Sentencia Definitiva N° 291/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo 13 de junio de 2023. No. 291 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RODRIGUEZ QUAGLIATA GONZALO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 197/2021). RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución DP Nº 58/2020, de 22 de abril de 2020, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, mediante la cual se le denegó su solicitud de jubilación común por servicios de afiliación Industria y Comercio, al no cumplirse con los extremos exigidos para la configuración de tal causal jubilatoria (fs. 56 vto., en carpeta verde de 95 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, el accionante se agravia contra la Resolución impugnada afirmando que: i) a sabiendas, consagró una irrealidad notoria por sobre una verdad material notoria : se desecharon más de once años ininterrumpidos de intenso trabajo diario (de 1984 a fines de marzo de 1996) como médico para Central Español Fútbol Club, tal como lo detalló y acreditó (fs. 30 a 41, A.A.); ii) el proceder del BPS infringe el precepto constitucional del artículo 67 inciso 1º) de la Constitución ; iii) hubo una denegatoria improcedente a la prueba testimonial : la pasividad civil ya le había sido otorgada en 2015. Se contravino el artículo 77 inciso 2) de la Ley Nº 16.713 y el artículo 42 inciso 1 del Decreto Reglamentario Nº 12571996. La limitante normativa a la prueba no se aplicaba a su caso porque no se trató de una única pasividad; iv) rechazo improcedente de constancia de servicios porque lucen firmas que no figuran en el registro del BPS. En vía recursiva se presentó documento ratificatorio e irrefutable sobre el punto con firma certificada notarialmente; v) rechazo improcedente de prueba documental complementaria presentada en vía recursiva en siete documentos. En suma, demandó la anulación de la Resolución encausada (fs. 2 a 9). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Dr. Rodolfo Píriz- en representación del Banco de Previsión Social-, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, defendió la legitimidad del acto expresando que: i) la actividad desempeñada en Central Español Fútbol Club fue denunciada mucho tiempo después: cuando en 2014 denunció sus servicios laborales por actividad civil se le notificó que tenía un plazo de treinta días para rectificar, ratificar o ampliar su denuncia y no lo hizo; ii) el diligenciamiento de pruebas es contrario a lo dispuesto por la R.D. Nº 34- 11/2008; iii) el BPS es competente para reglamentar en la materia : el reconocimiento de servicios, el derecho aplicable, la determinación de la causal a configurarse y las fórmulas de cálculo del sueldo básico jubilatorio constituyen a la luz de los cometidos específicos del BPS una materia compartida entre la Ley y los reglamentos autónomos dictados por el Ente; iv) la prueba de los servicios laborales debe ser fehaciente. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda (fs. 16 a 26). III) Por decreto No. 4568/2021 (fs. 28) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 29 de junio de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 96). IV) La parte actora y la demandada formularon sus alegatos en el plazo común de quince días (fs. 112 a 119 vto. y fs. 99 a 110). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 742/2022 y aconsejó la anulación del acto resistido (fs. 122 a 123). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 125). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. El acto impugnado se emitió el 22 de abril de 2020 (fs. 56 vto., A.A.) y se notificó el 12 de junio de 2020 (fs. 57 vto., A.A.). El 22 de junio de 2020 interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 58 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el recurso, el 8 de enero de 2021. La demanda se interpuso el 15 de junio de 2021, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 10), teniendo presente que el plazo para interponer la acción de nulidad fue suspendido entre el 24 de marzo de 2021 y el 30 de junio de 2021, en virtud de lo dispuesto por la Ley Nº 19.960. II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una breve reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El actor, médico de profesión, inició en mayo de 2014 su trámite jubilatorio a fin de obtener una jubilación común por servicios civiles prestados en la Intendencia de Montevideo entre los años 1979 y 2015 (fs. 2 a 7 vto., A.A.), pasividad que le fue concedida en mayo de 2015. A su vez, dejó expresa constancia que dejaba la denuncia de los servicios prestados bajo afiliación Industria y Comercio para una futura jubilación (fs. 6, A.A.). En el año 2019, inició el trámite para la obtención de una jubilación común por servicios prestados bajo esta última afiliación (fs. 22 vto., A.A.), pero el Organismo Previsional sólo le reconoció 21 años y 9 meses de servicios prestados en la Asociación Española Primera de Socorros Mutuos, por lo que no cumplió con el mínimo de años de servicio requeridos para configurar causal jubilatoria (fs. 32 vto. a 33, A.A.). Se le confirió vista previa de tal extremo (fs. 34 vto., A.A.), oportunidad en la cual denunció haber prestado servicios como médico deportivo o deportólogo para la Institución Deportiva Central Español Fútbol Club, entre los años 1984 y 1996 y solicitó su reconocimiento (fs. 36 vto. a 38 vto., A.A.). Además, agregó prueba documental (fs. 39 a 42 y 45 vto., A.A.) y ofreció la declaración de testigos (fs. 38 a 38 vto. y 42 vto. a 45, A.A.). El BPS consideró que dicha denuncia de servicios fue extemporánea pues no fueron denunciados en oportunidad de labrar el Acta de Denuncias de Servicios con que se inició el trámite jubilatorio conforme a lo estipulado por la Resolución del Directorio del BPS R.D Nº 34-11/2008 (fs. 50, A.A.). Seguidamente, la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS procedió al dictado del acto denegatorio enjuiciado en los presentes obrados (fs. 56 vto., A.A.). III) El Tribunal, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 122 a 123) y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En lo inicial, el argumento formal esgrimido por el BPS para desestimar el acceso del actor a una nueva Jubilación por servicios de afiliación Industria y Comercio, basado en que el compareciente no denunció dichos servicios en oportunidad de labrar el Acta de Denuncia de Servicios, el 30 de mayo de 2014 (fs., 4, A.A.), con fundamento en la Resolución R.D Nº 34-11/2008, no resulta de recibo por varias razones. En primer lugar, porque en el año 2014 el accionante se limitó a denunciar la prestación de los servicios civiles exclusivamente a los efectos de su reconocimiento y cómputo para la obtención de una jubilación de tal naturaleza, y expresamente dejó constancia que denunciaría los servicios de industria y comercio para una futura jubilación (fs. 6, A.A.). Al haber tomado conocimiento en oportunidad de conferirle vista (fs. 34 vto., A.A.), que el BPS sólo le reconocía 21 años y 9 meses de servicios en Industria y Comercio, decidió, legítimamente, denunciar los servicios prestados y no reconocidos como médico deportivo en Central Español Fútbol Club, entre los años 1984 y 1996; lo cual le permite sobrepasar el mínimo requerido de 30 años de servicios para acceder al beneficio jubilatorio. En adición a lo anterior, el Tribunal ha sido conteste en declarar la ilegitimidad de la reglamentación del BPS establecida en la R.D. No. 34- 11/2008 en lo que respecta al establecimiento de plazos para la ratificación, rectificación o ampliación de denuncias de servicios y la prohibición de acreditarlos mediante prueba testimonial fuera de dichos plazos , por incompetencia del órgano emisor en dictar un reglamento de ejecución de la Ley ( artículo 77 de la Ley 16.713), que solo corresponde al Poder Ejecutivo ( sentencias Nº 484/2014, 40/2016, 61/2018, 238/2018, 434/2019, 316/2019 y 197/2022, entre otras). El artículo 77 de la Ley Nº 16.713 estableció que: “Los servicios de los afiliados al Banco de Previsión Social prestados con anterioridad a la implementación de la historia laboral, se reconocerán por el mencionado organismo cuando sean acreditados ante el mismo mediante prueba documental tanto en años de actividad, como en el monto computable y en el caso de los no dependientes las aportaciones correspondientes. La reglamentación podrá admitir otros medios de prueba, a los efectos de acreditar servicios anteriores a la fecha de entrada en vigencia de la historia laboral, solamente cuando se trate de una única pasividad. Los trabajadores dependientes no deberán probar la aportación ni serán responsables por la misma. Los afiliados activos deberán efectuar, en los plazos, forma, condiciones y requisitos que la reglamentación a dictar establezca, una declaración detallada de todos sus servicios anteriores. Vencidos los plazos establecidos por dicha reglamentación no se admitirá la denuncia de servicios anteriores (…)”. La R.D. N° 34-11/2008 introdujo modificaciones a los artículos 4, 5 y 8 del reglamento aprobado por la R.D N° E 1-1/2004 , en lo que refiere a los plazos y formalidades en materia de denuncia de servicios anteriores al 1° de abril de 1996. Su naturaleza es de reglamento de ejecución , en tanto complementa la disposición contenida en el artículo 77 de la Ley N° 16.713 para su aplicación. Sobre el particular, se sostuvo en términos mutatis mutandis que: “En la especialidad del caso , a juicio de la Sede, en primer lugar, resulta necesario distinguir -a los fines de esta controversia- entre los llamados reglamentos de ejecución o subordinados y los reglamentos autónomos. En tal sentido, SAYAGUÉS LASO destacaba que los: “Reglamentos subordinados son aquéllos que, dictados corrientemente para complementar la ley o asegurar su ejecución , están por lo mismo directamente subordinados a ella. La actividad reglamentaria en estos casos está fuertemente limitada y encauzada por la norma legal (…). Y en nota al pie del autor afirmaba que: “Sea que la ley guarde silencio acerca de si será necesario dictar un reglamento, en cuyo caso el Poder Ejecutivo tiene potestad para hacerlo (art. 168, inc. 4, de la Constitución), sea que diga expresamente que el “Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley” o utilice otra fórmula semejante, lo cual nada agrega a la potestad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo (…). Queda a salvo la hipótesis de que, en virtud de la peculiar redacción del texto legal, se configure un caso de ampliación de la potestad reglamentaria”. Reglamentos autónomos son los que la administración puede dictar en ejercicio de poderes propios que la Constitución le atribuye, con prescindencia de si existe o no ley al respecto. (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 2010, pág. 145). En la especie, claramente, se asiste a un supuesto de reglamento de ejecución, en tanto se pretende hacer efectiva la disposición del artículo 77 de la Ley Nº 16.713, más precisamente, la siguiente disposición : “Los afiliados activos deberán efectuar, en los plazos, forma, condiciones y requisitos que la reglamentación a dictar establezca, una declaración detallada de todos sus servicios anteriores. Vencidos los plazos establecidos por dicha reglamentación no se admitirá la denuncia de servicios anteriores. (…)”. El artículo 77 citado deja librado a la reglamentación que se establezca cuáles son los plazos con que cuenta el afiliado para denunciar los servicios prestados con anterioridad al año 1996 . Pero ¿cuál es el órgano competente para dictar la referenciada reglamentación? Para ello, en primer lugar, debe advertirse que el art. 168 de la Constitución de la República establece: “Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: (…). 4º) Publicar y circular, sin demora, todas las leyes que, conforme a la Sección VII, se hallen ya en estado de publicar y circular, ejecutarlas, hacerlas ejecutar, expidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución.” SAYAGUÉS LASO, con su proverbial claridad expresaba: “ En nuestro derecho positivo la potestad reglamentaria está repartida entre múltiples órganos. En el orden nacional, la Constitución atribuye expresamente al Poder Ejecutivo la potestad de dictar “los reglamentos especiales que sean necesarios para la ejecución de las leyes” (art. 168, inc. 4). Nada dice acerca de las otras clases de reglamentos; pero debe considerarse implícita la competencia para dictarlos, pues a dicho Poder le corresponde lo ejecutivo en el ámbito nacional (art. 149 y 82, inc. 2, de la Constitución) (…) (omissis) Finalmente, tiene poder reglamentario los directorios de los entes autónomos, jerarcas de sus respectivos servicios, que tienen plena administración de éstos (arts. 185 y 204 de la Constitución) (…)”. “La potestad de los diferentes órganos se encuentra limitada a la materia en que tienen competencia. Así, el Poder Ejecutivo ejerce su competencia exclusivamente en el ámbito nacional; no puede dictar normas reglamentarias en materia municipal (…). Aun en lo nacional el Poder Ejecutivo tiene limitaciones, porque ciertas materias han sido atribuidas a otros órganos, como el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral, o a servicios autónomos y descentralizados. (SAYAGUÉS LASO, Ob. Cit. págs. 152/153). En cuanto a la potestad reglamentaria de ejecución, CASSINELLI MUÑOZ indica: “¿Cómo se sabe cuáles son los órganos que tienen potestad reglamentaria? Para eso, como es lógico, hay que empezar por ver la Constitución. La Constitución dice expresamente que pueden dictar reglamentos el Poder Ejecutivo y los Intendentes. Expresa y clarísimamente el art. 168 ordinal 4° dice que al Poder Ejecutivo le compete ejecutar y hacer ejecutar las leyes, dictando “los reglamentos especiales que sean necesario para su ejecución”. Es decir, que le da potestad reglamentaria del tipo de los reglamentos de ejecución (…)” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Derecho Público”, FCU, 2009, pág. 92). Por su parte, CAJARVILLE en el año 1989 afirmaba acerca de la potestad reglamentaria que: “(…) la titularidad de esa potestad reglamentaria de principio depende de la compleja distribución de materias entre diversos órganos que realiza también la Constitución, pero cualquiera sea la materia, la potestad reglamentaria de ejecución de la ley corresponde al Poder Ejecutivo”. Sin perjuicio de anotarse, que esa potestad reglamentaria normativamente atribuida al Poder Ejecutivo exclusivamente puede quedar excluida por la materia, en aquellos casos que la Constitución de la República establece expresamente que determinadas materias quedan confinadas o reservadas exclusivamente al reglamento . En estos casos afirma el autor que: “Entonces estas reservas del reglamento operan simultáneamente como defensa del reglamento frente a la ley y también como exclusión de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y defensa de la potestad reglamentaria de otros órganos. Esta última función la cumplen también ciertas normas constitucionales expresas que atribuyen la potestad reglamentaria -aunque no de reserva- a órganos distintos al Poder Ejecutivo (CAJARVILLE, Juan Pablo “Límites a la actividad reglamentaria” en Actividad Reglamentaria de la Administración 1as Jornadas Rioplatenses de Derecho Administrativo, FCU, 1989, pág. 50 y 51). (…) Por lo tanto, en base a las precisiones de prestigiosa doctrina, el Tribunal considera que el artículo 195 de la Constitución de la República que otorga al Banco de Previsión Social como función la coordinación y organización del sistema de seguridad social, no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley. La actividad jurídica cometida de acoplamiento, coherencia, relacionamiento y ordenación del sistema no puede entenderse como poder implícito para REGLAMENTAR UNA LEY, VACIANDO DE OPERATIVIDAD el artículo 168, numeral 4°, de la Constitución de la República. Por igual, tampoco el art. 9, numeral 7, de la Ley 15.800 en cuanto le asigna como competencia del Directorio del Banco de Previsión Social la de dictar, cumplir y hacer cumplir las reglamentaciones internas necesarias para el funcionamiento del servicio, puede servir de sustento jurídico suficiente para limitar o restringir los derechos del afiliado. Las limitaciones que el legislador ordenó a la reglamentación su especificación o detalle, no pueden emanar del órgano jerarca del Ente Autónomo mediante el poder reglamentario en la FAZ INTERNA para el funcionamiento del servicio público que presta. VII) Razón por la cual, la denegatoria de la petición de reconocimiento de nuevos servicios (solicitando la actora el diligenciamiento de prueba testimonial) no admitía ser desestimada con asiento en un acto regla que debe considerarse ilegítimo, siendo perfectamente posible que el administrado contendiera contra el acto regla o bien contra el acto de aplicación (tal es el caso) fundándose en la ilegitimidad de aquél (ex art. 25 del Decreto-Ley 15.524). Con tales entendimientos, procede necesariamente convenir que si la reglamentación del “plazo” para efectuar la denuncia de servicios (en este supuesto de rectificación de la denuncia primigenia) resulta contraria a disposiciones de superior valor y fuerza, el acto administrativo enjuiciado que se apoya normativamente en aquélla aparece como contrario a Derecho y corresponde sea anulado (…)” (Sentencia Nº 484/2014) (la negrilla no está en el original). IV) Sin perjuicio de lo expuesto, la Corporación considera que los servicios denunciados por el actor como médico deportivo del Club Central Español Fútbol Club entre los años 1984 y 1996 deben darse por suficientemente probados, de conformidad con las reglas de la sana crítica. Siguiendo a Couture, “ Las reglas de la sana crítica son, ante todo, las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez. Unas y otras contribuyen de igual manera a que el magistrado pueda analizar la prueba (ya sea de testigos, de peritos, de inspección judicial, de confesión en los casos en que no es lisa y llana) con arreglo a la sana razón y a un conocimiento experimental de las cosas. (…) La sana crítica es la unión de la lógica y de la experiencia , sin excesivas abstracciones de orden intelectual, pero también sin olvidar esos preceptos que los filósofos llaman de higiene mental, tendientes a asegurar el más certero y eficaz razonamiento” (Cf. Eduardo J. Couture, “Fundamentos de Derecho Procesal Civil”, 4ª edición, Editorial B de F, Montevideo - Buenos Aires, 2002, p. 221 a 222) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En ese marco, debe de verse que “(...) Para una correcta apreciación no basta tener en cuenta cada medio aisladamente, ni siquiera darle el sentido y alcance que realmente le corresponda, porque la prueba es el resultado de los múltiples elementos probatorios, reunidos en el proceso, tomados en su conjunto , como una “masa de pruebas” , según la expresión de los juristas ingleses y norteamericanos. Es indispensable analizar las varias pruebas referentes a cada hecho y luego estudiar globalmente los diversos hechos, es decir, “el tejido probatorio que surge de la investigación” (...) (Cf. Hernando Devis Echandía, “Teoría General de la Prueba Judicial” , Buenos Aires, 1976, Editorial Zavalía, tomo I, p. 306) (la negrilla no está en el original)” (Sentencia Nº 20/2020) (la negrilla no está en el original). Del mismo modo, hay que tener en cuenta que “(...) los diversos medios de prueba no constituyen compartimentos estancos y por lo tanto, no puede analizarse ninguno de ellos sin efectuar incursiones en el terreno de los otros, y cada uno se apoya en mayor o menor grado sobre los restantes. Uno y otros aparecen, finalmente, como los elementos de un todo, y será ese conjunto el que dará la prueba sintética y definitiva , aquella sobre la cual se podrá levantar o no la reconstrucción de los hechos. Las diversas pruebas presentadas en un momento dado deben ser examinadas al mismo tiempo, pues el resultado global es el que cuenta; y tales exámenes resultarían incompletos si no se refirieran asimismo a las relaciones entre las pruebas: con frecuencia, de esos vínculos nace la conclusión” (Cf. Enrique Véscovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Fernando Cardinal, Luis Simón y Santiago Pereira Campos, en “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 4, Editorial Ábaco, Buenos Aires, 1998, p. 191, citando la opinión de François Gorphe, “De la apreciación de la prueba”, Buenos Aires, 1955, p. 370 y siguientes) (la negrilla no está en el original). Y, bien, a la luz de estos postulados, surge profusa, clara e inequívoca prueba documental y testimonial que acredita los referidos servicios denunciados por el actor. En efecto, en la documental agregada se observan -a vía de ejemplo- recibos de pago de haberes (fs. 7 a 9 vto. de la carpeta rosada de 25 fojas, A.A.), notas suscritas por representantes de la Comisión Directiva del Club Central Español Futbol Club en las cuales se comunica al Sr. Rodríguez la decisión de la Comisión Directiva de contratar sus servicios como médico y se lo cita a efectos de tomar posesión (fs. 73 y 74, en carpeta verde de 95 fojas, A.A.), carnets emitidos por la Asociación Uruguaya de Fútbol desde el año 1984 en adelante en los cuales se autoriza al Sr. Rodríguez como médico de Central Español Fútbol Club a ingresar a todos los partidos oficiales de la AUF (fs. 40 vto. a 42, en carpeta verde de 95 fojas, A.A.). En tanto, en la testimonial rendida en autos los testigos Carlos Bolaña (fs. 51 vto.), Edgar Ten Hoever (fs. 54), Marcelo Viola (fs. 58), Ángel Ramil (fs. 61), José Villarreal (fs. 64 vto.) y Federico Oehler (fs. 67 vto.) corroboraron la actividad que desempeñó el actor como médico de la Institución Deportiva Central Español. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Ampárase la acción anulatoria y en su mérito anúlase la Resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).