Sentencia Definitiva N° 137/2002

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de marzo de 2002. No. 137 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RÍOS BRUNO, FLORIDA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (No. 708/97) y los acumulados con la misma carátula (Ficha 19/98). RESULTANDO : I) En el expediente Ficha 708/97 , la actora promueve demanda de nulidad contra la resolución No. 1023/96, de 22/11/1996 de la gerencia General del Banco de Previsión Social, por la que se deja sin efecto la resolución No. 995/996 de 12/11/1996, de la referida Gerencia, que declaró a la actora en situación de disponibilidad, aceptó su renuncia y dispuso se le abonara el incentivo de retiro. Afirma que fue funcionaria del Banco de Previsión Social, en el Área de la Salud, con el cargo Técnico I Contador, Escalafón A, Grado 19, habiendo presentado renuncia el 28/10/1996, la que fue aceptada por resolución No. 995/96 de 12/11/1996, de la Gerencia General, en ejercicio de atribuciones delegadas del Directorio, la que fue dejada sin efecto por la resolución que impugna. Señala que su renuncia no se hizo para ingresar a otro cargo, sino para egresar del B.P.S. haciendo uso del sistema creado por Dicho Organismo, para incentivar el retiro voluntario. Sostiene que dicho régimen, no condicionaba la actividad posterior de quien se acogía al sistema, por lo que su renuncia fue peticionada y resuelta, en un período en el que se había dispuesto una extensión del régimen de incentivos a los profesionales universitarios. Agrega que su notificación y asunción al cargo de Directora General de los Servicios Administrativos del Poder Judicial, se concretó el 15/11/1996, con posterioridad a la aceptación de su renuncia. Se agravia del acto impugnado: por considerar que viola su derecho adquirido al retiro incentivado; porque la Gerencia General hace uso de una facultad no expresamente delegada para no aceptar el amparo al plan de incentivos y dejar sin efecto lo resuelto; y por error o ausencia de los motivos. II) En el expediente Ficha 19/98 , la actora acciona de nulidad contra la resolución No. 12-16/97 de 23/4/1997 del Directorio del Banco de Previsión Social, que no hace lugar a su solicitud de pago de incentivos de retiro al amparo de la Ley No. 16.736 de 5/1/1996. Afirma que con la resolución No. 995/96, actuando por delegación del Directorio, la Gerencia General había decidido el 12/11/1996, declararla en situación de disponibilidad, aceptar su renuncia efectuada el 28/10/1996 y abonarle el incentivo por retiro solicitado. Expresa que con posterioridad dicha Gerencia General, enterada de su designación como Directora General de los Servicios Administrativos del Poder Judicial, por resolución No. 1023/96, revoca la resolución anterior. Agrega que ello motiva sus recursos administrativos, y un pedido de aclaración del alcance de la Resolución en cuanto dispone dejar sin efecto la anterior, lo cual deriva en la aceptación de su renuncia pero dejando en suspenso la percepción del incentivo de retiro hasta que concluyan las actuaciones para determinar su procedencia. Concluye que la resolución 12-16/97 del Directorio, que se pronuncia por la negativa a reconocer y otorgar el derecho a los incentivos por su renuncia aceptada, tanto ésta como aquéllos, constituyen un acto administrativo que violando reglas de derecho, la lesiona en su derecho legítimo, personal y directo. III) El demandado en su contestación en el Expediente Ficha 708/97, expresa que la actora se agravia desde el punto de vista formal, porque el acto impugnado no se dictó de acuerdo a las atribuciones delegadas, lo que no comparte, y que aun de admitirse fue subsanado por la actuación del propio Directorio que convalidó lo actuado al negar en definitiva el pago del incentivo a la actora. Dice que la accionante se colocó en la situación formal que encuadraba en el pago del retiro incentivado, cuando su situación fáctica era totalmente diversa, ya que debía presentar renuncia para ocupar un cargo de excepcional jerarquía en el Poder Judicial. Sostiene que la interpretación del régimen de incentivos debe tener en cuenta la teleología de ese régimen: otorgar incentivos para disminuir el número de funcionarios públicos; por lo que sólo se abonaba el incentivo a aquellos funcionarios que no estaban obligados a cesar. Agrega que la Administración debe revocar, ya sea de oficio o por vía de recurso, una resolución contraria a una regla de derecho, porque contra la ley no hay derechos adquiridos. IV) En el expediente F.C.U. 19/98, la parte accionada contesta que el acto administrativo impugnado cuya nulidad se pretende, es la resolución de la Gerencia General del B.P.S No. 1023/96 del 22/11/1996, la que fue confirmada por resolución del Directorio del B.P.S. No. 12- 16/97 de 23/4/1997 que dispuso: “1) No hacer lugar a la solicitud del pago de incentivos por retiro al amparo de la ley 16.736 de 5/1/1996 formulada por la ex funcionaria Cra. Florida Ríos”. Asimismo plantea la acumulación de los autos F. 708/97 y F. 19/98, la que fue dispuesta por sentencia 213/99 (fs. 63). V) Se abrió el juicio a prueba en ambos expedientes, la que fue certificada en cada causa a fs. 64 y 76, respectivamente, produciendo luego sus respectivos alegatos. Previa vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 590/2000), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, se integró la Sala y oportunamente se acordó y dictó sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido introducida dentro del plazo legal, por lo que procede, entonces, ingresar al análisis del aspecto sustancial de la cuestión planteada. II- Que el Tribunal, aunque por mayoría, procederá a anular el acto en proceso. En efecto, en autos se procesa demanda de nulidad sobre dos causas acumuladas seguidas por las mismas partes: Expediente Ficha 708/97 , en que la actora promueve demanda de nulidad contra la Resolución 1023/96 de 22/11/96, de la Gerencia General del Banco de Previsión Social, por la que se deja sin efecto la Resolución No. 995/96 de esa Gerencia General, de 12 de noviembre de 1996, se confiere vista a la interesada de la publicación de 21 de noviembre de 1996, del diario “El Observador”, a efectos de que se indicara la veracidad de su nombramiento (como Directora General de los Servicios Administrativos del Poder Judicial) y ordena el pase de las actuaciones a diversas reparticiones a fin de que se informe si es compatible dicho nombramiento con la percepción del incentivo por retiro (Nrales. 1º , 2º y 3º de fs. 2 y 33 en rojo legajo “A”). En la causa acumulada Expediente Ficha 19/98 se impugna la Resolución 12-16/97 de 23 de abril de 1997 del Directorio del B.P.S. (fs. 22 y 60/61, Legajo “A”, fs. 26/27, causa corriente y fs. 1 y vta. causa acumulada), en cuanto no hace lugar a la solicitud de pago de incentivos por retiro, al amparo de la ley 16.736 de 5 de enero de 1996, formulada por la ex funcionaria aquí accionante. La primera de las resoluciones impugnadas fue objeto de aclaración a través de la Res. 1104/96, de 18 de diciembre de 1996 (fs. 42/43, “A” de A.A. fs. 17/18, pieza corriente; y fs. 16/16vta., pieza acumulada), acto que declara que la Res. 1023/96 de la Gerencia General deja sin efecto la declaración en situación de disponibilidad de la funcionaria Cra. Florida Ríos, dejando en suspenso la percepción del importe correspondiente al incentivo de retiro hasta que se concluyan las actuaciones tendientes a determinar sobre su procedencia, declara, asimismo, la aceptación de la renuncia de dicha funcionaria a partir del 31 de octubre de 1996, en virtud de las atribuciones delegadas conferidas a esa Gerencia General por R.D. No. 24-3/95 de 17 de julio de 1995; y dispone comunicar a varias reparticiones y recabar informe sobre la procedencia de la percepción del incentivo por retiro, Nrales. 1o., 2o. y 3o.. El Tribunal en mayoría entiende que corresponde desestimar la nulidad formal invocada por presunta incompetencia de la Gerencia General para dictar la Res. 1023/96 porque la R.D. No. 25-61/96 de 3 de julio de 1996 delega en la Gerencia General las atribuciones a que alude el considerando único de la referida resolución (aunque señalando que tal delegación no puede ser objeto de sub delegación Nrales. 1o. y 2o.). En el Considerando único de aquella resolución “...estima conveniente delegar en la Gerencia General las atribuciones de resolver a petición del interesado y exclusivamente con tales fines, la disponibilidad de los funcionarios que soliciten quedar comprendidos en el régimen de incentivos para el retiro, así como de aceptar la renuncia que presenten con tal motivo” (Sic). De modo que, al dejarse sin efecto la Res. 0995/96 de 12 de noviembre de 1996 que declara en situación de disponibilidad, acepta la renuncia y dispone que se le abonen los importes correspondientes por incentivo de retiro a la reclamante (Técnico I Contador Escalafón “A” Grado 19, siendo su fecha de cese 31 de octubre de 1996, Nral. 1, fs. 167 causa corriente) se aplicó el mismo mecanismo de delegación de atribuciones. Es decir que tanto el 12 de noviembre de 1996 (cuando dictó la resolución 995/96) como el 22 de noviembre de 1996 (cuando dictó la res. 1023/96), la Gerencia General actuó en ejercicio de atribuciones delegadas, por lo que no es de recibo el argumento de que la Res. 995 no pudo ser dejada sin efecto por un órgano inferior, porque en uno y otro caso, actuó el mismo órgano y con la misma jerarquía. III) En lo que al fondo refiere, estima la Sala por mayoría que es dable admitir las causales de nulidad. Cabe señalar que el agravio básico en ambas causas, se funda en la decisión de la Administración de no abonar los incentivos previstos para el retiro voluntario de funcionarios. Y en este aspecto la mayoría que conforma el Tribunal discrepa con el dictamen de la O.N.S.C. (fs. 23/24 y 59/59v. Legado “A” Ibid) quien se ampara expresamente en “la finalidad expresa de los incentivos...” o sea en la “ratio legis”, pero esto se concreta sin invocar norma prohibitiva alguna. El acto que se procesa en la presente causa, carece de motivación porque ésta debe ser EFICIENTE, y para ser tal, debe ser idónea y suficiente, requisitos que no se colman en el considerando único en el que sólo se alude a una publicación de fecha 21 de noviembre de 1996 del diario “El Observador” en el que se consigna que la actora fue designada por la Suprema Corte de Justicia como Directora General de los Servicios Administrativos del Poder Judicial. Esta publicación y las actuaciones posteriores del B.P.S., determinaron que la actora se presentara confirmando dicha versión (fs. 12/12vta.), porque en efecto la S.C.J. por Res. de 25 de octubre de 1996 resolvió su contratación por el término de seis meses (fs. 9/9vta. Ib. y 59/59v. de la presente pieza) aunque cabe especialmente señalar que aquélla tomó posesión del cargo de Director General de los Servicios Administrativos recién el 15 de noviembre de 1996 (fs. 10, “A” cit. y fs. 60 pieza corriente). La “motivación” es una exigencia para la Administración de hacer públicas las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto administrativo, y que son las que permitirán conocer las causas o razones que condujeron a la decisión adoptada y que justificaron el acto. Se hace necesario además que se precise una relación efectiva de causa y consecuencias entre la situación de hecho y la determinación de derecho (Conforme FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, Emilio en su “Diccionario de D. Público”). Cabe concluir entonces que las expuestas en el acto atacado no resultan “eficientes”. IV- Por otra parte se estima que el acto adolece de motivación errónea por cuanto en el Considerando I se señala que la reclamante formuló solicitud de amparo a la ley 16.736, de 5 de enero de 1996, lo cual no es exacto. Así la solicitud de “INCENTIVO DE RETIRO” (fs. 26 de A.A. letra “A”) y la “RENUNCIA” formulada por la actora (fs. 27 Ibid.) las que fueron concretadas el 31 de octubre/96 no refieren al régimen de la ley 16.736 porque en el primero de esos documentos se consigna “Renuncia comprendida en el art. 4o. de la Ley R.D. No. 37-27-96 (sic fs. 26 in fine ib.). Es decir que la solicitud de referencia se efectuó al amparo del Reglamentos de incentivos para Retiro voluntario de los funcionarios del B.P.S., aprobado por Res. 0439/96 de 12 de junio de 1996 con plazo hasta el 31 de julio de 1996 (fs. 5/6, 8/11 causa corriente) siendo dicho plazo prorrogado para los profesionales del Escalafón “A” hasta el 30 de noviembre de 1996 por Res. No. 37-27/96 de 23 de set./96 (fs. 13/13vta. pieza corriente), determinando el comunicado al personal de 27 de setiembre de 1996 (fs. 14 de autos). Pero aún en la hipótesis de admisión que tal Reglamento y su modificación, fuera consecuencia del art. 731 de la ley 16.736, ya que el retiro incentivado habría integrado el proyecto de presupuesto 1996, conforme consta en dictamen del Tribunal de Cuentas (fs 68, num. 4.2 del acumulado Fa. 19/98), lo cierto es que en dicha ley no existe norma alguna que supedite la percepción del incentivo por retiro, a una condición de ulterior ingreso a una función pública. Tal es así que la propia O.N.S.C., funda su posición contraria, tal como se vio, en la “finalidad” del régimen de incentivos, o sea en la “ultima ratio” de dicho instituto, pero sin invocación de disposición alguna que sustente útilmente lo que sería la “ratio legis” de la ley 16.736 en este aspecto. Así fue sostenido por la Dra. Grazziella Seco de la Asesoría Técnica Legal y de Asuntos Internacionales del B.P.S., en dictamen de 31/1/97 (fs. 49/55 letra “A” de A.A.; fs. 16/23, Fa. 19/98 y fs. 19/25 en rojo causa corriente) y luego, en dictamen del 17 de julio de 1997 por la Dra. Graciela Vignoli (fs. 24/28), pieza Fa. 19/98. El primero de estos informes fue compartido por el Gerente de Repartición Asesoría Técnica Legal y de Asuntos Internacionales, Dr. Antonio Trimarco (fs. 56 “A” de A.A.). Estos informes descartan la aplicación del inc. 5o. del art. 32 de la ley 16.127 en el caso, en cuanto dicha norma prohíbe el reintegro del funcionario retirado con incentivos para desempeñar otra función pública dentro de los cuatro años y ello por cuanto el reglamento de incentivos para funcionarios del B.P.S. se regula por la Resolución No. 439/96 de la Gerencia General de 12/6/96 que no prevé ninguna incompatibilidad entre la percepción de los mismos y el desempeño de cargos en la Administración Pública como lo disponía la citada ley 16.127. Se señala también que “...el texto del reglamento o instructivo aprobado por la Gerencia General fue recogido con algunas supresiones por el Decreto 527/96 de 31/12/96 por el cual se aprueban las partidas presupuestales correspondientes al presupuesto operativo del B.P.S., y en esta norma tampoco se prevén incompatibilidades...” (sic. fs. 53 A.A. letra “A”). V- El argumento de la accionada de que a la actora no le correspondía el incentivo porque no se trató de una renuncia “voluntaria” sino impuesta legalmente, no es de recibo, pues de los extremos allegados a la causa surge que la actora se retiró voluntariamente según renuncia aceptada, con fecha 31 de octubre de 1996, en tanto se le declaró en situación de disponibilidad y se dispuso el pago de los incentivos, al tiempo que se le aceptó la renuncia. Concretado todo esto el 12 de noviembre de 1996, recién tomó posesión del cargo en el Poder Judicial con fecha 15 de noviembre de 1996, porque la decisión de la Suprema Corte de Justicia de contratarla, adoptada el 25 de octubre de 1996 carecía en sí de relevancia para perfeccionar un contrato de trabajo, que, obviamente, requería la aceptación de la “otra parte contratante” (precisamente la Cra. Ríos). No es dable entonces afirmar que la renuncia no fue voluntaria sino que la interesada habrá sopesado los “ pro” (incentivos que le confería la reglamentación vigente, su interés personal en las funciones a desempeñar en la S.C.J.), como los “ contra” (perdía su calidad de funcionaria presupuestada con todas las garantías de inamovilidad y derecho a la carrera, para pasar a cumplir una función contratada por el término de seis meses). En definitiva estima el Tribunal en mayoría, que la actora solicitó y obtuvo la disponibilidad y el incentivo, aceptándole la renuncia correctamente con fecha 12 de noviembre de 1996. Consumado esto aceptó el contrato de trabajo en la S.C. de Justicia con fecha 15 de noviembre de 1996, sin que exista norma alguna que habilite a la Administración, para, en función de ello, volver atrás dejando sin efecto lo resuelto por los actos en recurso. Por estos fundamentos, los del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que se comparten, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando los actos impugnados en las causas acumuladas. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 8.000 (pesos uruguayos ocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Baldi (d.), Dr. Mercant (r.), Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino, Dr. Rochón. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Baldi: Discorde: por entender que existe incompatibilidad entre el goce del incentivo por retiro, con el ejercicio de la función pública dentro del término de cuatro años previstos por el art. 32 de la Ley 16.127.