Sentencia Definitiva N° 192/2002

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de abril de 2002. No. 192 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “NÚÑEZ CORONEL, CRISTINA T. con PODER LEGISLATIVO. CÁMARA DE SENADORES. Acción de Nulidad” (No. 989/99). RESULTANDO : I) Que la parte actora promovió demanda de nulidad (fs. 1-4), contra la Resolución de fecha 22/12/1998, dictada por la Cámara de Senadores, por la que se aprueba, con vigencia al 1/10/98, el reordenamiento escalafonario, organigrama y estructura orgánica y funciones de las unidades administrativas de la Cámara de Senadores. Expresa en síntesis, que es funcionaria de la Cámara de Senadores del Poder Legislativo y titular de un cargo en el Escalafón C Administrativo; que el acto cuya anulación impetra es ilegal; que de la planilla correspondiente al escalafón administrativo de Secretaría surge que los 32 cargos de Jefe de Sección existentes desaparecen, o sea que se suprimen y se transforman en 32 cargos de Jefe de Departamento, lo cual implica que pierde la compensación por permanencia en el cargo, en una interpretación literal del art. 15 de la Resolución del Senado, de fecha 14/8/96. Agrega que la declaración (art. 7), a los efectos de la aplicación de la compensación por permanencia en el cargo, de que todos los funcionarios del Senado han ascendido con fecha 1/10/98, es claramente ilegítima, al quitarle un legítimo beneficio salarial. II) La Administración demandada, contestando el traslado de demanda conferido (fs. 23-28), expresa que la racionalización y reestructura de sus servicios es una potestad discrecional de la Administración; que el funcionario público se encuentra colocado en una situación estatutaria, de carácter objetivo y general y por lo tanto, modificable en todo momento; que una transformación de cargo no implica, por sí misma, ninguna lesión a los derechos de los funcionarios. Agrega que el art. 7 impugnado, regula una situación general de ascenso de clase; que habiéndose consagrado en la Reestructura un ascenso de clase, la cual fue llevada a cabo en forma correcta desde el punto de vista formal, y no existiendo ninguna lesión de derecho, entiende que corresponde no hacer lugar a la acción de nulidad interpuesta. III) Se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 48; alegaron las partes por su orden, fs. 50-56 y 60-62, respectivamente; se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 42/001), por lo que se citó para sentencia, la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que se han cumplido adecuadamente los requisitos formales del debido agotamiento de la vía administrativa y del accionamiento en plazo (arts. 317 de la Constitución, y 4º y 9º de la Ley No. 15.869). II) En lo sustancial se impugna parcialmente la Resolución de la Cámara de Senadores de fecha 22/12/98 -que aprobó con vigencia al 1º/10/98 el reordenamiento escalafonario descripto en las planillas, organigramas y estructura orgánica y funciones de sus unidades administrativas- en cuanto: a) se suprimieron en el escalafón C., Administrativo, los cargos de Oficial I y se transformaron en cargos de Administrativo, y b) se suprimió el pago de la compensación por permanencia en el cargo, en razón de lo dispuesto por el art. 7º, al declarar que por efecto de la reestructura, todos los funcionarios del Senado (salvo las excepciones expresamente previstas) han ascendido con fecha 1º/10/98. II) No parece dudoso que la actora tiene legitimación para promover esta acción de nulidad. El art. 309, inc. 3, de la Constitución establece: “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”. Si se hace abstracción de la última parte de esta disposición, que sin duda hace referencia al aspecto de fondo o al mérito de la cuestión litigiosa, hay que reconocer sin duda que la actora acreditó ser titular de un derecho subjetivo que le confiere legitimación en la causa. Según advierte Giorgi (El Contencioso Administrativo de Anulación, pág. 139), es necesario evitar la confusión que padece el constituyente, al enumerar como causa de admisibilidad formal de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión, como es la violación de un derecho o de un interés legítimo. La legitimación causal es un presupuesto material de la sentencia sobre la materia del litigio, que lógicamente se juzga en un momento anterior a la cuestión de mérito (a la razón o sin razón de la demanda). En relación al caso concreto, resulta que la accionante es funcionaria de la Cámara de Senadores, Escalafón C, Administrativo (Secretaría), titular de un cargo de Administrativo, que antes de la reestructura era de Oficial I. Como titular de este último cargo tenía derecho a percibir, y en los hechos se le estaba pagando, la compensación por permanencia en el cargo. Pero se agravia porque entiende que el acto impugnado la perjudica, impidiéndole el cobro del beneficio, con ilegalidad y desviación de poder. Esta situación jurídica o relación sustancial invocada en sustento de la pretensión anulatoria, sin duda le confiere legitimación para accionar en este proceso, independientemente de que la volición enjuiciada haya o no lesionado un derecho o interés calificado. IV) En relación al fondo del asunto, estima el Tribunal que no asiste razón a la actora. El acto en causa aprobó una verdadera reestructura administrativa, en el ámbito de la facultad discrecional que se reconoce a la Administración, como regla. La transformación de cargos y la fijación de nuevos niveles retributivos, no pudo lesionar a la reclamante, ya que ésta pasó a percibir una remuneración superior (como Administrativo), respecto a la que percibía como “Oficial I” antes de la reestructura. No se afectó, en consecuencia, su jerarquía funcional (continúa cumpliendo las mismas funciones) y tampoco su nivel salarial, ya que antes percibía un total de $13.994 (sueldo básico $8.213; dedicación especial $4.805 y antigüedad en el cargo $976; ver A.A., pieza A, fs. 1), en tanto que ahora percibe un total de $15.883 (sueldo básico $10.000; dedicación especial $5.850 y partida fija $33), ya que aun no se había reiniciado el pago de la partida de permanencia en el cargo (A.A. pieza A, fs. 1 y 17 de autos), al no haber transcurrido los dos años a partir de la nueva fecha de cómputo, esto es, desde la vigencia de la reestructura (1º/10/98). V) No hay violación del derecho al ascenso y tampoco ilegitimidad del art. 7º. La Corporación ya se ha pronunciado por la legitimidad del acto en causa, en el aspecto relacionado con este artículo (Sentencias Nos. 130/02 y 139/02). El Tribunal comparte con la parte demandada, que conforme a los arts. 61 y 107 de la Constitución, el derecho al ascenso en la Cámara de Senadores tiene naturaleza reglamentaria, y si la aprobación del Estatuto del Funcionario tiene los mismos requisitos y formalidades que los observados al dictarse el acto en proceso, éste no sólo pudo modificar efectivamente dicho Estatuto, sino que pudo además incluir como “ascenso” el corrimiento generalizado de los funcionarios como efecto de las transformaciones de cargos aprobadas. Así fue admitido por varios de los integrantes del Cuerpo durante la discusión del proyecto (Fernández Faingold, Korzeniak y Santoro). En rigor, ni siquiera sería necesario, para la correcta solución del litigio, determinar si realmente existió “ascenso”, pues la Cámara estaba facultada para ajustar el cómputo de la compensación por permanencia en el grado, aún sin ascensos, cuando como sucede en el caso, como consecuencia de la reestructura se produjeron aumentos extraordinarios de sueldos que compensan con creces el momentáneo aplazamiento (y no eliminación) del precitado beneficio, cuyo cómputo se reinicia el 1º/10/98. VI) Es clarísimo que el beneficio de “permanencia en el cargo” no se suprimió, sino que, como ya se dijo, se le mantuvo, sólo que reiniciando un nuevo cómputo a partir del 1º/10/98 para todos los “ascendidos”, siendo ésta la fecha en que se concretó la transformación de cargos con los incrementos salariales. Entonces, la partida se volverá a abonar en la forma y condiciones que establece el art. 15 de la Res. del Senado de fecha 14/8/96, conforme a lo que dispone expresa e inequívocamente la parte final del art. 7º, y también los arts. 5º (que evita cualquier disminución de retribución) y 8º (que alude al cálculo para la aplicación del beneficio). VII) No es de recibo el agravio fincado en la violación de normas constitucionales. El criterio contrario supone dar por aceptado que el acto en causa contiene normas atinentes a la “materia presupuestal”, en violación de los arts. 214 inc. 2º, lit. B); 104 inc. 1º; 108 y 229 de la Carta. Lo primero a señalar es que siendo el acto impugnado un típico “acto administrativo”, no una ley, no puede aducirse la necesidad de previa declaración de inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, como condición para emitir un pronunciamiento sobre el fondo. Ello implica que no puede evadirse el examen de la eventual colisión de esas disposiciones, con normas o principios constitucionales. En efecto, en el concepto de “violación de la regla de derecho” (art. 309 de la Constitución; art. 23, lit. “a”, del D.L. No. 15.524), se incluye toda norma de origen constitucional, legal, reglamentaria, o contractual, así como los principios de derecho. Del examen contextual de la Resolución atacada y de las exposiciones de algunos integrantes del Senado, surge, no sin dudas, que se ha concretado una verdadera “reestructura”. Examinado el acto en su totalidad y sobre todo si se tiene en cuenta su alcance en lo referido a costos y cargos suprimidos (A.A. pieza A, fs. 13: se disminuyó el costo anual en un 11%, o sea, aproximadamente U$S 900.000, y se pasó de 407 a 338 cargos), se puede aceptar, como bien señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que es ésta una verdadera “reestructura administrativa”, que excede en mucho lo meramente presupuestal. El art. 720, in fine, de la Ley No. 16.736 dispone que: “Se entenderá por reestructura toda supresión, fusión o modificación de unidades ejecutoras dentro de un inciso, así como toda modificación de la estructura de cargos y funciones contratadas del mismo”. En función de este concepto legal, no puede decirse que esto sea materia presupuestal, siendo más bien una cuestión escalafonaria o estatutaria (Correa Freitas-Vázquez: Manual de Derecho de la Función Pública, fs. 156). VIII) Debe rechazarse también la imputación de desviación de poder. La finalidad perseguida por la “reestructura”, descarta que el objetivo consista en perjudicar a los funcionarios como la accionante, al “disfrazar” un ascenso por la vía de “transformación de cargos”, para quitarle la compensación por permanencia en el cargo. Los “ascensos” declarados por el art. 7º y el incremento de las retribuciones totales, descartan todo atisbo de desviación de poder. A mayor abundamiento, el hecho de que el proyecto haya sido aprobado por 24 Senadores en 25 presentes (A.A. pieza A, fs. 22v.; Diario de Senadores, A.A., pieza B, fs. 362v.), impone rechazar que se haya actuado con un designio oculto. Es más, de las exposiciones de los Senadores Santoro, Korseniak y Fernández Faingold (A.A. pieza A, fs. 15/16, 16/17, 17/17v. y 21), e incluso, apreciando las dudas exteriorizadas por los Senadores Sarthou y Gargano, surge claro que en modo alguno se quiso perjudicar a los funcionarios de la Cámara. Por tales fundamentos y los concordantes del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 10.000 (pesos uruguayos diez mil). Y, oportunamente; archívese. Dr. Baldi (d.), Dr. Mercant, Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino, Dr. Rochón (r.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Baldi : Discorde parcialmente por considerar que es de recibo el agravio referido a la pérdida de la compensación por permanencia en el cargo. Entiendo que en el caso, no se dan los supuestos legales que autoricen a sostener que la transformación de la organización administrativa (Reestructura) signifique un ascenso. Es indudable, no obstante, que la transformación de los cargos, implicó un aumento salarial. Pero, que no obedece a un ascenso ajustado al concepto estricto del mismo. El art. 11 de la Ley No. 16.226 establece que las modificaciones necesarias para racionalizar la estructura de cargos, no podrán causar lesión de derechos funcionales y las regularizaciones deberán RESPETAR las reglas del ascenso, cuando corresponda (Sent. 686/96). Al igual que la antigüedad, que no se pierde con relación al cargo y a la vinculación con la Administración, entiendo que por tratarse de una TRANSFORMACIÓN de cargo, no implica ascenso y por ende, debe respetarse el derecho adquirido. En la especie, la compensación salarial prevista por el art. 15 de la Resolución del Senado de fecha 14/VIII/96, que beneficia a los funcionarios “...que hayan cumplido dos años en el desempeño del cargo”. Que sólo se suspende, cuando el funcionario “asciende”, extremo que entiendo no se da en la reestructura, como bien lo señala la actora citando el dictamen de la Asesoría Jurídica del Poder Legislativo que concluye estableciendo que los funcionarios “...continúan desempeñando las mismas funciones...” y entonces, “se les debe mantener la compensación por antigüedad en el cargo”. Por tanto, anulo en este punto, por ser ilegal la declaración recaída en el art. 7º referenciado.