Sentencia Definitiva N° 136/2002

//tevideo, 18 de marzo de 2002. No. 136 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “OLASCOAGA SEGUI, CRISTINA con PODER LEGISLATIVO CÁMARA DE SENADORES. Acción de nulidad” (No. 934/99). RESULTANDO : I) Que la parte actora promueve demanda de nulidad contra la resolución de la Cámara de Senadores, de fecha 22/12/98, por la cual se aprobó su reestructura orgánica y reordenamiento escalafonario. Expresa que dicha resolución debe anularse en virtud de que produce efectos jurídicos lesivos al derecho de la compareciente a percibir el beneficio salarial de compensación por permanencia en el cargo, en cuanto por la resolución antedicha se suprimieron los cargos de Jefe de Sección, transformándolos en cargos de Jefe de Departamento, y se suprimió el pago de la compensación por antigüedad en el cargo. Agrega que el acto impugnado es ilegal en cuanto implica una supresión ilegal de la compensación por permanencia en el cargo, ya que el art. 15 de la resolución del 14/8/96 establece que la compensación se suspenderá en el momento en que el funcionario ascienda. En tal sentido esa transformación de cargos hace que, interpretando el art. 15, como no se tiene dos años en el desempeño del nuevo cargo, se pierda la compensación. Pero hay que tener en cuenta que reubicar a un funcionario en la estructura escalafonaria por medio de una reestructura, cambiando la denominación de su cargo, no significa ascenderlo. Señala que, además, se produce la violación del derecho al ascenso y la ilegitimidad del art. 9o. de la resolución impugnada, con una clara desviación de poder, por cuanto el art. 7º. declara ascendidos a todos los funcionarios comprendidos en la reestructura a los efectos de la aplicación de la compensación por permanencia en el cargo. Es decir que para que no se cobre más esa compensación, se los declara ascendidos en bloque o en masa, no ascendiéndose porque haya cargos vacantes de grado superior ni para reconocer méritos y antecedentes. Por último, señala que esta resolución, bajo el rótulo de “reestructura o reordenamiento escalafonario”, constituye una modificación presupuestal de la Cámara de Senadores, siendo esto inconstitucional, dado que le es aplicable el art. 108 y 229 de la Constitución de la República. II) La parte demandada, evacuando el traslado conferido, contesta que la racionalización y reestructuración de sus servicios es una potestad discrecional de la Administración, por tanto una transformación de cargo no implica por sí misma, ninguna lesión a los derechos de los funcionarios, máxime si se tiene en cuenta que la futura compensación por antigüedad en el nuevo cargo, a percibirse una vez transcurridos dos años, será mayor, por tanto se afirma que no existe tampoco una lesión de derecho de carácter económico. Expresa que el art. 7o. incluido dentro de la reestructuración, regula una situación general de ascenso llamado por la doctrina ascenso de clase, modificando las normas consagradas en el estatuto, hecho totalmente permitido teniendo en cuenta que tanto la modificación como el estatuto son normas de idéntica jerarquía que tienen un procedimiento similar de aprobación y sanción, siendo realizada la modificación por las autoridades que establecen y aprueban el estatuto del funcionario, actuando dentro del ámbito de sus competencias. Señala que las reestructuras son normas de tipo estatutario y no presupuestal. Una reestructura supone reorganizar servicios, reparticiones y cargos, lo cual no necesariamente excluye el hecho de que traiga consecuencias patrimoniales para cada uno de los funcionarios. En tal sentido solamente es posible la aceptación como ajustado a derecho de los aumentos que recibieron los funcionarios, en la medida que los mismos se hayan verificado por intermedio de una reestructura y como consecuencia de ascensos que ella consagró. Por último, señala que habiéndose consagrado en la reestructura un ascenso de clase, la cual fue llevada a cabo en forma correcta desde el punto de vista formal, y no existiendo ninguna lesión de derecho, se entiende que corresponde no hacer lugar a la anulación, dado que tampoco existe ninguna inconstitucionalidad en razón de que no se viola el art. 229 de la Constitución por no constituir la citada reestructura una aprobación de un presupuesto, sino que simplemente fue un ajuste de los cuadros funcionales determinado por razones de servicio. III) Abierto el juicio a prueba se produjo la que obra certificada a fs. 51; alegando las partes por su orden a fs. 53 a 59vta. y a fs. 63 a 65, respectivamente. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 91/2001), se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO : I- Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad. II- Que el Tribunal, por mayoría y compartiendo el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria movilizada, lo que no impide reconocer la seriedad del planteamiento formulado por la accionante. El acto residenciado es la Resolución de la Cámara de Senadores de 22/DIC./98, en cuanto, al aprobar su reestructura orgánica y reordenamiento escalafonario, el Escalafón “C” Administrativo (Serie Secretaría) vio suprimidos los cargos de Jefe de Sección, transformándolos en cargos de jefe de Departamento, y suprimió el pago de la compensación por antigüedad en el cargo en razón de lo dispuesto por el art. 7º cuya anulación se postula (fs. 13/17 de autos, especialmente fs. 14v./15; Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, sin foliar, en A.A., págs. 329/335, especialmente págs. 331/332; págs. 367/371, especialmente págs. 366/367, de dicho Diario). Cabe precisar ab-initio que la actora que era Jefe de Sección, pasó a ocupar, por vía de transformación, un cargo de Jefe de Departamento (fs. 15, A.A. cits.); y que, por esa circunstancia, de una retribución total de $U 16.882, pasó a percibir otra superior en $U 1.500 ($U 18.383.oo) (fs. 46 de autos). Sobre la cuestión sustancial el Tribunal ya se ha expedido, frente a un caso “mutatis mutandi” similar (autos: BONATTI LEAL, ALEJANDRO con PODER LEGISLATIVO. CÁMARA DE SENADORES. Acción de nulidad” (No. 966/99), en Sentencia No. 130 , de fecha 18 de marzo de 2002, sosteniendo la dudosa legitimación “ad causam” del accionante y la legitimidad del acto impugnado, sin perjuicio de la eventual ILESIVIDAD del mismo, por fundamentos que, “brevitatis causae” y por elementales razones de economía procesal, se estima del caso reproducir en el presente caso. En efecto. En dicho pronunciamiento expresó la Corporación, en mayoría: “II) Que el Tribunal, por mayoría y compartiendo la posición del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria movilizada.” “Se impugna el art. 7º de la resolución de 22/DIC./98 de la Cámara de Senadores, disposición que aprobó, con vigencia al 1º/OCT./98, el reordenamiento escalafonario descripto en las planillas, organigrama y estructura orgánica y funciones de las unidades administrativas de dicha Cámara, que pasan a integrar el art. 1º de dicho acto. Y el agravio concretado en la previsión del art. 7º, deriva en que esta norma, a los efectos de la compensación fijada por el art. 15 de la resolución del Senado de 14/AG./96, declara que por efecto de la reestructura todos los funcionarios del Senado han ascendido con fecha 1º/OCT./98, con las excepciones que a continuación se establecen.” “El citado art. 15 de la resolución Senaturial de 14/AG./96 regula el beneficio mencionado, que es la partida que retribuye la “compensación por antigüedad en el cargo”. El ahora accionante sostiene que fue ilegítimamente privado de dicha partida o beneficio y que justamente fue ascendido a efectos (designio o finalidad subalterna del acto) de perjudicarle desde el punto de vista salarial. Sin perjuicio de señalar, por vía de remisión a sentencias de este Tribunal (que desde ya se estiman inaplicables al caso ocurrente), que se afectó el derecho a la carrera administrativa y, concretamente, el derecho al ascenso.” “A juicio de la Sala estos agravios -y otros que se colacionarán- no son de recibo, por lo que procede confirmar el acto en causa, lo cual no implica reconocer la seriedad de la argumentación esgrimida por el pretensor.” “Cabe puntualizar ab-initio que sólo se impugna el art. 13 de la volición preindividualizada. Y que, en principio, es dudoso que el reclamante ostenta legitimación “ad causam”, legitimación para accionar o para “pretender” (en la terminología de ALLORIO) (cf. arts. 309, Constitución; y 38 y 49, DL 15.524), por cuanto no ha acreditado que el acto cuestionado haya lesionado un derecho o bien un “interés calificado” (es decir, directo, personal y legítimo) del cual fuera titular. Porque no ha sufrido menoscabo económico; el beneficio antes mencionado no le fue suprimido sino tan solo “suspendido”; y no existe afectación de su derecho a la carrera administrativa y específicamente al ascenso (arts. 60/61, Constitución; y arts. 12/18, Estatuto del Funcionario de la Cámara de Senadores que no obra agregado a los antecedentes administrativos ni a estos autos).” “Si se admite que el acto que se procesa aprobó, en puridad, una verdadera REESTRUCTURA ADMINISTRATIVA (reestructura orgánica y reordenamiento escalafonario, como consigna el art. 1º de la resolución enjuiciada), dentro de la facultad discrecional que se reconoce a la Administración, como regla o solución de principio, la transformación de cargos y la fijación de nuevos niveles retributivos, con suspensión (NO PRIVACIÓN) de la partida referida a “antigüedad o permanencia en el cargo”, dicho acto no pudo causar lesión al accionante, pues éste pasó a percibir una remuneración superior como “ ENCARGADO” ($ 18.382.oo), respecto de la que, antes de la reestructura, percibía en su calidad de “ JEFE DE SECCIÓN” ($ 16.882.oo) (fs. 1, en rojo, antecedentes administrativos, diferencia de $ 1.500 en más).” “Es decir que no se afectó su retribución ni su jerarquía funcional; y el hecho de que no se le abone la partida por “antigüedad o permanencia en el cargo” se compensó holgadamente con el aumento de su remuneración total; sin perjuicio de que no fue privado de dicho rubro, porque simplemente se SUSPENDIÓ su aplicación, ya que el último apartado u oración del art. 7º dispone que la aludida compensación “...empezará a aplicarse y a contabilizarse a partir de la vigencia de la presente resolución, en las condiciones establecidas por el ya mencionado art. 15 de la resolución del Senado de 14 de agosto de 1996” (CASI SIC, fs. 25, antecedentes administrativos cits.).” “Empero, como el tema de la falta de legitimación para accionar puede ser opinable, la Sala ingresará igualmente, al examen de la cuestión de mérito, aunque lo ya señalado pauta la eventual ILESIVIDAD del acto impugnado.” “III) No existe violación de normas constitucionales, como podría estimarse sugerido por la parte actora al invocar el respeto del derecho a la carrera administrativa y al ascenso con apoyo en decisiones de esta Corporación (fs. 3), o bien al citar la posición del Senador KORZENIAK respecto del acatamiento de lo dispuesto por el art. 229 de la Carta (fs. 39, alegato del actor).” “Porque el acto residenciado no contiene normas atinentes a la “materia presupuestal”, lo que está prohibido por los arts. 214, inc. 2º., lit. B), 108 y 104, inc. 1º, “in ordine” y, también, por normas referidas a la materia “típicamente salarial” (art. 229 citado).” “Es muy claro que el acto cuestionado es un típico “acto administrativo”, NO UNA LEY, por lo que no podría aducirse ninguna necesidad de declaración de inconstitucionalidad de determinados artículos del mismo.” “Ello no implica, sin embargo, que pueda evadirse el examen de la eventual colisión de algunas disposiciones de la Resolución Senaturial respecto de normas o principios constitucionales, ya que, dentro del concepto de “violación de la regla de derecho” (arts. 309, Constitución; y 23, lit. “A”, DL 15.524), se incluye cualquier norma de origen constitucional, legal o reglamentario o contractual, así como todo principio general de derecho.” “Pero la Sala no advierte ilegitimidad alguna. Del examen contextual de la resolución atacada y de las exposiciones de varios miembros del Senado, surge claro que se concretó una verdadera “reestructura administrativa”, con resultado de disminución de costos por supresión de cargos, sin que se advierta finalidad alguna de lesionar algún derecho de los funcionarios de la Cámara, porque la propia “masividad” de los “ascensos” declarados tales por el art. 7º enjuiciado, así como el incremento general de las retribuciones totales, descartan plenamente cualquier atisbo de DESVIACIÓN DE PODER. Ello es sin perjudico de señalar que el accionante, pese a tener la CARGA DE LA PRUEBA de la ocurrencia de un vicio de singular importancia como el anotado (arts. 104, DL 15.524, y 283, 284, 313, 329, 330 y 331, C.P.C.) (v. igualmente: arts. 1573 C.C. y 137 y 139.1 del C.G.P.), no rindió prueba idónea y suficiente de la invocada (reiteradamente) desviación de poder (fs. 3 y 4).” “Y debe rechazarse sin lugar a dudas la imputación de DESVIACIÓN DE PODER, porque la finalidad perseguida por lo que -se estima- es una reestructura, reflejada claramente en diversas disposiciones de la resolución impugnada, descarta que el objeto perseguido en el fondo (desajustado respecto de la finalidad FORMALMENTE buscada) consista en la finalidad de perjudicar a los funcionarios, por la vía de “disfrazar” un ascenso al socaire de una “transformación de cargos” y, de esa forma, suspender el pago de la compensación multicitada.” “No puede soslayarse que el art. 7º declara que todos los funcionarios del Senado han ascendido con fecha 1º de octubre de 1998, A LOS EFECTOS DE LA APLICACIÓN DE LA COMPENSACIÓN FIJADA POR LA RESOLUCIÓN DEL SENADO DE FECHA 14 DE AGOSTO DE 1996 Y, ADEMÁS, POR EFECTO DE LA REESTRUCTURA. Ello descarta que se trata de ascensos “disfrazados” violatorios, de suyo, de la Ley 16.127 (arts. 8/14).” “Pero además, el hecho de que el proyecto haya sido aprobado por 24 Senadores en 25 presentes (sólo votó discorde el Señor Senador MALLO y por fundamentos complejos, fs. 19v./20, antecedentes administrativos cits., págs. 356 y 357 del Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, Sesión del 22/DIC./98, vale decir, por Senadores de todos los partidos con representación en esa Cámara, impone rechazar la conclusión de que se actuó al amparo de un designio oscuro, bastardo o subalterno. Incluso, de las exposiciones de los Señores Senadores SANTORO (fs. 15/16, antecedentes administrativos cits.), KORZENIAK (fs. 16/17, Ibid.) y FERNANDEZ FAINGOLD (fs. 17/17v. y 21, Ib.), e, incluso, apreciando las dudas exteriorizadas por los Señores Senadores SARTHOU y GARGANO, pero respeto del tema de 62 cargos que quedaban sin ascenso, pero apoyando el art. 7º (fs. 19v. y 20v., respectivamente, antecedentes administrativos cits.), surge claro cuál fue la finalidad que se persiguió con la “reestructura” de referencia, resultando muy claro que no se quiso en modo alguno perjudicar a los funcionarios y que tal lesión tampoco se concretó objetivamente en el texto aprobado.” “Tampoco se violó el derecho al ascenso, como se adelantó, dado el tenor del art. 7º y el examen contextual del acto impugnado. Porque una cosa es el derecho al ascenso garantizado por la Constitución (art. 61), y, otra, el “mecanismo” a través del cual el mismo se concreta a nivel de la Cámara de Senadores, Este mecanismo, según se anotó, está establecido en los arts. 12/18 del Estatuto del Funcionario de dicha Cámara, normativa de naturaleza reglamentaria que, en cuanto tal, pudo -y lo fue- ser modificada por otra norma de la misma jerarquía, rango y naturaleza (la resolución aquí cuestionada). Porque una y otra normativa fue aprobada con los mismos requisitos y formalidades, por cuya virtud la posterior (la aquí impugnada) pudo perfectamente declarar que significaba “ascenso” el corrimiento masivo o generalizado de los funcionarios, derivación de las transformaciones de cargos aprobada, lo que así se admitió por parte de los Señores Senadores recién mencionados y sin que se levantaran en Cámara “voces” en contra del proyecto luego aprobado casi por unanimidad.” “Y, se reitera, el beneficio reiteradamente citado no fue suprimido, sino que se mantuvo aunque computándose a partir del 1º/OCT./98 nuevamente para todos los ascendidos, siendo aquélla la fecha en que se concretó la transformación de cargos. Este beneficio salarial, pues, a partir de los dos años posteriores a la fecha preindicada volverá a ser abonado en la forma y condiciones que establece la Resolución del Senado de 14/AG./96. El mantenimiento de este beneficio luce inequívoco, no solo con sujeción a la última oración del art. 7º, sino -aún- al amparo del art. 5º (que impide cualquier disminución de la retribución en la forma que allí se arbitra) y del art. 8º (que alude al “...cálculo para la aplicación del beneficio de permanecía en el cargo establecido en el art. 15 de la Resolución del Senado de 14 de agosto de 1996...”, SIC).” “En suma: aunque el acto residenciado se exhibe como ILESIVO respecto del accionante, igualmente el Tribunal ingresó al fondo del asunto para descartar cualquier vicio de legitimidad de la resolución atacada, lo que indica que, examinado el caso desde todos los ángulos posibles, la solución desestimatoria de la pretensión de nulidad se impone inexorablemente.” Por los expresados fundamentos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal, por mayoría FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmado el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 5.000 (pesos uruguayos cinco mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Baldi (d.), Dr. Mercant, Dr. Bermúdez (r.), Dr. Brito del Pino, Dr. Rochón. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Baldi: Discorde por los mismos fundamentos expuestos en la sentencia No. 130 de fecha 18/3/02.