Sentencia Sentencia N° 308/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 13 de junio de 2023. No. 308 VISTOS : Para sentencia, estos autos caratulados: “RUBAL, AGUSTÍN con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 15/2021). RESULTANDO : I) El acto administrativo enjuiciado por el accionante Agustín Rubal trata de la resolución No. 701/20 dictada por el Directorio de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) con fecha 19.2.2020. Por la misma se dispuso: “ 1°) Aplícase al Dr. Agustín Luis Rubal Gil, Técnico III Médico, (Prespuestado, Programa 6, Escalafón A, Grado 8, Correlativo 3190, C.I. 1.518.115-0) perteneciente a la U.E. 004, una sanción consistente en la suspensión con retención total de haberes por el término de 90 (noventa) días” (fs. 275 y vto. AA). El accionante peticionó la declaración de nulidad del acto. II) La parte demandada Administración de los Servicios de Salud del Estado contestó la demanda repeliendo la pretensión e incorporando los antecedentes administrativos que obran identificados como “Contestación Oficio 606/21 328 fs.” y cuya agregación se dispuso por auto No. 2173/2021. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 2173/2021 (fs. 42), las partes produjeron la que obra agregada a fs. 44 y ss. IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto 476/2022 (fs. 107), únicamente el actor alegó (fs. 109 y ss.). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 345/2022, aconsejó hacer lugar a la demanda y anular el acto objeto de impugnación (fs. 116 y ss.). VI) Por auto No. 3579/2022 (fs. 120) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Compareció el actor demandando la nulidad de la resolución No. 701/20 dictada por el Directorio de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) con fecha 19.2.2020. Por la misma se dispuso: “1°) Aplícase al Dr. Agustín Luis Rubal Gil, Técnico III Médico, (Prespuestado, Programa 6, Escalafón A, Grado 8, Correlativo 3190, C.I. 1.518.115-0) perteneciente a la U.E. 004, una sanción consistente en la suspensión con retención total de haberes por el término de 90 (noventa) días” (fs. 275 y vto. AA). En su memorial de agravios el actor sostuvo que no configuró falta administrativa alguna en tanto, la Administración no acreditó la existencia de elemento objetivo ni subjetivo en su conducta que justifique lo resuelto. En otro orden, se agravió por la duración irrazonable del procedimiento. Lo anterior en tanto reseñó que el episodio que dio mérito a la apertura del sumario aconteció en diciembre de 2015, y si bien el 9 de junio de 2017 presentó los descargos a partir de la vista previa conferida sobre el informe final de instrucción, empero, hasta el dictado del acto que resiste en febrero de 2020, el trámite se vio paralizado. Agregó en cuanto a lo procedimental, que los descargos presentados con fecha 9 de junio de 2017 resultaron absolutamente desconsiderados, en tanto no merecieron la más mínima y elemental valoración por parte de ASSE. Finalmente se explayó sobre lo que calificó de clara y evidente deficiencia – e insuficiencia- relativa a la motivación del acto, y sostuvo que, sin perjuicio de que no existió falta alguna pasible de sanción, la medida dispuesta resulta desproporcionada y es también por dicha razón, ilegítima. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) Corrido el correspondiente traslado, compareció la representante de la accionada a contestar la demanda. Formuló una breve reseña de los antecedentes administrativos para sostener que, de los informes obrantes habría quedado plenamente probada la superposición de horarios del actor entre intervenciones en el CASMU y “la información que arroja el sistema de control horario de asistencia” del Centro Hospitalario. Calificó la falta administrativa como intermedia, citó fallos de este Tribunal, relativos a hipótesis de aplicación de sanciones sin necesidad de instruir sumario administrativo, y finalizó en el orden sustancial, insistiendo sobre la “plena prueba” de la falta atribuida al funcionario. En definitiva, solicitó el rechazo de la acción movilizada III) Control de regularidad formal de la acción. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, consta que la volición encausada le fue notificada al actor con fecha 8.4.2020 (fs. 280 AA). Interpuso en plazo los correspondientes recursos administrativos de revocación ante del Directorio de ASSE y anulación en subsidio ante el Poder Ejecutivo con fecha 7.2.2011 (fs. 286 y ss. AA y en especial nota de cargo a fs. 311 vto. AA). La denegatoria ficta quedó configurada con fecha 3.11.2020, al cumplirse los 200 días contados desde el siguiente al de la interposición de los recursos administrativos y, la demanda anulatoria que da inicio a este proceso, fue interpuesta útilmente el día 5.2.2021 (según consta en la nota de cargo a fs. 13). IV) Luego del estudio detenido de los antecedentes administrativos allegados a la causa en el que consta el desarrollo del trámite, el Tribunal, por unanimidad de sus miembros naturales y de acuerdo a lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, concluye que el procedimiento adoleció de una irrazonable duración, por lo que amparará la demanda incoada. El Tribunal formulará, en lo inicial, una reseña del desarrollo del procedimiento administrativo, que resulta necesario para poder demostrar luego, las irregularidades que determinan el amparo de la pretensión anulatoria. V) Antecedentes administrativos relevantes. El procedimiento administrativo que derivó en el dictado del acto impugnado, tuvo su origen en el informe a cargo de la Dirección del Hospital de la Mujer de fecha 8.12.2015. Mediante el mismo se dio cuenta a la Asesoría Legal que “ en el Servicio de Endoscopia del Hospital de la Mujer en el día de la fecha se encontraban tres pacientes para la realización de Histeroscopias. En el lugar se constata que no se encontraban presentes ninguno de los médicos responsables de esta Policlínica ”. Por ello, solicitaron “realizar las averiguaciones correspondientes ante el Casmu, ya que nos informan que el Profesional Dr. Agustín Rubal se encontraba operando en esa Institución” (fs. 20 AA). El 31.10.2016 la Dirección General del Centro Hospitalario Pereira Rossell en conjunto con la Dirección del Hospital de la Mujer, resolvió instruir un sumario administrativo al hoy actor, dando cuenta en su único resultando que “existe prueba documental de donde surge la superposición de horarios del Dr. Agustín Rubal entre su cargo presupuestal de ASSE con intervenciones quirúrgicas realizadas en el CASMU” (fs. 50 AA). El 24.5.2017 se produjo el informe final sumarial, en el cual se concluyó que: “ surge plenamente probado la superposición horaria entre las intervenciones del Dr. Rubal en el CASMU y la información que arroja el sistema de control horario y de asistencia FSA ”. Por ello se consignó que el funcionario “ha cometido falta administrativa pasible de sanción, siendo la misma de carácter intermedio” (fs. 224 y ss. AA). El día 9.6.2017 el Dr. RUBAL evacuó la vista conferida (fs. 228 y ss. AA); sobre la cual la Asesoría Letrada volvió a informar el 27.6.2017 ratificando “in totum” las conclusiones anteriores (fs. 237 y ss. AA), lo que fue compartido por el informe de fecha 25.7.2017, para remitir los obrados a consideración del jerarca (fs. 240 y ss. AA). Con fecha 5.9.2017 la Dirección de la División Sumarios e investigaciones de la demandada, solicitó como “medida para mejor proveer” a la Dirección del Hospital Pereira Rossell un informe de evaluación funcional, y noticia relativa a, si luego de agosto de 2016 “el sumariado ha revertido su conducta irregular” (fs. 243 AA). El 31.8.2018 la Asesoría Legal del Hospital remitió lo solicitado (fs. 246 y ss. AA); información que al ser considerada incompleta por parte de la División de Sumarios, requirió ser ampliada con fecha 11.9.2018 (fs. 266 AA), cuestión que ocurrió el 26.10.2018 (fs. 268 AA). Esto provocó que el 21.11.2018 la División Sumarios teniendo presente las circunstancias informadas, enviara al jerarca lo actuado a su consideración (fs. 269 AA). Dos nuevos informes se agregaron con fecha 2.1.2019 y 9.1.2019, en los cuales se sugirió la aplicación de una sanción de 60 días de suspensión con retención total de haberes (fs. 271 y 272 AA). En este punto el expediente sufre una prolongada parálisis, en tanto no registró movimientos hasta el 15.1.2020, donde consta una anotación manuscrita a cargo de la Directora de la Unidad de Negociación de ASSE. En la misma estampó que: “ en atención al tiempo transcurrido se entiende que las sanciones propuestas resultan extemporáneas por lo que se sugiere su archivo, o en su defecto la amonestación del funcionario ” (fs. 272 vto. AA) No obstante y sin más, con fecha 19.2.2020 el Directorio de ASSE dictó el acto de marras, sancionando al actor con una suspensión — aumentando incluso el quantum previamente sugerido— a 90 días, con retención total de haberes (fs. 275 y vto. AA). VI) Análisis de los agravios. Procedimiento administrativo de duración no razonable. Corresponde examinar, en especial y dada la particular secuencia temporal en la que se verificaron las actuaciones, el agravio relativo a la duración irrazonable del procedimiento. Debe considerarse en el análisis que las actuaciones del proceso administrativo reseñadas por el hoy accionante y relevadas en el considerando anterior, no resultaron controvertidas por la demandada. Cabe tener presente que respalda la exposición del actor, un desarrollado sistema normativo tanto de fuente nacional como internacional, que ha dado lugar a una sólida jurisprudencia sobre el tema, y que permite incluir la duración razonable del procedimiento administrativo como parte del derecho humano al debido proceso. A nivel nacional el mismo está dado en primer término por los arts. 66 y arts. 72 y 332 de la Constitución, lo que debe complementarse con el artículo 78 de la Ley No. 19.121 de 20 de agosto 2013, y en el nivel reglamentario por el Decreto 500/991 de 27 de setiembre de 1991 en los artículos 2 (literal i) y 5. En cuanto a normas de rango internacional pueden mencionarse el art. 14.3.C) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (ratificado por la Ley No. 13.751 de 11 de julio de 1969), el art. XXV de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en su artículo XXV , art. 7 inc. 5 de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica, ratificado por Ley No. 15.737 de 22 de marzo de 1985). La jurisprudencia de este Tribunal ha buscado sintetizar desde Sentencia No. 507/2014 (a la que cabe remitirse por completo) en consideración de las normas citadas, desarrollos doctrinarios, aportes jurisprudenciales nacionales, y fallos de rango supranacional, una organización de pautas a fin de examinar la secuencia procedimental administrativa, en los casos donde su duración excesiva constituye parte del objeto litigioso. En el citado fallo se relevó que: “ fueron especialmente precisados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso: “GENIE LACAYO Vs. Nicaragua”, Fondo. Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de enero de 1997, Serie C, Nº 30 (el texto íntegro de la sentencia se halla disponible en el sitio web de la CIDH: www.corteidh.or.cr). En esa ocasión, dijo la Corte que el concepto de plazo razonable en la duración de un proceso, por contraposición a la duración excesiva es de difícil dilucidación, pero: “…se puede invocar para precisarlo los elementos que ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos (…) a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales” en el contexto de lo que el Tribunal europeo denominó el análisis global del procedimiento conforme las características de cada caso Tales elementos auxilian al juzgador al examinar (siempre caso a caso) si el desarrollo del procedimiento administrativo, ostenta un justo balance entre la actividad debida y el tiempo que transcurre entre el principio y el fin del mismo. Puede agregarse, que tal balance puede verse quebrado por acción u omisión de la Administración (al menos en casos de dilatorias injustificadas) calificable de modo indubitable de grave, palmaria, grosera o irrazonable. En este sentido, el Tribunal ha relevado la “ grosera violación al principio de duración razonable del procedimiento administrativo sancionatorio determina per se la ilegitimidad del acto administrativo impugnado” (Sentencia No. 129/2017); la “ falta de celeridad y eficacia en la sustanciación del trámite, por negligencia o impericia atribuibles exclusivamente al accionar de la Administración ” (Sentencia No. 190/2020); la grave: “ violación al principio de duración razonable de los procedimientos administrativos, extremo que determina la nulidad del acto encausado, sin posibilidad de recomposición”; y que: “a la luz de las particularidades del caso concreto, excedió ampliamente los límites de lo razonable” (Sentencia No. 716/2020). Asimismo, lo anterior tiene como lógica consecuencia que la dilación en el trámite resulte trascendente. Esto ha sido expuesto por el Tribunal del siguiente modo: “ aunque pueda afirmarse que la Administración debió haber sido más diligente, lo cierto es que la dilación no resulta de tal entidad que pueda justificar la nulidad del acto ”. (Sentencia No. 793/2015). Sobre esto debe efectuarse la valoración de la conducta del reclamante y la complejidad del asunto. A modo ilustrativo vale tener presente que como se dijo en la Sentencia No. 190/2020 “ la participación del interesado no supuso ningún obstáculo para el avance del procedimiento” y se consideró que: “ el asunto no parece revestir especial complejidad, y aun en el caso que se considerara que había cuestiones complejas involucradas en el expediente, ello no parece ser justificativo suficiente para que el procedimiento no se desarrollara en un tiempo razonable”. Por último, decir que frente a la infinidad de hipótesis y causas relativas a sucesos pasibles de impactar en el normal desenvolvimiento de un procedimiento administrativo determinado, debe considerarse que si tal extremo resulta planteado como agravio en un proceso jurisdiccional como el presente, la Administración tendrá la carga de controvertirlo y justificar el tiempo insumido. Porque como ha dicho el Colegiado la: “ paralización del procedimiento, por casi dos años, carece completamente de fundamento, lo cual resulta avalado desde la actitud asumida por la Administración al contestar la demandada que, sin intentar ninguna justificación, señaló que lo razonable del plazo es una cuestión meramente subjetiva ”; y, por ende: “la paralización del procedimiento por prácticamente dos años no tiene ninguna explicación” (Sentencia No. 269/2022). De manera que el contraste de lo anterior con los antecedentes relevados que hacen a la presente litis, determina concluir en que el agravio debe ser recibido. Esto compartiendo las palabras de la Sra. Procuradora por cuanto estimó: “ excesivo el plazo que se tomó la Administración para sancionar en 2020 presuntas conductas irregulares que tuvieron lugar en diciembre de 2015 y que fueran objeto de una instrucción sumarial dispuesta en octubre de 2016. No se advierten inconvenientes que hicieran demorar la tramitación, así como tampoco una actitud del Dr. Rubal que coadyuvara a la inexplicable dilación para la instrucción del asunto ya que su actitud fue diligente, formulando los descargos en tiempo a la vez que le fue conferida vista, sin incurrir en ninguna maniobra dilatoria” (fs. 117 infolios). VI) Las razones preanunciadas resultan suficientes para conducir al amparo de la pretensión anulatoria, y a la vez, eximen al Tribunal del análisis de los restantes agravios. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, declárase la nulidad del acto encausado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).