Sentencia Definitiva N° 271/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de junio de 2023. No. 271 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LAGO GONZÁLEZ, MARÍA CRISTINA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 410/2021). RESULTANDO : I) La actora dedujo su pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 03-936-2020-1985 , de 12 de agosto de 2020, mediante la cual la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social dispuso darle de baja a la jubilación por servicios domésticos, en mérito a que no le asiste derecho a su percepción y calcular el cobro indebido de haberes jubilatorios y por concepto de cuota mutual si correspondiere, a efectos de proceder a su recupero (fs. 50 vto. a 51 vto., en carpeta verde de 75 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, la accionante se agravió contra la Resolución impugnada argumentando que: i) se la sanciona por errores propios de la Administración que no le son en absoluto imputables; ii) al resolver dejarla sin su jubilación se le deja en una situación de desamparo total y sumado a ello, se pretende adjudicarle una deuda que no generó ; iii) la jubilación fue correctamente otorgada: su enfermedad no le permite trabajar y ello ha quedado así demostrado. Si en 2013 se le otorgó una jubilación definitiva, mal se puede alegar que hoy en día esté recibiendo una transitoria; y iv) de acuerdo con el principio de universalidad , toda persona tiene derecho a la seguridad social (máxime cuando esa persona contribuyó a sostener el sistema durante sus años de actividad) y según el principio de responsabilidad del Estado, este tiene el deber de sostener al administrado y no hacerlo cargar con sus errores. En definitiva, por tales fundamentos, bregó por el acogimiento de la demanda incoada y la consecuente anulación del acto impugnado (fs. 12 a 24 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación del Banco de Previsión Social- la Dra. Valeria Vidart, quien tras relacionar los antecedentes del acto controvirtió la pretensión deducida en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, afirmó que la Administración obró conforme a derecho porque: i) el otorgamiento de la pasividad resultó irregular puesto que se basó en la existencia de un subsidio transitorio que nunca debió otorgarse y por tanto no puede considerárselo como generador de derechos; ii) la Administración se limitó a ajustar su actuación a la normativa vigente; iii) no existen derechos adquiridos contra legem ; y iv) existió un error de hecho en el otorgamiento de la pasividad : de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley No. 12.380 la Administración lo debía subsanar. Por todo lo antedicho, solicitó se rechazara la pretensión anulatoria movilizada (fs. 29 a 36 vto.). III) Por decreto No. 6968/2021 (fs. 38) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 8 de mayo de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 49). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 47 a 48 vto. y fs. 50 a 52, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 558/2022 y aconsejó la confirmación del acto (fs. 55 a 57). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 59). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución encausada se emitió el 12 de agosto de 2020 (fs. 50 vto. a 51 vto., A.A.) y se notificó a la actora el 28 de diciembre de 2020 (fs. 56 vto., A.A.). El 5 de enero de 2021 interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 57 vto. a 58 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 31 de julio de 2021. La demanda se interpuso el 20 de setiembre de 2021, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 15). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Conforme se desprende de las actuaciones administrativas, el 18 de octubre de 2018 la compareciente, residiendo en la ciudad de Barcelona, completó un formulario de solicitud de jubilación confeccionado por el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social de España. En dicho formulario se registraron períodos de cotización tanto en España (2005 a 2018) como en Uruguay (1980 a 1991) (fs. 8 a 11 vto., A.A.). A continuación, se agregó formulario de enlace cursado al BPS en virtud del Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, a efectos de la certificación de los períodos de cotización correspondientes a los servicios prestados en nuestro país (fs. 13 a 18, A.A.). El 22 de noviembre de 2018 Convenios Internacionales consignó: “Se recepciona solicitud de jubilación recibida de España, cuya documentación original tuve a la vista. Fecha de solicitud: 18/10/2018 y fecha de cese: 10/02/2015. Atento a que la titular se encuentra jubilada por imposibilidad física con prorrata y a que el cómputo tuvo variaciones, pase a REFORMAS Y REGÍMENES ESPECIALES (597) para su estudio” (fs. 19 vto., A.A.). El 1º de febrero de 2019 se expidió la Sección Reformas y Regímenes Especiales (fs. 25 vto. a 26, A.A.), la que -medularmente- destacó que: a) El 8 de marzo de 1993 la compareciente configuró causal por imposibilidad física, por el período del 9 de marzo de 1993 al 8 de marzo de 1998; b) Posteriormente, por reingreso a la actividad con cese al 31 de enero de 1999 percibió el subsidio por incapacidad transitoria desde el 31 de enero de 1999 al 31 de enero de 2002, no accediendo luego a la incapacidad total; c) Por inclusión de actividad en España, con cese al 29 de enero de 2013, “se otorgó alta de IMP FISICA TOTAL ART 24 Ley 16713 (parcial que se transforma en definitiva por contar con la edad mínima para causal común), en el presupuesto DICIEMBRE/2013 . Beneficio que continúa en curso de pago a la fecha” (la negrilla no coincide con el texto original); d) “Se eleva en consulta a superior, teniendo en cuenta que la titular percibió STIP en el período 15.11.1999 a 31.01.2002 (…) por incapacidad para su tarea habitual de limpiadora-doméstica y en fecha 21.11.2013 se otorgó nuevo STIP desde 30.1.2013 hasta la actualidad por incapacidad para su tarea habitual de limpiadora (…) desarrollada en España; a fin de determinar si correspondía otorgar el segundo beneficio o estaba impedido por lo dispuesto en art 21 Decr 125/996 (…)” (la negrilla con el texto original). Así, tras realizarse una serie de actuaciones, la Sección Reformas y Regímenes Especiales volvió a informar el 3 de junio de 2019 (fs. 32 a 32 vto., A.A.) considerando que: “Teniendo en cuenta que la titular percibió STIP en el período 15.11.1999 a 31.01.2002 (….) por incapacidad para su tarea habitual de limpiadora-doméstica (…) y en fecha 10.10.2013 se dictaminó incapacidad para la tarea o profesión habitual (limpiadora) (….); no correspondía otorgar nuevo STIP desde 30.01.2013 hasta la actualidad (…) (…) Por lo informado en el numeral anterior, se deberá promover la baja de la jubilación, hecho que originará un cobro indebido desde el 30.01.2013 hasta la fecha de baja” (la negrilla y el subrayado no coinciden con el texto original). Conferida vista de lo actuado (fs. 42, A.A.), la accionante la evacuó (fs. 43 a 44, A.A.) en términos similares a la demanda de autos, manifestando básicamente que no incurrió “en acción u omisión alguna que confunda o haga incurrir en error a la Administración, ni ha resuelto ella misma adjudicarse una jubilación, sino que ha sido la Administración quien se está basando en su propia negligencia para trasladar la responsabilidad al administrado” (fs. 43 vto., A.A.) (la negrilla no está en el original). El 15 de julio de 2020 la Sección Reformas y Regímenes Especiales se pronunció sobre los descargos y entendió que no existían fundamentos legales que permitieran modificar la postura del Organismo, el que se amparó en lo previsto en la R.D. Nº 10-3/2006 para los descuentos por pagos en demasía. En cuanto a la transformación del subsidio en jubilación definitiva, se señaló que se produjo por imperio de lo dispuesto por el artículo 24 del Decreto Nº 125/1996, concluyendo luego que si la titular no cumplía con los requerimientos para el subsidio transitorio por incapacidad tampoco debía percibir la jubilación que se le otorgó al cumplir 60 años. Finalmente, el 12 de agosto de 2020 la Administración dictó el acto que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 50 vto. a 51 vto., A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 55 a 57) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. El cerno del pleito estriba en determinar si el BPS obró legítimamente al: i) dejar sin efecto la jubilación que por incapacidad venía percibiendo la actora y disponer su recupero , ante la constatación que el presupuesto en que se basó (transformación de la incapacidad parcial, en definitiva) resultó erróneo (esta no tenía derecho a percibir por segunda vez y por la misma actividad el seguro transitorio por incapacidad parcial). De acuerdo con la postura de la actora, no resulta legítimo que se le imputen errores propios de la Administración. Además, si se le otorgó una jubilación definitiva, luego no puede alegarse que está recibiendo una transitoria. En cambio, según la posición sustentada por el BPS, ante la constatación que la jubilación definitiva que se otorgó a la causante carecía de uno de sus presupuestos (no correspondía que esta hubiera percibido un subsidio por incapacidad transitoria dos veces y por la misma tarea), correspondía revocar lo actuado contra legem y disponer el recupero de lo percibido en forma indebida. En lo inicial, cabe consignar que no existe controversia en cuanto a los extremos que componen la plataforma fáctica del caso, entendiendo por tales que: i) la accionante percibió dos veces un subsidio por incapacidad transitoria; y ii) que, en ocasión de la percepción del segundo subsidio, se le otorgó una jubilación por incapacidad absoluta , por haber alcanzado esta los sesenta años de edad. Fijados los hechos, corresponde analizar si la accionante tenía derecho (título o causa) para acceder al subsidio transitorio por incapacidad parcial en una segunda oportunidad (transformado en jubilación por incapacidad total), atendiendo a que ya había accedido a dicha prestación con anterioridad, y en razón de la misma actividad principal (limpieza- doméstica). El subsidio transitorio por incapacidad parcial se encuentra regulado en el artículo 22 de la Ley No. 16.713, el cual exige “la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o profesión habitual, sobrevenida en actividad”, agregando que se trate “de la actividad principal, entendiéndose por tal la que proporciona el ingreso necesario para el sustento”. Cumplidos los presupuestos para percibir la prestación, la misma será servida “por un plazo máximo de tres años contados desde la fecha de la incapacidad” (artículo 22 inciso 3º) (la negrilla no pertenece al texto original). A su vez, el artículo 21 del Decreto Reglamentario Nº 125/1996, prevé que “El subsidio transitorio por incapacidad parcial, para una misma actividad principal, sólo podrá servirse por un plazo máximo de tres años, cumplidos por períodos continuos o alternados .” (la negrilla no pertenece al texto original). Por otro lado, el artículo 24 de la Ley No. 16.713 dispone que: “Si la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o profesión habitual subsistiera al cumplir el beneficiario la edad mínima requerida para la configuración de la causal común , aquélla se considerará como absoluta y permanente para todo trabajo, salvo que el beneficiario opte expresamente por reintegrarse a la actividad” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). En el mismo sentido, el artículo 24 del Decreto Nº 125/1996, reglamenta: “(Transformación de la incapacidad parcial y edad mínima de jubilación). Si la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o profesión habitual subsistiera al cumplir el beneficiario la edad mínima de jubilación, percibiendo el subsidio transitorio por incapacidad parcial, aquella se considera como absoluta y permanente para todo trabajo, salvo que el beneficiario opte expresamente por reintegrarse a la actividad.” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Al constatar el BPS que la accionante había accedido a una jubilación por incapacidad total por transformación y que el subsidio transitorio que le dio base ya había sido percibido con anterioridad, y por la misma actividad principal (limpiadora-doméstica), entendió que correspondía disponer la baja de la jubilación y el recupero de lo percibido por tal concepto, al amparo de lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley No. 12.830. Esta última disposición dice así: “Si por ignorancia de antecedentes o circunstancias de hecho, se hubiere omitido efectuar algún descuento o retención legalmente autorizado, o el pago en demasía tuviere su origen en un error material, la Caja queda autorizada para descontar hasta el 30 % (treinta por ciento) de la pasividad y para repetir lo pagado indebidamente, compensando los créditos que el afiliado pueda tener contra el instituto, hasta el monto de lo adeudado. En ningún caso quedan comprendidos los errores de derecho. ” (la negrilla no pertenece al texto original). En el casus, se trató de un error material o de hecho originado en la circunstancia que al servir el subsidio transitorio por incapacidad parcial por segunda vez a la actora el Ente Previsional no advirtió que años atrás esta ya lo había percibido (por el período del 15 de noviembre de 1999 al 31 de enero de 2002), con lo cual no correspondía que lo hubiera servido nuevamente (del 30 de enero de 2013 en adelante). Así las cosas, la jubilación por incapacidad absoluta por transformación que operó cuando la actora alcanzó los sesenta años de edad carecía de sustento, con lo cual el BPS no hizo otra cosa que ajustar su proceder a lo preceptuado por el ordenamiento jurídico. Es un valor entendido que este mantiene en todo momento el poder- deber de ajustar su accionar a derecho, corrigiendo o dando de baja a las pasividades mal otorgadas o no ajustadas a derecho de acuerdo a lo expresamente previsto por la Ley y que, con tales fundamentos, no resulta válido invocar correlativamente derechos adquiridos contra legem por parte de los administrados. Así, en términos trasladables mutatis mutandis al sub-examine, el Tribunal ha dicho: “Tal como enseña el Maestro SAYAGUES LASO , el acto inválido puede ser revocado de oficio o a petición de parte en cualquier momento. La Administración no solo tiene la facultad de revocar los actos administrativos irregulares, sino que tiene el deber de hacerlo (Cfme. SAYAGUES LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1988, pág. 521). En el mismo sentido, se pronuncia PISANO al señalar que: “La revocación efectuada por razones de legitimidad en manera alguna puede agraviar o lesionar derechos, porque el acto ilegítimo no puede generarlos, ni tampoco intereses legítimos protegidos por el Derecho ” (PISANO RODRÍGUEZ-CUBILÓ, Juan: “Sobre la revocación “ex oficio” por ilegitimidad de los actos administrativos. Jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” en Anuario de Derecho Administrativo, T. X, pág. 57)” (sentencias Nº 172/2013, 756/2019 y 25/2021 , entre otras) (la negrilla no está en el original). De modo similar, en la sentencia Nº 279/2014, se consignó: “En tal sentido, el Tribunal ha sostenido reiteradamente que, “frente a un acto afectado de irregularidad que produce invalidez, se genera el PODER- DEBER de revocarlo por parte de la Administración, sea de oficio (como ha ocurrido en la especie) o a pedido de parte, en cualquier momento. Se trata de un “poder-deber” y es factible la declaración ex officio, justamente porque la Administración tiene el deber de ajustar su quehacer a Derecho. Ello es tan relevante, que el acto viciado o ilegal carece de aptitud para generar derechos subjetivos o intereses protegidos por el derecho, de ahí que tradicionalmente se afirme que no existen derechos adquiridos “contra legem” (Cf. SAYAGUÉS LASO, E.: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, pág. 521; CASSINELLI MUÑOZ, H.: R.D.J.A., T. 55, pág. 40; Sents. Nos. 343/90, 829/92, 866/92, 52/93, 252/93, 1157/93, 85/94, 291/94, 795/96, 229/98, 169/99, etc.)”. (Cfme. Sentencia Nº 872/2010). X) No asiste razón a la reclamante respecto a la existencia de un derecho adquirido sobre la jubilación otorgada, puesto que no es posible adquirir derechos fundados en la ilegalidad, y en la especie, la pasividad había sido concedida en clara violación de lo dispuesto en el art. 19 de la Ley 16.713, resultando irrelevante al respecto que la vulneración de esa norma haya derivado de un error del administrado o de la Administración; esta última circunstancia tiene relevancia únicamente respecto al procedimiento que seguirá el BPS para recuperar los montos pagados en demasía, tal como surge de lo dispuesto en la Resolución Nº 1447/2011, pero no incide en cuanto a la pervivencia del beneficio.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). De ahí que, a la luz de estos postulados, no resulte procedente ninguno de los agravios que formuló el pretensor ( no se la sancionó por errores propios de la Administración; la jubilación no le fue correctamente otorgada ; y los principios de universalidad y responsabilidad del Estado no impiden el poder-deber de esta revocar los actos contra legem). En definitiva, el BPS procedió conforme al artículo 26 de la Ley No. 12.830 y en función de ello le dio de baja a la prestación que ilegítimamente le había concedido a la actora, disponiendo el resarcimiento correspondiente. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).