Sentencia Definitiva N° 298/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 13 de junio de 2023. No. 298 VISTOS : Para sentencia, estos autos caratulados: “OSORES PROL, MARÍA DANIELA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 118/2021). RESULTANDO : I) Que compareció la actora demandando la nulidad de la resolución No. 111/2020 dictada por el Ministro de Salud Pública, en ejercicio de atribuciones delegadas, con fecha 6.10.2020. Por la misma se dispuso: “ destitúyase del cargo por la causal de omisión a los deberes funcionales, a la Técnico IV Asistente Social, perteneciente a la Unidad Ejecutora 103 – de la Dirección General de la Salud – del Inciso 12 “Ministerio de Salud Pública” (puesto 27528 – Plaza N° 3, CI 3.423.892-8) Licenciada María Daniela Osores Prol, a partir de la fecha de la notificación de la presente resolución” (fs. 482 vto. y 483 AA). En su memorial de agravios, la actora cuestionó aspectos relativos a l desenvolvimiento del procedimiento sumarial. Afirmó que se invirtió la carga de la prueba, que no existió una valoración adecuada de la prueba obrante ni tampoco resultó diligenciada toda la ofrecida. Estimó que los testimonios dan cuenta de que la funcionaria es buena como tal, manifestaron que la veían trabajar y que solo un funcionario, dijo verla irse del lugar de trabajo. Así, sostuvo que atentando contra el principio de inocencia, la Administración se fundó para resolver únicamente, en sus marcas de asistencia. Indicó que es objeto de persecución por parte de la demandada, la cual no pudo demostrar que efectuaba trabajo en la Médica Uruguaya en los horarios que consideró no se encontraba en su lugar funcional. Subrayó que no se agregaron grabaciones fílmicas a fin de acreditar que se encontraba en el lugar de trabajo, así como tampoco se incorporó el volumen de tareas que realizaba. Citó doctrina y jurisprudencia para apoyar su postura y, en definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) Corrido el correspondiente traslado, compareció la representante de la accionada a contestar la demanda. Relató que como corolario de la instrucción sumarial a la accionante se verificó la comisión de falta muy grave, ello es la superposición de horarios entre la función pública y su desempeño en la actividad privada. Así, violentó principios fundamentales y deberes inherentes a la función pública. Manifestó que no le asiste razón a la funcionaria al sostener que el procedimiento se llevó a cabo de forma irregular, así como tampoco es cierto que haya sido objeto de persecución. En cuanto a la prueba diligenciada consideró que emerge claramente que la promotora, durante varios meses, marcó asistencia de modo simultáneo en MUCAM y en el MSP. Así, se verificó que existió superposición horaria (marcaba en el MSP y luego concurría a MUCAM) y las marcas en este lugar, eran en horarios que debía estar en el Ministerio. Arguyó en tal sentido, que se efectuó una valoración adecuada de la prueba producida, verificándose una conducta contraria a la debida, lo que determinó la destitución de la funcionaria. Citó jurisprudencia de este Tribunal para apoyar su postura y finalmente, peticionó la confirmación del acto enjuiciado. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 5723/2021 (fs. 25), las partes produjeron la que obra agregada a fs. 26 y ss. IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto 756/2022 (fs. 35), las partes los produjeron a fs. 37 y ss. V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 377/2022, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 48 y ss.). VI) Por auto No. 3734/2022 (fs. 52) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Se demanda en autos la nulidad de la resolución No. 111/2020 dictada por el Ministro de Salud Pública, en ejercicio de atribuciones delegadas, con fecha 6.10.2020. Por la misma se dispuso: “destitúyase del cargo por la causal de omisión a los deberes funcionales, a la Técnico IV Asistente Social, perteneciente a la Unidad Ejecutora 103 – de la Dirección General de la Salud – del Inciso 12 “Ministerio de Salud Pública” (puesto 27528 – Plaza N° 3, CI 3.423.892-8) Licenciada María Daniela Osores Prol, a partir de la fecha de la notificación de la presente resolución” (fs. 482 vto. y 483 AA). II) Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, consta que la volición encausada le fue notificada a la actora con fecha 9.10.2020 (fs. 487 vto. AA). Interpuso en plazo los correspondientes recursos administrativos de revocación y jerárquico con fecha 16.10.2020 (fs. 501 y ss. AA). La denegatoria ficta quedó configurada con fecha 15.3.2021, al cumplirse los 200 días contados desde el siguiente al de la interposición de los recursos administrativos y, la demanda anulatoria que dio inicio a este proceso, fue interpuesta útilmente (en atención a las Acordadas de la Corporación No. 8, 12 y 13 de 2021 ) el día 24.5.2021 (según consta en la nota de cargo a fs. 10). III) Ingresando al análisis del sub judice, debe indicarse que el memorial de agravios de la actora y los argumentos de la defensa, se hallan debidamente reseñados en los RESULTANDOS, a los que el Tribunal se remitirá brevitatis causae. Luego del estudio detenido de los antecedentes administrativos allegados a la causa el Tribunal, por unanimidad y de acuerdo a lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, concluye que corresponde la confirmación del acto. El Colegiado formulará en lo inicial, un racconto de antecedentes por cuanto en estos, obra el fundamento para el rechazo de la pretensión anulatoria. IV) Antecedentes administrativos relevantes. El origen de las actuaciones se ubica en la investigación administrativa dispuesta por el Director General de Salud del MSP el día 3.8.2017, en razón de presuntas irregularidades sobre el registro de asistencia de la hoy accionante (fs. 162 y ss. AA). En dicho trámite, resultaron agregados los listados de marcas el período enero 2017 a junio 2018, tanto de Médica Uruguaya (fs. 38 y ss. AA) como del MSP (fs. 60 y ss. AA, ver también fs. 172 y ss. AA). A partir de lo emergente de la investigación, el Director del Departamento de Asesoría Legal y Sumarios de la División Servicios Jurídicos, sugirió con fecha 20.9.2018 la instrucción de un sumario administrativo con suspensión preventiva de la funcionaria. Esto, por cuanto concluyó que “La superposición de horarios se analizó en el período Enero de 2017 y Junio de 2018 ”...”entre la Institución privada MUCAM y el Inciso, es de carácter regular” (fs. 254-255 AA). Con fecha 20.9.2018 el Director General de Secretaría en ejercicio de atribuciones delegadas, dictó la resolución No. 219/2019 por la que dispuso la instrucción de sumario administrativo a la accionante, con “ suspensión preventiva por el plazo de seis meses y descuento de la mitad de haberes ” (fs. 258 AA). Ya en dicho procedimiento, la funcionaria declaró a fs. 229 y ss. AA, a lo que se sumaron los testimonios de la Dras. AUSQUI y OTTATI (fs. 296 y ss. AA y 306 y ss. AA); y se incorporó una nota del Gerente General de MUCAM, en la cual se dio cuenta de que respecto a su jornada laboral – salvo autorizaciones especiales que detalló-, esta debía “permanecer durante el desempeño de sus funciones en la Institución” (fs. 304 AA). En el informe circunstanciado de fecha 28.1.2019, la instructora sumariante concluyó que se verificó la comisión de falta administrativa, que calificó como muy grave, para aconsejar la imposición de la sanción de destitución (fs. 308 y ss. AA). Se confirió vista, la que fue evacuada a fs. 320 y ss. AA; se diligenció la prueba testimonial ofertada por la funcionaria, entre las que se tomó declaración nuevamente a las Dras. AUSQUI y OTTATI, en tanto, habían testimoniado sin citación a la sumariada (fs. 357 y ss. AA). Se labró informe final, luego de diligenciada la testimonial propuesta (fs. 333 y ss. AA), manteniendo la instructora sumariante las mismas conclusiones a las que arribó oportunamente, concretamente, en lo relativo a que la superposición de horarios se encontraba plenamente probada (fs. 372 AA). Lo mismo se concluyó en el Informe Final de fecha 23.12.2019, en el que además de analizar la prueba testimonial, se detalló los días en los que la funcionaria marcaba ante la demandada y luego, concurría a la Médica Uruguaya, sin autorización de salida, o, existían marcas ante la mutualista dentro de su horario laboral del MSP. Asimismo, se destacó que: “1- existió superposición de horarios durante un período de casi un año y medio; 2- la funcionaria marcó “entrada” en reiteradas ocasiones en el Ministerio y luego se fue a MUCAM a hacer lo mismo; 3- la funcionaria marcaba salida en MUCAM cuando en ese momento debía permanecer presencialmente en el Ministerio”. (fs. 374 y ss. AA). Se expidió la ONSC a fs. 459 y ss. AA pronunciándose en forma favorable a la destitución de la funcionaria; a fs. 466 vto. consta que se peticionó la venia correspondiente, que resultó concedida con fecha 8.9.2020 (fs. 472 AA). Finalmente, se dictó el acto de marras (fs. 482 vto. y 483 AA). V) Análisis de los agravios. El foco de la pretensión anulatoria se colocó sobre lo que la accionante, calificó de errónea valoración de la prueba. Asimismo, de modo casi enunciativo refirió a una ausencia de motivación adecuada, presuntas vulneraciones de sus garantías procedimentales, aludiendo además, a una presunta situación de “persecución” (sobre esto último, ver fs. 7 vto. infolios). El Tribunal entiende que no le asiste razón. En primer término y sobre lo anterior, cabe observar la reseña de las actuaciones arriba formulada para proceder a desestimar el planteo. En cuanto a la motivación, debe subrayarse que en el caso esta surge, no solo del cuerpo del acto resistido, sino también, de los diversos informes en base a los cuales se edificó el fundamento de la sanción. Respecto la alegada inversión de la carga de la prueba a fin de acreditar la falta, surge de modo evidente que la Administración diligenció la probanza que estimó necesaria, a su instancia, a fin de comprobar los hechos que fueron investigados. En relación a los aspectos formales, a la luz del tracto procedimental observado, cabe compartir —además de lo expresado por la CNSC al expedir su opinión—, lo señalado en el informe previo al dictado del acto a cargo del Dr. THOMASSET de fecha 23.12.2019. En este correctamente, se destacó que: “el procedimiento se sustanció con regularidad, no habiéndose detectado apartamientos al debido proceso ni situaciones que sitúen al administrado bajo indefensión, a quien le fueron concedidas múltiples oportunidades para ejercer su defensa. Se hizo lugar al diligenciamiento de los medios probatorios solicitados por la sumariada, incluso contemplándose el estado de salud de su abogada patrocinante (fs. 209), priorizándose en todo momento el derecho de defensa” (fs. 379 AA). En segundo término, en cuanto a la valoración de la prueba efectuada por la Administración que constituye el agravio central de la actora, corresponde recordar que el objeto del procedimiento disciplinario versó sobre la superposición de horarios laborales a su respecto, y el debido y correlativo cumplimiento del deber de asistencia en oficinas de la demandada. En tal sentido, de la prueba documental diligenciada surge suficientemente acreditado que la funcionaria se ausentaba del lugar de trabajo, tal como fue relevado en los informes mencionados supra. Ello puede cotejarse con los registros de marcas agregados en autos y se ve complementado contextualmente, con la prueba testimonial rendida en el procedimiento. Entiende el Tribunal que la Administración arribó de modo razonable a la conclusión de que no se trató de un hecho aislado, sino que, por el contrario, importó incumplimiento sistemático y prolongado, en el lapso de tiempo referido. El Colegiado ha considerado, en casos similares, que la ausencia del lugar de trabajo sin autorización constituye falta administrativa, entendiendo que resulta la violación de un deber funcional. Debe relevarse al respecto que el art. 7 del Decreto No. 222/014, reglamentario del régimen disciplinario estatuido por la Ley No. 19.121, define la falta susceptible de sanción disciplinaria como “…todo acto u omisión del funcionario, intencional o culposo, que viole los deberes funcionales”. Por su parte, el Decreto No. 169/014, relativo a la regulación de la jornada ordinaria de trabajo establece, en su art. 15 en cuanto al deber de asistencia que: “Los funcionarios de la Administración Central deberán concurrir diariamente a sus oficinas y permanecer en ellas durante todo el tiempo establecido en los horarios respectivos, salvo las salidas ordenadas o autorizadas por su Jefe o Superior debidamente justificadas y documentadas. Cuando por la naturaleza de sus funciones deban también prestar servicios fuera de sus oficinas deberán hacerlo con cumplimiento estricto del horario reglamentario”. Y el art. 17 de la misma norma consigna que: “ Se entiende por falta al servicio toda inasistencia justificada o no. En caso de inasistencia debidamente justificada, salvo que se trate de justificación por razones de enfermedad, ésta podrá ser imputada a la licencia pendiente de goce, o podrá ser objeto del descuento de haberes que corresponda, previa autorización del jerarca. Si la inasistencia es injustificada, sin perjuicio del descuento de haberes, se adoptará las medidas disciplinarias correspondientes”. Corresponde notar además que, en el caso, la funcionaria reconoció expresamente en su declaración que existía superposición de horarios, sin perjuicio del horario flexible que indicó tener en MUCAM. Supuestos como el aludido, han sido tratados por el Tribunal a modo ilustrativo en las Sentencias No. 800/2016, 305/2017 y 115/2017. En la primera citada textualmente se dijo: “ El primer agravio de la actora alude a la flexibilidad de su horario de trabajo, característica común para todos los profesionales que se desempeñaban en la Unidad de Diagnóstico Integral del Consejo Directivo Central. El régimen general de trabajo en la función pública, sin perjuicio de situaciones especiales que requieren regulación expresa, implica la asignación de una carga horaria semanal y el deber de cumplir la totalidad del horario asignado. El principio general indiscutido es que deberán concurrir diariamente a sus oficinas y permanecer en ellas durante todo el tiempo establecido en el horario asignado, salvo salidas ordenadas o autorizadas por el jerarca respectivo por causas justificadas y que serán debidamente documentadas”. En definitiva, el Tribunal entiende que, en el caso, ante la reiterada conducta de la funcionaria, la Administración de modo irreprochable calificó de muy grave la falta administrativa constatada por lo que dispuso su destitución, cuestión que debe señalarse en cuanto a la proporcionalidad, no fue puesta de relieve por la accionante. VI) Las razones preanunciadas hacen concluir al Colegiado en que el obrar administrativo en el caso, fue legítimo. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).