Sentencia Definitiva N° 287/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de junio de 2023 No. 287 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “LARROSA MACEDO, D ANIEL ALBERTO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS. ACCIÓN DE NULIDAD”. (Ficha No. 88/2021). RESULTANDO : I) En este proceso , el actor Daniel Alberto LARROSA MACEDO, dedujo pretensión anulatoria contra el num eral 1º de la Resolución No. 20.-1084, dictada el 15 de julio de 2020 por el Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Tra nsmisiones Eléctricas ( en adelante: UTE), por la cual se dispuso: “Revocar el numeral 1 º de la R. 15.-897 del 12 -05-15 en cuanto a la encomendación de las funciones del puesto Gerente de Área Generación al Ec. Daniel LARROSA, a partir del 16 de julio de 2020.”. (Fs. 2 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensió n anulatoria alegó que ha sido lesionado en su derecho subjetivo emanado de su situac ión estatutaria como funcionario del Ente , por cuanto el acto atacado adolece de insuficiente motivación y ha sido dictado con desviación de poder. Relató que por Resolución del Directorio Nro. 15 .-897, de 12 de mayo de 2015, se le encomendaron las funcion es correspondientes al puesto de Gerente de Área Generación, encomendación que se encuadró en los “Lineamientos para la Cobertura de Puestos” , a partir del cual se impulsó la elaboración de un “Programa de Reordenamiento, Renovación y Racionalización de la Alta Gerencia de UTE en el marco de las Restricciones Presupuestales de Corto y Mediano Plazo” , conforme lo expresado, a su vez, en la Resolución Nro. 15.-895. Añadió que la encomendación se fundamentó en lo previsto en el art. 2 del Reglamento para la Se lección de Funcionarios para desempeñar puestos en régimen de E ncomendación, aprobado por Resolución Nro. 09 - 1527, de 10 de diciembre de 2009. Postuló que la atacada carece de motivación suficiente , en tanto, n o explicita mínimamente las verdaderas razone s de su dictado . Si bien , reconoce que el instituto de la encomendación es esencialmente revocable, controvirtió la adecuación de la decisión por entender que la misma posee una motivación insuficiente y falsa, reflejando una conducta arbitraria y, por end e, ilegítima. Asimismo , considera que la resolución result ó inoportuna. Destacó que la única fundamentación que expresa el acto refiere a su encomendación en forma directa a propuesta del Presidente de UTE de la época, por el hecho de haberse desempeñado como Asesor del mismo. A su entender, ello es agraviante en la medida que se sugiere, implícitamente, que la encomendación efectuada tuvo una motivación exclusivamente política, desconociendo su trayectoria funcional y su experiencia. Apuntó que sus evaluaciones siempre fueron satisfactorias, habiendo obtenido siempre muy buenos resultados. Afirmó que el verdadero motivo de su cese fue político, lo que se desprende además del hecho de que fuera dispuesto en forma conjunta con la del I ng. MALCÓN, manteniéndose todas las demás encomendaciones de funciones dispuestas en anteriores gestiones. Indicó que la actual gestión ha recurrido a la encomendación de funciones con posterioridad al acto atacado, como en los casos del Gerente División Generación Técnica y el Gerente General y, en ninguno de los dos casos se contempla que los cargos puedan ser provistos luego en forma definitiva mediante concurso. Expresó que, otro elemento indicativo del carácter político es que en caso de los llamados a concurso para el Ár ea Comercial (aprobado por Resolución Nro. 20.-1316) y para Gerente de Área Planificación (aprobado por Resolución Nro. 20.-1490), fueron realizados sin proceder a cesar a los funcionarios encomendados en forma directa en dichos puestos. Por otro lado, manifestó que el proceso de llamado a concurso que se anunció para cubrir los puestos en cuestión no tiene la transparencia y las garantías mínimas requeridas para los concursantes . Y afirm ó que ello es así, en tanto, a pesar de que no hay una previsión que imponga que el cargo de Gerente de Área de Generación sea cubierto por un ingeniero, en las bases del llamado a aspirantes Nro. 2020318, ello se estableció como requisito, por lo cual claramente se le impidió presentarse al llamado para el cargo que ocupó por encomendación. A su entender, t al requisito fue incorporado por el Directorio, apartándose de los antecedentes y con la única finalidad de excluirlo. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, l a Admini stración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Afirmó que la decisión resistida determina el cese de la encomendación mediante el dictado de una resolución por parte del órgano competente (arts. 58 y 59 de la Constitución, art. 5 de la Ley Orgánica Nro. 15.031, art. 2 del Decreto Reglamentario Nro. 469/ 989, y Cláusula 5 Convenio Laboral UTE -AUTE), que expr esa la voluntad de la Administración de actuar conforme al orden jurídico. Afirmó que el mismo se en cuentra debidamente motivado , teniendo por finalidad lograr la reorganización y ordenación de la plantil la, en especial, la de Alta Gerencia. Afirmó que el acto encausado carece de intencionalidades personales o turbias, atendiendo simplemente a necesidades de la Administración , por lo que controvirtió que haya sido dictado con desviación de poder. Puntualizó que la encomendación de funciones no otorga derecho subjetivo alguno , ni su cese lesiona la carrera administrativa de l funcionario, siendo un instituto esencialmente precario y provisorio. Es por ello que , la argumentación del actor respecto a su desempeño resulta improcedente, en tanto, ello no cambia la situación precaria del instituto, no siendo necesario para la Administración la existencia de informes negativos o positivos para respaldar su decisión. Reiteró que el acto cuestionado tiene por finalidad reorganizar la plantilla, procediendo a regularizar los puestos de alta gerencia que hasta el momento eran ejercidos bajo el estatus de la encomendación, mediante el mecanismo de concurso establecido en lo s dispositivos que regulan los regímenes de ascensos y derechos adquiridos a los puestos. Así -apuntó- se procedió respecto al puesto en análisis, así como también respecto a otros cargos que se encontraban en la misma situación jurídica (Gerencias Área de Transmisión, Comerc ial y Planificación; Gerencias de División Explotación de Sistemas, Desarrollo de Transmisión y Generación Térmica). En el caso, como lo acredita el Expe diente EE 20003973, se puso en marcha en forma inmediata el mecanismo del concurso y efectivamente se llevó a cabo. Con relación a la finalidad política alegada, destac ó que corrieron la misma suerte que el actor diversos funcionarios encomendados durante diferentes Directorios; las diferencias ale gadas, mantener o no al funcionario cesado hasta que se llevara a cabo el concurso, respond ió a criterios del ámbito de la gestión humana , al amparo de la lógica y el principio de buena administración. Respecto al llamad o para el puesto que el actor ejerció por encomendación, manif estó que se cumplió por resolución del Directorio 20.-1148, dictada el 30 de julio de 202 0, no habiendo sido impugnada, por lo que devino en un acto firme. Por último, indicó que el r equisito de contar con formación en Ingeniería no resulta caprichoso ni menos aún se encuentra dirigido a excluir al actor; por el contrario, afirmó que tal requisito resulta totalmente adecuado con el requerimiento de formación para el ejercicio del puest o, que tiene foco en el desarrollo, operación y mantenimiento de centrales de generación de energía en diversas modalidades. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 3965/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada de fs. 55 a 107 , agregándose por cuerda sepa rada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 80 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 110 – 116 vto. y fs. 118 - 125, respectivamente) VI) La Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No . 633/2022, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 128 - 129). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres . Ministros en forma sucesiva, se acordó e n legal y oportuna forma (fs. 131). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensió n anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Conforme a los dichos de l actor, no controvertido s por la parte demandada, e l acto impugnado le fue notificado el 16 de julio de 2020, habiendo sido impugnado el 27 de julio de 2020 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 57 vto. de los A.A.). Por Resolución N o. 20.-1754 de fecha 17 de diciembr e de 2020 el Directorio de UTE desestimó e l recurso interpuesto (fs. 71 – 72 de los A.A.), siendo notificada la parte interesada el 2 de febrero de 2021 (fs. 74 – 75 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 22 de marzo de 2021 (nota de cargo fs. 36 de infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulat oria deducida contra el numeral 1º de la Resolución No. 20.-1084, dictada el 15 de julio de 2020 por el Directorio de UTE, por la cual se dispuso: “Revocar el numeral 1 º de la R . 15.-897 del 12 -05-15 en cuanto a la encomendación de las funciones del puesto Gerente de Área Generación al Ec. Daniel LARROSA, a partir del 16 de julio de 2020.”. (Fs. 2 de los A.A.). III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Cont encioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Para un correcto abordaje de la cuestión debatida, es menester an alizar en primer término las características del instituto de la encomendación de funciones. Como lo ha sostenido el Tribunal, la encomendación de funciones o encargatura “(…) es un vínculo que por definición tiene un carácter de total inestabilidad, otorga solamente el derecho a percibir los haberes correspondientes al cargo del que se encarga al funcionario, pero no supone, desde luego, la ubicación del funcionario encargado en el puesto que desempeña en tal carácter. La figura tie ne, como ha reiterado el Tribunal en su consolidada jurisprudencia, las notas de inestabilidad, precariedad y provisoriedad, no genera derecho al cargo sino una mera expectativa” (sentencias No. 275/2009, 460/2009, 795/2017, 581/2019, 729/2020 y 519/2022, entre otras). Como destacaba Cassinelli Muñoz, los principios de continuidad de la gestión administrativa y responsabilidad del jerarca , habilitan a reconocerles la potestad de encargar provisionalmente el desempeño de funciones, mientras se realizan los trámites necesarios para l a provisión ordinaria -o aún interina - de un cargo (Cf. H oracio Cassinelli Muñoz, en “Cesación del funcionario interino”, Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración No. 74, p. 124; y en “Derecho Constitucional y Administrativo”, La Ley Uruguay, Mo ntevideo, 2010, p. 1337) (sentencias No. 682/2011, 280/2013, 655/2014, 438/2015, 341/2016, 795/2017, 622/2018, 156/2019, 581/2019, 580/2020 y 519/2022, entre otras). En ese contexto, la Corporación ha advertido reiteradamente q ue: “La asignación de funcio nes es un a facultad discrecional de la Administración, con los naturales límites a los que debe ajustarse el ejercicio de la potestad, contemplando los bien entendidos intereses del Servicio” (sents. 548/1988, 1167/1992, 435/200 4, 241/2005, etc.). De allí que no es posible desconocer el derecho que le asiste a la Administración en estos casos, de disponer el cese del “encargo” y, ello, a partir de una lícita motivación fincada en razones atinentes al mejor interés del Servicio.” (Sentencia N o. 460/2009, cit ada en sen tencias N os. 172/2018, 364/2018, 581/2019, 729/2020, 382/2021 y 519/2022, entre otras). V) En base a tales entendimientos, que corresponde revalidar en el caso, mal puede hablarse de distorsión a la carrera administrativa, desde que la asignación de funciones, por vía de encomendación o encargatura, por su s particulares características, no genera ningún derecho al cargo , sino solamente a su correspondiente remuneración, a la cual se tiene derecho únicamente mientras se desempeñe en el mismo como c onsecuencia de la encargatura o la encomendación de funciones. Visiblemente, la tesis que sustenta la parte actora implica amarrar la permanencia a la “Encargatura” o a la “Encomendación de funciones ”, dotándola de una estab ilidad que no posee y que, juríd icamente, le resulta ajena. VI) En la especie, e l actor cuestiona enfáticamente la s razones en las cuales se fundó la Administración para adoptar la resolución que cuestiona. A sí, entiende que los motivos esgrimidos no f ueron suficientemente explici tados y que lo que realmente motivó al Ente a adoptar la decisión de cesar su enco mendación de funciones fue ron cuestiones políticas. A juicio del Tribunal, no le asiste razón al promotor en su planteo. Conforme emerge de los antecedentes administrativos, así co mo del del propio act o impugnado y de la prueba diligenciada en autos, el cese dispuesto tuvo como finalidad cub rir el puesto en cuestión , entre otros cargos gerenciales, en forma definitiva, mediante llama do a aspirant es a concurso de oposición y méritos, poniendo así fin a las encomendaciones. En efecto, del Considerando del acto i mpugnado emerge que “corresponde disponer acciones necesarias para cubrir ambos puestos mediante llamado a aspirantes para cobertura defin itiva (…)”. Asimismo, emerge de l numer al 3º de la volición que se resiste que , a fin de instrumentar las acciones necesarias para cubrir las vacantes se encomendó a la Gerencia Gestión Humana la realización de un concurso, surgiendo también de las actuaciones que la Administración no dilató en el tiempo tal convocatoria, llevándola a cabo en el mes de agos to del 2020, es decir, un mes después (fs. 62-64 de los A.A.). Se agregó como prueba documental un I nforme de la Subgerencia Selección y Promoción donde se detalla n las coberturas de puestos gerenciales desde el 1º de enero de 2020 a la fecha, donde se indican los puestos de Gte/A Área Trasmisión, Gte/A Áreas C omercial, Gte/A Planificación, Gte/A División Explotación de Sistemas de Trasmisión, Gte/A Divisi ón Desarrollo de Trasmisión, Gte/A Divi sión Generación Térmica. También se señala que se procedió a iniciar el llamado para la cobertura del puesto Gerente de Área Gener ación, tramitado en el expediente 2020318, culminando con la aprobación de la asignació n del funcionario Tacuabé CABRERA (fs. 62 infolios). Con ello, se descarta que haya existido un móvil espurio o que el acto haya sido dictado con desviación de pode r. P or el contrario, se advierte que efectivamente se buscó poner fin a las encomendaciones transitorias y completar las vacantes e n forma definitiva a través del concurso de oposición y méritos correspondiente. Se trató de una decisión organizativa del Directorio y no únicamente dirigida a modificar la situación del actor. Por su parte, e l hecho de no mantener al accionante en el ej ercicio del cargo hasta la designación del funcionario titular , constituye una potestad reglada del Ente adoptad a conforme a sus criterios de dirección y gestión que, a lo sumo, podrá ser tildada de inconveniente pa ra el servicio y/o su continuidad, pero no de ilegítima. VII) Por último, en cuanto al agravio planteado por el promotor de que no pudo participar del concurso que se prom oviera en atención a los re quisitos excluyentes que fueron exigidos , cabe señalar lo siguiente: en primer lugar, las bases de dicho concurso no fueron impugnadas por el actor, por lo que quedaron firmes; en consecuencia, n o puede hoy pretender reabrir tal debat e alegando una circunstancia concurrente en la demostración de la finalidad p olítica o persecutoria. En segundo lugar, parece razonable y no arbitrario que, para el concurso a la Gerencia de Área Generación, se estableciera como requisito excluyente la formación terciaria como ingeniero. Dicha f ormación se encuentra en armonía con las funciones a desarrollar en dicho cargo , lo que permite concluir que no se trató de una decisión caprichosa . En efecto, en la descripción del puesto se indica: “Dirigir el Proceso de Generación de Energía Eléctrica, mediante el desarrollo y utilización eficiente y eficaz de las alternativas de g eneración (hidroeléctrica, térmica, eólica, etc .) para asegurar la satisfacción de la deman da y de potencia eléctrica dentro de los valores comprometidos por UTE Generación con los clientes y otras partes interesadas, de manera económica y en el marco de s ustentabilidad del medio ambiente” (fs. 63 infolios). Lo anterior, permite concluir que no se trató de una actuación arbitraria de la Administración , por lo que nada cabe reprochar a su respecto. IX) En suma, en el sub iudice, los agravios deducidos por e l promotor no res ultan ser aptos para derribar lo resuelto por la Administración, quien, en el caso, ha actuado conforme a D erecho, razón por la cual, corresponde el rechazo de la pretensión incoada, y la consecuente confirmación del acto encausado. Por la s razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión a nulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de las partes en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).