Sentencia Definitiva N° 255/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de junio de 2023. No. 255 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “LEYES LABORDE, GABRIEL con BANCO DE PR EVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 423/2021). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Gabriel LEYES LABORDE, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución N o. 03-936-2020-3470, dictada el 14 de diciembre de 2020, por la G erencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.), por la cual se resolvió: “Denegar la solicitud de jubilación común con cese por servicios industria y comercio formulada por Gabriel Leyes Laborde por encontrarse el tr ámite paralizado por causas imputables al mismo, procediéndose de acuerdo a lo establecido en el artículo 78 del reglamento del procedimiento administrativo R.D. 40 -2/97 del 10/12/1997.”. (Fs. 238 vto. a 239 de los A.A). II) Como fundamento de su pret ensión anulatoria indicó que, percibe una jubilación civil, y que, con fecha 12 de noviembre de 2015, solicitó la segregación de servicios de afiliación industria y comercio de la pasividad civil que venía percibiendo, incluyendo nuevos servicios para la obtención de otra pasividad. Señaló que, para completar la cantidad de años cotizados ante el organismo, aportó prueba testimonial de la actividad desarrollada como dependiente por los períodos 1964 a 1967 y, 1992 a 2006 y como no dependiente, por el período 2006 a 2014. Manifestó que el organismo consideró que, respecto de la actividad declarada como dependiente, para el Sr. Asdrúbal De León, desde 1992 a 2006, en realidad solo fue actividad como no dependiente. Así, discrepó con las conclusiones arrib adas por el organismo, sobre tal carácter de “independiente” y, en segundo lugar, para el caso que ello fuera así, alega que las obligaciones tributarias se extinguieron por prescripción. Sobre lo primero, afirmó que, fue emplea do del Sr. Asdrúbal De León - quien tenía la representación de la marca de vinos “Cotidianos” - desempeñándose como vendedor, recibiendo una comisión por esa actividad que se pagaba sin declarar al B.P.S. Adujo desconocer los motivos por los que el B.P.S. sostiene que por el perí odo 1996 a 2006, el compareciente no fue dependiente del Sr. De León. Y, agrega que, de ninguna de las declaraciones del expediente surge la calidad de “no dependiente” del compareciente por dicho período. En segundo lugar, señaló que para el caso de que se considere que mantiene una deuda con el organismo, la misma ha prescripto en su totalidad. Sobre tal aspecto, invocó el art. 38 del Código Tributario. Sostuvo que, el art. 152 de la Ley No. 16.713, le impone al B.P.S. el deber de declarar de oficio la prescripción de la obligación tributaria. Señaló, además, con relación a lo dispuesto en el art. 4º de la Ley No. 19.185, que la norma no es aplicable al caso, por haberse verificado la prescripción antes de la promulgación de esta. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto impugnado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Ello, a su entender, emerge en primer lugar, debido a que la actividad denunciada claramente no revistió la calidad de relación laboral de dependencia, en tanto, no se configuran los elementos determinantes de esta, como: poder de dirección, exclusividad, inserción en la organización del empresario, forma de remuneración y ajenidad. En segundo lugar, alegó que el actor confunde el instituto de la prescripción con la exigencia de la cotización efectiva para el cómputo de los servicios. De tal modo, indicó que la normativa vigente establece los requisi tos necesarios para entrar al goce de la pasividad (arts. 77 y 86 de la Ley No. 16.713), para el caso de trabajadores no dependientes, se exige la correspondiente aportación o cotización. Sólo es admisible para reconocer servicios realizados por no dependientes, a los efectos jubilatorios, la cancelación de adeudos a través de los modos de extinción de obligaciones “pago” o “compensación”, no siendo de recibo otros, lo cual ha sido reafirmado por el art. 4º de la Ley No. 19.185 de 29 de diciembre de 2013. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 7237/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada a fs. 30, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (c arpeta de tapas verdes, en 263 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 37 - 39 y fs. 41 - 42, respectivamente) VI) La Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 419/2022, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 45 - 46). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en lega l y oportuna forma (fs. 48). CONSIDERANDO : I) En el aspec to formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 23 de diciembre de 2020 (fs. 243 de los A.A.) , quien lo resistió el 8 de febrero de 2021 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 244 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, el 3 de setiembre de 2021 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 29 de setiembre de 2021, lo que fue en tiempo útil (lit. a, art. 4° de la Ley No. 19.879). (Nota de cargo fs. 13 infolios). II) Tras el análisis de los h echos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impu gnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. III) Se procesa la Resolución No. 03 -936-2020-3470, dictada el 14 de diciembre de 2020, por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, por la cual se resolvió dene gar la solicitud de jubilación común (fs. 238 vto. de los A.A.). Así pues, en la emergencia, no cabe duda de que, aun si se entendiera que la relación de trabajo denunciada por el actor no lo fue en concepto de dependencia -como postula el B.P.S. -, de to dos modos, la eventual obligación tributaria generada a cargo del actor, por el período denunciado (2/5/1996 al 31/10/1996), ha prescripto, de conformidad con lo establecido por el del artículo 38 del Código Tributario. De tal modo, a juicio del Tribunal, le asiste razón al accionante. Ello, por cuanto, una resolución dictada por la Administración, como acontece en el caso que nos convoca, no puede, de modo alguno, trasgredir lo establecido por los artículos 28 y 38 del Código Tributario, que regulan el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. En tal sentido, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 28 del Código Tributario: “ La obligación tributaria puede extinguirse por pago, compensación, confusión, remisión y prescripción”. En tanto, según el artículo 38 del citado cuerpo normativo, lo que se prescribe es: " El derecho al cobro de los tributos...". Por consiguiente, la prescripción extintiva en materia tributaria, se pr oyecta en la pérdida del derecho de crédito de la Administración. Sobre tales coordenadas, es claro que, en el presente caso, la actuación del B.P.S. no ha sido ajustada a Derecho. Las disposiciones normativas que permiten al referido Organismo, el cobro de sus créditos tributarios, incluso practicando retenciones sobre las pasividades (como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840), presuponen la existencia de un adeudo del contribuyente y, en consecuencia, de un cré dito exigible a favor del B.P.S. Lo cual, en el presente no acontece, al haberse extinguido los adeudos tributarios, por el modo prescripción. Por ende, la Administración no se encontraba habilitada para dictar una resolución como la de marras, en la cu al se vulneró lo dispuesto por una norma de rango legal, condicionando, en forma ilegítima, el otorgamiento de una pasividad, al pago de obligaciones tributarias que se encontraban indiscutiblemente prescriptas. En base a tal entendimiento, la Corporació n se ha pronunciado en el pasado, ante casos similares. Al respecto, resulta enteramente trasladable al caso en examen, los fundamentos expuestos por el Colegiado en la sentencia No. 444/2019, entre muchas otras, en la cual se señaló que: “Este Tribunal, a partir de la Sentencia N° 22/1997, de fecha 2 de febrero de 1997, comenzó a anular los actos de determinación del BPS que incluían períodos prescriptos cuando la prescripción había sido invocada en vía administrativa, por entender que violentaban la preci tada disposición normativa. Y lo hizo, incluso, haciendo aplicable la solución contenida en el precepto transliterado a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia (véase en ese sentido la Sentencia N° 22/1997, con nota de jurisprudencia de PESCA DERE BRANTUAS, Diego y PEZUTTI ECHEVERRÍA, Miguel: “Nuevas tendencias jurisprudenciales en materia de prescripción de la obligación tributaria - Nota a la Sentencia del TCA No. 22/1997”, en Revista Tributaria, T. XXIV, No. 140, págs. 636 y siguientes; véase también la Sentencia N° 355/1997, publicada en la misma revista en las págs. 646-649).” “En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar Sentencia N° 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de extinción de la obligaci ón tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Se señala en la referida sentencia: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores n o dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, encontrándose excluidos los restantes modos de extinción de las obligaciones, “…en particular la prescripción extintiva...” El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un c omportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido c uerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derech o Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está o bligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segund o hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 N° 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescrip ción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expue sto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempr e que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción) …” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia No. 80/2014)”. V) En lo que refiere a la aplicación del artículo 4° de la Ley No. 19.185, el Tribunal, se ha p ronunciado en anteriores oportunidades, postulando su inaplicabilidad en forma retroactiva. Con relación a lo que se viene de decir, cabe citar la sentencia No. 428/2017, del 8 de junio de 2017, por la que consideró que: “(…) La referida norma legal dis pone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotizació n efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. “La disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014.” “Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo corresponden al interregno 1996 a 1999, es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos.” “En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva.” “Tal como señaló el Tribun al en la reciente Sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consigui ente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado -, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia.” “Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contr ibuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (Cfme. Sentencia N° 332/2017).” De tal forma, y pese al loable esfuerzo dialéctico a cargo de la demandada, claramente la norma en examen no resulta aplicable al caso, en tanto, entró en vigencia, luego de que las obligaciones tributarias ya habían prescripto. VI) Definidamente, la tesis a cargo de la parte demandada, en cuanto sostiene como exigencia para acceder al goce de la pasividad de los trabajadores no dependientes, el pago de obligaciones tributarias ya prescriptas, no es ajustada a Derecho. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los hon orarios del abogado de la parte actora en $ 46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado)