Sentencia Definitiva N° 334/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de junio de 2023 No. 334 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “PÉREZ BUSTO, CARLOS con ESTADO, MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de nulidad”. (Ficha No. 47/2022). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Carlos PÉREZ BUSTO, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 0659 dictada el 17 de junio de 2021 por la Dirección General del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se dispuso: “Aplicar a CARLOS PÉREZ BUSTO, una multa de 16.370 U.I. (dieciséis mil trescientos setenta Unidades Indexadas) por las infracciones cometidas y descriptas en la parte expositiva de la presente Resolución”. (Fs. 63–64 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber sido dictado en forma contraria a Derecho. Luego de citar el artículo 7 del Decreto No. 264/004, reconoce en lo sustancial, haber generado “una pequeña deriva” hacia el predio del denunciante, por la aplicación terrestre de producto fitosanitario. Destacó haber ofrecido una reparación al vecino afectado, quien no la aceptó por no considerar lo sucedido como algo grave. Manifestó que no hubo daños causados por el hecho referido. Consideró que debió haberse dispuesto un apercibimiento, dada la entidad de la infracción y en atención a conducta, siempre colaborativa y sin registrar antecedente alguno. Dio cuenta de que la Administración calificó la infracción como media, categoría que no fue prevista en la normativa, por lo que concluye que la sanción es ilícita y no se encuentra debidamente fundada. Sostuvo que, siendo una falta leve, pero aún admitiendo la aplicación de una multa como sanción, ésta debió ubicarse en el monto mínimo dispuesto por la norma. Afirmó que la Administración aplica una sanción como si se tratara de una falta grave, lo cual se infiere del monto. Sin embargo, no surge descripto ni fundado de dónde surge la calificación, por lo que la misma es ilegal e inmotivada. Reafirmando tal razonamiento, afirmó que no es acorde a Derecho aplicar la sanción de multa, así como tampoco lo es el monto pretendido, por ser éste desproporcionado con la entidad de la falta cometida. Por último, indicó que, en la medida que no hubo pronunciamiento expreso a los efectos del agotamiento de la vía administrativa, resulta aplicable la presunción prevista en el artículo 6º de la Ley No. 15.869. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Relató que la multa impugnada es el resultado del incumplimiento de la normativa que regula la aplicación de productos fitosanitarios, en virtud de haberse constatado el uso incorrecto de tales sustancias por parte del actor, habiendo provocado daños por deriva en predios linderos a los que aplicó los productos. Destacó que el propio actor reconoce la falta cometida, aún cuando le resta entidad. Afirmó que existe motivación suficiente para calificar la falta como de una entidad media. Destacó que no se cumplió, por parte del infractor, con lo dispuesto por el artículo 137 de la Ley No. 13.640 y el Decreto No. 264/004 y concordantes. Se vio afectada la zafra de vid y la siguiente, afectando la producción del denunciante que estaba destinada a consumo humano, que tiene un mayor agravante por ser consumo en el mercado interno. Finalmente, adujo que la sanción aplicada se encuentra dentro del límite de la discrecionalidad que corresponde a la autoridad controlante. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 2316/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días (arts. 10 y 13 de la Ley No. 20.010), siendo ofrecida solo resultancias de autos; por cuerda separada fueron agregados los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 99 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 33 - 37 y fs. 39 - 44, respectivamente) VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 702/2022, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 47 - 48). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 50). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 16 de julio de 2021 (fs. 67 de los A.A.) quien lo resistió el 26 de julio de 2021 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 86 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 18 de febrero de 2022 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 24 de febrero de 2022, en tiempo hábil (nota de cargo fs. 17 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 0659 dictada el 17 de junio de 2021 por la Dirección General del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se dispuso: “Aplicar a CARLOS PÉREZ BUSTO, una multa de 16.370 U.I. (dieciséis mil trescientos setenta Unidades Indexadas) por las infracciones cometidas y descriptas en la parte expositiva de la presente Resolución”. (Fs. 63–64 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes . Conforme emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso, las actuaciones administrativas tuvieron inicio a raíz de una denuncia presentada el 29 de noviembre de 2019 por el Sr. Nelson Gustavo MOIZO BENVENUTTO, propietario de un predio lindero al del actor, en la Ruta 1, Km. 72, Camino Fripur S/N, Localidad Rafael Peraza, en el Departamento de San José, en la que señalara el uso incorrecto de producto fitosanitario. Dicha denuncia dio lugar a que el 3 de diciembre de 2019 los funcionarios Ing. Agr. Augusto ZIGNAGO e Ing. Agr. Daniel DACOLI, asistieran al predio del denunciante a fin de llevar a cabo una “inspección por uso incorrecto de fitosanitarios” . Se labraron actas de declaración del denunciante, del denunciado, se tomaron registros fotográficos del viñedo afectado y muestra vegetal del viñedo (fs. 5 – 7 y 9 - 13 de los A.A.). En oportunidad de declarar el actor, éste manifestó que la aplicación fue realizada con un equipo terrestre de barral de su propiedad y que los incidentes constatados se debieron “a un descuido” (fs. 8 de los A.A.). El 29 de junio de 2020 se labró un informe por parte de la División Control de Insumos – Departamento de Fiscalización, en el que se dispuso: “1. En la inspección realizada se observaron daños por fitotoxicidad en el cultivo de vid del denunciante. 2) Los resultados de análisis de laboratorio de la muestra vegetal extraída de vid dio POSITIVO para Glifosato Y 2,4 D”. (Fs. 26 de los A.A.). Se dio vista de las actuaciones a los involucrados (fs. 31 – 32 de los A.A.). El actor presentó sus descargos en los términos lucientes en su escrito de fecha 12 de agosto de 2020, a fs. 38 de los A.A. Las actuaciones volvieron a la División Control de Insumos quienes tras atender los descargos presentados por el Sr. MOIZO BENVENUTTO y el actor, ratificaron lo informado con anterioridad e informaron que el actor no cuenta con antecedentes ante el MGAP por faltas similares (fs. 42 de los A.A.). Tras expedirse la División de Servicios Jurídicos, donde se consignó que “corresponde sancionar a Carlos Pérez Busto con multa a graduar, de acuerdo a lo establecido en el artículo 285 de la Ley 16.736 de 05 de enero de 1996 en la redacción dada por el art. 87 de la Ley No. 19.535…” (fs. 46 de los A.A.), se volvió a dar vista a la parte actora (fs. 51 de los A.A.), quien la evacuó seguidamente (fs. 52 – 53 de los A.A.). Finalmente, con fecha 17 de junio de 2021 la Dirección General del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, en ejercicio de atribuciones delegadas, dictó el acto que se impugna en estos obrados (fs. 63 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la presunción simple prevista en el art. 6 de la Ley No. 15.869. En forma previa a ingresar al examen de los agravios, cabe relevar el incumplimiento de la demandada con su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, extremo cuya ocurrencia el legislador sanciona con la presunción de ilegitimidad en favor de los impugnantes (artículo 6° de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por el artículo 41 de la Ley No. 17.292). En ese sentido, se advierte que: i) la accionante interpuso los recursos de revocación y jerárquico el 17 de junio de 2021 (fs. 75 a 85 de infolios); ii) de los antecedentes y de las alegaciones vertidas por la demandada no surge que se haya resuelto la recurrencia dentro del plazo legal dispuesto para ello, configurándose en consecuencia la denegatoria ficta. Por lo tanto, se entiende que efectivamente operó la presunción de ilegitimidad del acto, al cumplirse las condicionantes prevenidas en la norma. Ahora bien, por su naturaleza, se trata de una presunción simple, relativa o “iuris tantum”, que, como tal admite prueba en contrario y puede resultar enervada o controvertida a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas, o los elementos de juicio incorporados a la causa (sentencias Nº 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020, 660/2020, 500/2021, 198/2022 y 459/2022, entre otras), circunstancias que se verificaron en el caso de autos, tal como se verá a continuación. VI) Respecto a la motivación del acto impugnado. Delimitado lo anterior, cabe ingresar al análisis del planteo formulado por la parte actora. Así, uno de los agravios expresados por el accionante en su demanda tiene que ver con que, en virtud del monto de la multa aplicada, se inferiría que la Administración calificó la infracción como grave, sin fundamento alguno. Textualmente, señaló: “(…) la Administración aplica una sanción calificada como grave pero entiendo que no lo justifica acorde a derecho. No hay justificación, no hay expresión de porque considera grave, no está demostrado en la resolución la motivación suficiente del acto”. Sin embargo, estima el Tribunal que no le asiste razón en el punto. En tal sentido, la volición atacada dispuso aplicar una multa a la actora “(...) por las infracciones cometidas y descriptas en la parte expositiva de la presente Resolución”. (Fs. 64 de los A.A.). Es preciso remitirse entonces a la parte expositiva del acto, en el cual se señala, en lo medular: “RESULTANDO: 1) Efectuada una aplicación terrestre de producto fitosanitario por parte del Sr. Carlos Pérez Busto se constató la existencia de deriva hacia el predio del denunciante, provocando daños en vid. 2) La División Control de Insumos calificó la infracción de carácter media e informa que el administrado carece de antecedentes. (…) CONSIDERANDO: I) Con la conducta descripta, el administrado incurrió en la infracción prevista en el artículo 7° del Decreto No. 264/004 de 28 de julio de 2004. II) Corresponde, en virtud del artículo 137 de la Ley No. 13.640 de 26 de diciembre de 1967 en su redacción vigente, aplicar la sanción de multa, de acuerdo a lo dispuesto en el literal 2° del artículo 285 de la Ley No. 16.736 de 5 de enero de 1996 en la redacción dada por el artículo 87 de la Ley No. 19.535 de 25 de setiembre de 2017”. De este modo, a partir de la lectura de la parte expositiva de la resolución impugnada, puede concluirse que la motivación es clara, en tanto surgen del cuerpo del acto los fundamentos de hecho y de Derecho que conducen a la aplicación de la sanción resistida. En adición a lo anterior, huelga señalar como lo ha sostenido la Corporación desde hace larga data, la motivación del acto puede constar tanto en el acto mismo como en sus antecedentes, y en la especie es claro que los fundamentos de la decisión arribada por la Administración emergen de los múltiples informes técnicos y jurídicos que integraron el proceso de formación de la voluntad del órgano. En suma, la motivación del acto encausado emerge tanto del cuerpo de la resolución como de los antecedentes administrativos que le precedieron, por lo que resulta de rechazo el agravio relativo a la orfandad en la fundamentación del acto. VII) Sobre la alegada ilegitimidad del acto impugnado. Continuando con el análisis de los agravios esgrimidos por el actor, cabe examinar el referido a la entidad de la falta cometida. Así las cosas, el promotor m anifestó que no hubo daños causados por el hecho referido, al punto tal que, frente a su propuesta de reparar al vecino que había sufrido “la pequeña deriva”, “el vecino no lo consideró como daño grave y se solucionó en el momento” (fs. 6 de infolios). Pues bien. A juicio de la Corporación, no le asiste razón en sus planteos. En tal sentido, se entiende que el apartamiento de las prácticas adecuadas en el manejo de la aplicación de fitosanitarios (previstas en la normativa vigente en la materia), que indican que debe evitarse la deriva hacia otros terrenos o cursos de agua, ha sido debidamente constatado por los informes técnicos y de laboratorio del MGAP. En efecto, de los diversos informes que lucen en los antecedentes surge la existencia de deriva del producto fitosanitario, provocada por la aplicación de éste, por parte del accionante, en su predio. VIII) En cuanto al marco normativo que regula la cuestión, cabe anotar que el art. 137 inc. 4° de la Ley 13.640, en la redacción dada por el art. 375 de la Ley 18.719, establece que el MGAP “Ejercerá el control y reglamentará las condiciones técnicas que deberán reunir los equipos que se utilicen en la aplicación de los productos de uso agrícola, así como la época, forma y condiciones de su utilización, ya sea por vía terrestre o aérea y la idoneidad, mediante la certificación de los organismos oficiales competentes, del personal encargado del manejo de dichos equipos”. Asimismo, en el inc. 5° de la disposición, se prescribe que “Las infracciones a lo dispuesto en la presente disposición serán sancionadas de conformidad con lo previsto en el artículo 285 de la Ley N° 16.736”. Por su parte, en lo que refiere concretamente a la aplicación por vía terrestre de productos fitosanitarios, así como las condiciones para el ejercicio de dicha actividad por parte de los usuarios y empresas que la efectúan, rige lo dispuesto por el Decreto No. 264/004. El art. 7° del referido decreto dispone que “Toda aplicación de productos fitosanitarios que se efectúe, a cualquier título, sea de naturaleza comercial o no comercial, deberá realizarse sin que se produzca deriva, siendo de responsabilidad del aplicador los posibles daños que la misma pudiera ocasionar”. En tanto, el art. 10 del decreto establece que “Las infracciones a las disposiciones del presente decreto, serán sancionadas conforme a lo previsto en el art. 285 de la ley No. 16.736”. Finalmente, el art. 285 de la Ley 16.736, al que refieren tanto el art. 137 de la Ley 13.640 como el art. 10 del Decreto No. 264/004, en la redacción vigente al momento de la comisión de los hechos objeto de infracción (dada por el art. 87 de la Ley 19.535), dispone: “Facúltase al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, a aplicar a los infractores de las normas legales y reglamentarias que regulan el sector agropecuario, agroindustrial, la pesca y los recursos naturales, las siguientes sanciones: 1)Apercibimiento: Cuando el infractor carezca de antecedentes en la comisión de hechos infraccionales de la misma naturaleza y la infracción sea calificada como leve, sin perjuicio de los decomisos que correspondan. 2) Multa: La misma será fijada entre 2.671 UI (dos mil seiscientas setenta y un unidades indexadas) y 2.671.038 UI (dos millones seiscientas setenta y un mil treinta y ocho unidades indexadas), de acuerdo a lo que disponga la reglamentación; excepto en la deforestación de bosques nativos, en los que el monto será establecido de acuerdo con el tipo de bosque y pérdida de biodiversidad, entre 10.410 UI (diez mil cuatrocientas diez unidades indexadas) y 104.104 UI (ciento cuatro mil ciento cuatro unidades indexadas) por hectárea deforestada. Dichos montos se actualizan de acuerdo a lo establecido en el artículo 64 de la Ley N° 19.438, de 14 de octubre de 2016. (…)”. En la especie, los presupuestos previstos para la configuración del hecho generador se encuentran suficientemente acreditados y fundamentados, a la luz de las previsiones del art. 7 del Decreto No. 264/004, en tanto la actora hizo un uso indebido de productos fitosanitarios, produciendo una deriva que desembocó en la denuncia de un vecino de un predio lindero y en la comprobación, por parte de la Administración, de la existencia de deriva hacia el predio del denunciante, provocando daños en el cultivo de vid de éste último. La cuestión en tela de juicio es eminentemente técnica y los informes de los profesionales especializados en la materia han sido concluyentes en cuanto a que “1. En la inspección realizada se observaron daños por fitotoxicidad en el cultivo de vid del denunciante. 2) Los resultados de análisis de laboratorio de la muestra vegetal extraída de vid dio POSITIVO para Glifosato Y 2,4 D”. (Fs. 26 de los A.A.). Por tanto, de acuerdo con los elementos probatorios que surgen de los antecedentes administrativos remitidos a la causa, apreciados a la luz de las reglas de la sana crítica, puede razonablemente concluirse que los hechos denunciados que dieron origen a estas actuaciones tuvieron su causa en la deriva proveniente de los productos fitosanitarios aplicados en el predio propiedad del actor, que él mismo reconoció. IX) Por último, la accionante expresó agravios tanto en lo que tiene que ver con la sanción escogida por la Administración para reprimir la conducta infraccional imputada y con el monto de la multa aplicada. A juicio del Tribunal, tampoco le asiste razón en estos planteos. En primer término, la calificación de la falta como de mediana entidad, aparece como razonable a la luz de las circunstancias que rodearon al caso concreto. La actora alega que, en atención a la falta de antecedentes, hubiera correspondido aplicarle la sanción de apercibimiento, y no una multa de la entidad que se le impuso. Sin embargo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 285 numeral 1° de la Ley 16.736, las sanciones de apercibimiento sólo proceden cuando se verifiquen conjuntamente estos dos requisitos: a) falta de antecedentes del infractor; y b) la infracción sea calificada como leve. En la especie, si bien se configura el primero de dichos presupuestos, no acontece lo mismo con el segundo, puesto que la falta fue calificada como de mediana gravedad. Por lo demás, en lo que concierne estrictamente a la aplicación de la potestad sancionatoria, no se aprecia que la Administración se haya excedido de los márgenes de discrecionalidad que le confiere la Ley para imponer sanciones. En este sentido, el MGAP ejerció sus potestades dentro de los límites previstos por el artículo 285 numeral 2° de la Ley 16.736, en la redacción dada por el art. 87 de la Ley 19.535, disposición que prevé que “(...) Multa: La misma será fijada entre 2.671 UI (dos mil seiscientas setenta y un unidades indexadas) y 2.671.038 UI (dos millones seiscientas setenta y un mil treinta y ocho unidades indexadas), de acuerdo a lo que disponga la reglamentación (…)” Es jurisprudencia constante de este Tribunal sostener que la fijación del quantum de las sanciones administrativas constituye potestad discrecional de la Administración, en tanto no se verifique manifiesta arbitrariedad, desproporción o irrazonabilidad en la misma. Por lo que si la multa resistida resultó establecida en la cantidad de 16.370 U.I. dicho monto no luce como arbitrario, irracional o desproporcionado, y consecuentemente, no puede la Sala ingresar en una esfera donde domina lícitamente la potestad discrecional de la Administración, especialmente cuando ésta es ejercida con total razonabilidad, como ocurre en el caso. En definitiva, estima el Colegiado que la resolución impugnada resulta legítima, razón por la cual se irá al rechazo de la demanda de nulidad entablada. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).