital, ni deuda subordinada de cualquier tipo ni los créditos puente. La experiencia en caso que el oferente sea una persona jurídica debe acreditarse directamente o a través de sus filiales, sucursales o de su matriz.” (La negrilla y el resaltado no pertenecen al original) Por su parte, en el Comunicado No. 7 -de acuerdo con lo previsto en el art. 13 del PCA -, la Administración licitante se pronunció acerca de las consultas de algunos oferentes en los siguientes términos: “37) PREGUNTA: Artículo 18.2.1: Cuando se establece que los integrantes de un grupo oferente deberán acreditar su capacidad financiera “directamente o a través de sus filiales, sucursales o de su matriz”, entendemos que ello incluye las compañías controlantes (matriz), controladas (filiales y sucursales) y también a las compañías que están bajo el control común de la compañía integrante del grupo oferente (compañías “hermanas”). Favor confirmar que la interpretación es correcta. RESPUESTA: Los Oferentes podrán acreditar la experiencia a través de su matriz, mediante los antecedentes de sociedades controladas por la misma. (…) 39) PREGUNTA: Artículo 18.2.2: Cuando se establece que los integrantes de un grupo oferente deberán acreditar su experiencia en financiación de infraestructuras “directamente o a través de sus filiales, sucursales o de su matriz”, entendemos que ello incluye a las compañías controlantes (matriz), controladas (filiales y sucursales) y también a las compañías que están bajo el control común con la compañía integrante del grupo oferente (compañías “hermanas”). Favor confirmar que la interpretación es correcta. RESPUESTA: Los oferentes podrán acreditar la experiencia a t ravés de su matriz, mediante los antecedentes de sociedades controladas por la misma. (…) 49) PREGUNTA: En materia de acreditación de experiencia, favor confirmar si pueden ser incluidas todas las empresas del mismo grupo económico. El pliego limita las mi smas a filiales, sucursales o matriz y no queda claro que los licitantes puedan acreditar la experiencia a través de sociedades “hermanas” que estén controladas por la misma matriz. RESPUESTA: Los oferentes podrán acreditar la experiencia a través de su ma triz, mediante los antecedentes de sociedades controladas por la misma.”. De lo expuesto fluye con meridiana claridad que ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. incumplió con las previsiones del pliego, al no acreditar la experiencia en financiación de infraestructura de ACCIONA S.A (matriz), ACCIONA CONCESIONES S.L. y ACCIONA NOUVELLE AUTOROTE (sociedades “hermanas” de ACCIONA S.A.) “a través de su matriz”, no existiendo ningún recaudo que las vincule entre sí. Como se adelantara, no se tiene el honor de compartir el temperamento sostenido en el dictamen de la Procuraduría, que la supuesta evidencia de relacionamiento entre la casa matriz del grupo y las dos subsidiarias de ésta pueda reputarse suficiente para sortear una exigencia del pliego, específicamente aclarada e n tres oportunidades. La obviedad, y menos en el marco del análisis de los antecedentes de los potenciales contratantes de una obra de infraestructuras masiva, no es un argumento que razonablemente pueda forzar las previsiones normativas fijadas por la Administración, al menos no sin afectar vitalmente los principios de legalidad y de cumplimiento estricto de las previsiones de los pliegos. Partiendo del hecho de que el MTOP habilitó el uso por parte de los oferentes de la experiencia de su matriz y de soc iedades controladas por ésta (en definitiva, independientes), la interpretación que la demandada realiza sobre la necesidad de la autorización prevista en el art. 17.2. B. c) para validar dichos antecedentes reporta a una solución lógica, por no decir la única. Tal como lo expresa XAVIER DE MELLO a fs. 465 A.A: “ En ausencia de un compromiso expreso de las sociedades “hermanas” cuyos antecedentes y experiencias serán tenidos en cuenta como méritos de la oferente, de colaborar con ésta en caso de que se le realice la adjudicación de las obras, se requiere que sea por medio de la matriz que es la controlante de todas ellas, ya que de lo contrario, nada demostraría que esos antecedentes o experiencias tendrán relevancia alguna en la ejecución de las obras, que es lo que en definitiva se persigue. Si se admite la tesis de que la controlante y sus controladas tienen una independencia total y absoluta, como parece pretenderlo el Memorándum, no habría razón para considerar como mérito los antecedentes y experiencias de las tres sociedades mencionadas a tales efectos, ya que las mismas quedarían en la misma posición que cualquier otra sociedad ajena al grupo, con lo que no habría motivo alguno para que su trayectoria en la materia fuera computada a favor de la oferente”. A juicio del Tribunal, carece de toda lógica y razonabilidad que el PCA exija, por una parte, la “autorización de los órganos pertinentes de la casa matriz” de las personas jurídicas sin representación en el país para “participar” en la licitación, y pe rmita, por otra, el empleo de la experiencia de dicha casa matriz y aun de las sociedades controladas por ésta, sin ningún tipo de manifestación de voluntad. Dicha interpretación no solo no es preferible, sino además insostenible frente a la claridad de la expresión “a través de su matriz” empleada por el art. 18.2.2. del PCA. ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. incumplió con la previsión del art. 17.2. B. c) del PCA, pues no presentó una autorización de su casa matriz (extremo primeramente negado y luego reconocido en el afán de quitarle trascendencia), sino meramente una autorización de su propio consejo de administración; es decir: se autorizó a sí misma para participar en la licitación. La relevancia de dicha autorización, independientemente de las objeciones qu e pudieron efectuarse en punto a la no exigencia de un compromiso más acentuado de la casa matriz, resulta incontrovertible, en tanto fue expresamente requerida por la Administración y mantenida como obligatoria cuando algunos oferentes solicitaron suprimi rla. Es más, su importancia, y en definitiva el porqué de su exigencia, fueron implícita pero directamente reconocidos por ACCIONA S.A. a través de la carta de autorización extendida extemporáneamente el 6 de agosto de 2018, por la que se manifestó: “ ¿Cómo podría suceder que una subsidiaria nuestra se embarque en un proyecto de más de mil millones de dólares, que obtenga una garantía de mantenimiento de oferta de 20 millones de dólares y se obligue a obtener una garantía de cumplimiento de contrato de 90 millones de dólares, sin nuestro conocimiento ni autorización? Esto naturalmente no es así y no puede estar más alejado de la realidad. Tanto la Oferente (Acciona Construcción S.A.), como el resto de nuestras subsidiarias que han acreditado experiencia en fi nanciación de proyectos de infraestructura han trabajado desde el inicio de la Licitación de forma conjunta y coordinada y han estado autorizadas en todo momento a realizar las presentaciones documentales que exige el pliego para acreditar toda la experien cia en financiación de proyectos de infraestructura” (fs. 598 A.A., pieza III, en carpeta de antecedentes de 1312 fs.). Nuevamente, aquello que la promotora y su matriz dan por cierto no fue material ni oportunamente acreditado ante la Administración licit ante, debiendo dicha omisión redundar, con el peso establecido en la normativa general y particular, en perjuicio de la oferta de la actora. En otras palabras, la ausencia de la multicitada autorización, en lo que respecta a la experiencia de financiación de infraestructuras, impide que puedan considerarse los antecedentes de la casa matriz y de las empresas controladas por ésta, lo que trasunta en la inadmisibilidad de la oferta de ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. Dicho esto, a entender de la Sala, la esencialida d del requisito, más allá de los esfuerzos argumentales de la demanda, tiene expresa recepción en los arts. 22.1 y 22.2 del PCA, en cuanto establecen respectivamente: “Las ofertas deberán ajustarse a los requisitos técnicos, económicos y a los objetos de l os contratos referidos en la cláusula 2 de este Pliego de Condiciones Administrativas. No podrán ser consideradas aquellas que contengan apartamientos sustanciales a las exigencias contenidas en las cláusulas del presente Pliego y sus documentos anexos, la s Bases Técnicas y sus anexos y los proyectos de contrato, los cuales constituyen las bases de la contratación. (…) Se considerará que una oferta se ajusta sustancialmente cuando concuerda con todos los términos, condiciones y especificaciones de las bases de la contratación, sin desviaciones, reservas u omisiones significativas. Constituye una desviación, reserva u omisión significativa aquella que: a) afecta de manera sustancial, a juicio de la Administración Contratante, la calidad o cantidad de los trab ajos especificados en las bases de la contratación; b) limita de manera sustancial, en discrepancia con lo establecido en las bases de la contratación, los derechos de la Administración Contratante o las obligaciones del oferente emanadas del Contrato; c) de rectificarse, afectaría el principio de igualdad de los oferentes” (inc. 3° y 7° del art. 22.1 del PCA) (la negrilla no pertenece al original); “Los documentos mencionados en las cláusulas 18.1, 18.2 y 18.3 del presente pliego serán evaluados de mantera binaria y serán rechazadas las ofertas que no cumplan con lo allí establecido. Los documentos mencionados en las cláusulas 18.4, 18.5 y 18.6 serán evaluados como indica el Anexo 6. Criterios de Evaluación de la Oferta Técnica ” (inc. 2° del art. 22.2 del PCA). Por consecuencia, la naturaleza esencial (o de requisito sustancial) de la experiencia en financiación de infraestructuras (art. 18.2.2.) es normativa, razón por la que prima ante los múltiples principios convocados en la demanda para atenuarla. Igualmente, como afirma el Estudio “Rueda- Abadi-Pereira” en la consulta profesional evacuada a instancias de la Administración: “No puede dudarse que la experiencia en financiación de infraestructuras es un requisito esencial en un procedimiento de contratación bajo el régimen de PPP, como sucede en la situación planteada. El financiamiento y la distribución de riesgos ha sido justamente definida por el legislador y la doctrina como “un aspecto fundamental de la PPP”, siendo la eficiencia económica uno de los principios rectores del procedimiento de contratación y la adecuada distribución de riesgos una orientación general que debe perseguir la Administración al contratar (art. 4 de la Ley No. 18.796) ” (fs. 618 vto. A.A., pieza IV, ibídem). VI) Sentado, enton ces, el incumplimiento de la promotora a lo estipulado en el art. 18.2.2. del PCA, así como su esencialidad en el marco de la licitación en que tuvo cabida, corresponde pronunciarse sobre los agravios de la demanda centrados en: a) el error en los motivos; b) la deficiente motivación; c) violaciones al debido proceso. VI.1) Sobre la primera cuestión, de acuerdo con lo ya analizado, no se avizora que los hechos valorados por la Administración ni su subsunción en los diversos supuestos normativos sea desa justada. En puridad, de la conclusión basada en la legitimidad del criterio seguido por la demandada para descalificar la oferta de ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A., se sigue deductivamente que los fundamentos en sí no son contrarios a Derecho. Por otra parte, el cambio de posición de la Comisión Técnica entre el primer y segundo informe no puede reputarse como una fundamentación contradictoria, en mérito a que: i. la Comisión Técnica es un órgano de asesoramiento y, como tal, aconseja a la autoridad con competen cia para decidir la adopción de tal o cual criterio; esto es: no tiene vocación decisoria y su asesoramiento no es vinculante; ii. si convenimos que la vista es para que los oferentes realicen sus observaciones, no debería sorprender un eventual cambio de criterio del órgano que la confirió, pues, de lo contrario, la instancia no sería más que un prurito formal; iii. si de acuerdo con el TOCAF se puede rechazar una oferta declarada admisible, a fortiori se puede modificar la opinión de la Comisión respecto de una que no lo ha sido. En definitiva, como tiene dicho la Corporación sobre el punto: “… es claro que el referido dictamen no tiene, por su naturaleza, contenido decisorio, tratándose de un informe necesario, pero no vinculante, en tanto que el órgano d e adjudicación puede fundadamente apartarse de lo sugerido en el mismo (…) Así lo ha dejado sentado el Tribunal en oportunidad de estudiar el alcance de las decisiones de las Comisiones Asesoras de Adjudicación, al señalar: “Se descarta sin lugar a ningun a duda, que el dictamen de la C.A.A. tenga carácter vinculante. Expresa DELPIAZZO al respecto: "Desde el punto de vista formal, de los arts. 57 y 59 del Texto Ordenado, surge que este pronunciamiento de las Comisiones Asesoras de Adjudicaciones debe ser fu ndado y necesario, es decir que debe contener la explicitación de las razones en base a las cuales se aconseja la adjudicación a favor de una oferta en detrimento de otra y a la vez debe existir, o sea, no se puede prescindir de ese dictamen. En cambio, NO es VINCULANTE, es decir, no obliga al órgano de adjudicación a proceder conforme a lo dictaminado" (MANUAL DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, Tomo I, pág. 107). A su vez, el art. 57, inc. 1o., del TOCAF, en su última oración, establece: "Dicho pronunciamient o tendrá carácter de dictamen o informe para el ordenador del gasto y no creará derecho alguno a favor del oferente seleccionado". En tanto que el art. 58 del referido TOCAF, agrega: "Si la adjudicación no recayese en el oferente u oferentes aconsejados por esa Comisión, deberá dejarse expresa constancia de los fundamentos por los cuales se adopta resolución divergente” (Cfme. Sentencia N° 222/2000; en igual sentido: Sentencia N° 940/2010)” (Sentencia No. 17/2015). VI.2) En lo tocante a la motivación de los actos impugnados, no se advierte que estos carezcan de una adecuada explicitación de las razones que llevaron a su dictado, bastando la mera lectura para advertir, incluso, la constante y expresa invocación a los antecedentes, también parte de la fundamentación. VI.3) Finalmente, no se advierte que el hecho de no haberse conferido vista del segundo informe de la Comisión Técnica hubiere implicado una violación al debido procedimiento. En primer lugar, porque la suspensión transitoria -y la posterior vista a los oferentes - de la resolución que descalificó la oferta de ACCIONA CONSTRUCCIÓN y calificó para la apertura del sobre No. 3 a la de GRUPO VÍA CENTRAL saneó, en todo caso, la pretendida irregularidad. Y, a su vez, porque el criterio postulado po r la Comisión Técnica en su segundo informe (la esencialidad de la autorización como requisito para probar la experiencia), fue sustentado por la actora en su evacuación de vista con relación a la oferta de Consorcio CMEC -SDHS (fs. 259 A.A., pieza II, ibídem), por lo que no puede alegarse válidamente, un giro sorpresivo o violatorio del derecho de defensa del órgano de asesoramiento, pues, al fin y al cabo, terminó acogiendo dicha posición. Finalmente, huelga señalar que, a juicio del Tribunal, los princip ios que la promotora entendió violados no priman ante el principio de legalidad y su proyección principal en el ámbito de la contratación administrativa: el respeto a las previsiones del pliego. Tampoco fue alegada ninguna razón objetiva y válida para que ciertos principios, como el de concurrencia o flexibilidad, pudieran prevalecer ante la ley del contrato , severamente incumplida por ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A. La Administración ponderó y lo hizo acertadamente, ya que como enseña RISSO FERRAND: “… en toda ta rea de armonización, siempre compleja, el intérprete deberá procurar determinar la esencia de cada principio y, buscando la razonable compatibilización de todos ellos, intentar determinar el alcance de cada uno. Es evidente que ninguno podrá aniquilar a los otros o a uno de ellos. Sería absurdo pretender que en aras del principio de igualdad no se permita a un oferente presentar luego de la apertura un certificado que omitió en su presentación (con lo que la administración podría perder una oferta muy impor tante y quizás la más conveniente por una mera formalidad). Y de la misma forma sería absurdo que en aras de las mejores condiciones de contratación se permita a un oferente modificar su oferta en el precio o en un elemento esencial de la misma (salvo en e l procedimiento formal de mejora de ofertas). Tampoco puede llevar el principio de concurrencia a tolerar insuficiencias manifiestas en una oferta o entender que todo es formal y todo subsanable” (Risso Ferrand, Martín “Los principios generales de la contratación administrativa en Uruguay con especial referencia al principio de igualdad y principio del respeto del pliego ” en AA.VV.: “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville”, F.C.U., 1ª Edición, 2011, pág. 385). VII) En suma, no media ningún criterio de razonabilidad, más allá de la habilidad argumentativa de la promotora, que habilite soslayar las obligaciones impuestas por la Administración para participar en la licitación. Razonar distinto implicaría la ponderación de una ofert a admisible con otra inadmisible por la sola razón de que la competencia siempre es preferible. Como sostiene el estudio “Rueda - Abadí-Pereira” al analizar el punto en su consulta: “La omisión de cumplir en la oferta con un aspecto sustancial del pliego no puede subsanarse por la aplicación del principio de concurrencia al que pretende acudir ACCIONA -y al que también hacen mención los informes agregados por dicha empresa, para “salvar la grave omisión en que incurrió al presentar su oferta. Y ello porque, cuando se trata de requisitos o exigencias sustanciales, no cabe duda alguna en cuanto a que los mismos deberán ser cumplidos estrictamente, porque así lo imponen los principios de legalidad e igualdad, y la oferta que no los cumpla estrictamente, deberá s er rechazada y no podrá ser considerada” (fs. 620 A.A., pieza IV, ibídem). VIII) Delimitado lo precedente, se estima que las objeciones en contra de la oferta de GRUPO VÍA CENTRAL fueron oportuna y correctamente desestimadas por los informes de la Com isión Asesora y de la UPPP, a los que cabe estar por su precisión técnica. Igualmente, no corresponde considerar toda la argumentación de la actora con relación a la conveniencia económica de la oferta de ACCIONA CONSTRUCCIÓN S.A por sobre la de GRUPO VÍA CENTRAL, en atención a que no puede llevarse el proceso contencioso anulatorio más allá de lo que dicen los actos, y concluir acerca de la legitimidad -o no - de cuestiones sobre las cuales la Administración, naturalmente y producto de la descalificación, n o se pronunció. En ese sentido, debe convocarse lo sustentado por el Tribunal en sentencia No. 726/2006, en cuanto manifestó: “Respecto del agravio fundado en que la oferta de la actora era más beneficiosa, tornando entonces abusivo el acto que la rechazó, carece por completo de sustento. En primer término porque para considerar la oferta económica era necesario precalificar en la oferta técnica contenida en el primer sobre. La actora no superó esta etapa precalificatoria por lo que la Administración no est aba obligada ni debía considerar la oferta económica”. En conclusión, no median razones válidas para amparar el reclamo anulatorio en contra de los actos que adjudicaron provisionalmente y definitivamente la licitación a GRUPO VÍA CENTRAL. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y tercerista en la cantidad de $46 .000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil) cada uno. Oportunamente, devuélvans e los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).