Sentencia Definitiva N° 249/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de junio de 2023. No. 249 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “GÓMEZ RUCKS LTDA. Y OTRO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 318/2021). RESULTANDO: I) En este proceso, Jorge Eduardo LABORDE PEREIRA, en representación de GÓMEZ RUCKS LTDA. y Gonzalo Anselmo GÓMEZ RUCKS, dedujo pretensión anulatoria contra: i) la Resolución RD 23-38/2004 dictada el 21 de julio de 2004, en virtud de la cual se aprobó un Reglamento sobre prestaciones de pasividad de los trabajadores no dependientes con deudas con la seguridad social, en cuanto exige la aportación efectiva para el registro y cómputo de servicios y asignaciones en las pasividades, así como también la cancelación de adeudos o aportación regular para el ingreso al goce de la pasividad. Y, ii) la Resolución RD33-7/2008 dictada el 1° de octubre de 2008 en cuanto declara que el afiliado que configura causal jubilatoria común o por edad avanzada exclusivamente con servicios como trabajador dependiente podrá acogerse a la prestación, sin perjuicio de descontarse de la misma los adeudos tributarios que pueda tener por actividades como trabajador no dependiente. II) Como fundamento de la pretensión anulatoria relató que, con fecha 27 de junio de 2019, compareció ante el Banco de Previsión Social sucursal Paysandú, solicitando la prescripción de los adeudos tributarios mantenidos con dicho organismo por el período comprendido entre el 1° de junio al 30 de junio de 1996. Agregó que, con el 4 de julio de 2019 se le notificó de la Resolución No. 82/2019, que dispone "Declárase prescripto el derecho al cobro de los tributos generados en el período 01/06/1996 a 30/06/1996 por la empresa Gómez Rucks Ltda. Registro 1.580.096, en virtud de lo dispuesto por el artículo 38 del Código Tributario". Y que, en el mismo acto de notificar sobre la resolución antedicha, los funcionarios del BPS le hacen entrega de una constancia o notificación, (exigiendo a la compareciente firmarla), que textualmente reza: "Paysandú, 4 de julio de 2019. Se asesora a la Sra. Mariana Laborde, C.I. 4.111.056-9, apoderada de empresa Gómez Rucks Ltda. Reg. 1.580.096, que en caso de accederse a la solicitud de prescripción, presentada en el día 20/10/2018, atento a que dicha solicitud fue presentada con posterioridad al 21/07/2004, corresponderá aplicar la RD 13-38/2004 del 21/07/2015, la que, en el numeral IV establece "que a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, sólo sea admisible el medio de extinción "pago" y la "compensación tributaria" y se encuentren excluidos los restantes modos de extinción de obligaciones tributarias, en particular la prescripción extintiva" y la RD 33-7/2008 del 01/10/2008 que establece "que el afiliado que configura exclusivamente con servicios como trabajador dependiente, cualquiera de las causales jubilatorias o de subsidio transitorio por incapacidad parcial, previstas por la normativa general o por leyes especiales, podrá acogerse a la prestación, sin perjuicio de descontarse de la misma los adeudos tributarios que pueda tener por servicios como trabajador no dependiente (art. 13 ley 17.963), los que serán computados una vez cancelada la deuda, dando lugar a la correspondiente reforma de cedula jubilatoria. Puesto en conocimiento de lo que antecede, manifiesta su voluntad de continuar con el trámite. Para constancia firma". Por lo tanto, se agravió, al considerar que las resoluciones impugnadas, se presentan como flagrantemente violatorias del sistema normativo vigente, vulnerando directamente lo estatuido por los artículos 29 y 38 del Código Tributario y los Principios de Legalidad, Igualdad y Seguridad Jurídica, entre otros. Afirmó que, resulta notoriamente antijurídico, pretender, mediante la aprobación de una resolución interna, declarar que determinada norma de rango legal no se aplica a los tributos que el organismo recauda. Sostuvo que, el caso de autos se plantea como un típico caso de anulación de un acto administrativo en interés de la regla de Derecho o de la buena administración. La violación al sistema normativo uruguayo por parte de estas resoluciones es tan nítido, fragrante y descabellado, que se hace imperante que el Tribunal declare la nulidad de los mismos con efecto absoluto y general. Subrayó que, el Banco de Previsión Social, mediante las resoluciones impugnadas está desconociendo un medio de extinción de las obligaciones tributarias, claramente consagrado en el Código Tributario, y por lo tanto contrariando los Principios de Legalidad, Igualdad, Seguridad Jurídica, todos de raigambre constitucional. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad de los actos administrativos impugnados. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez de los actos, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Tras relacionar los antecedentes administrativos, invocó, en primer término, la ilesividad de los actos administrativos enjuiciados y, la falta de legitimación causal activa. Afirmó que, tal como se deprede de la demanda, la parte actora pretende la nulidad de dos actos administrativos dictados por el Directorio del Banco de Previsión Social, de cuya aplicación le fueron comunicados a los actores, para el caso de que las mismas oportunamente solicitaren una prestación de pasividad o las nombradas en dicha comunicación. Ahora bien, surge con claridad meridiana, que dichas resoluciones no fueron en absoluto aplicadas en ningún acto administrativo lesivo de las que los accionantes debieran agraviarse. Destacó en tal sentido que, basta ver el encabezado de la notificación efectuada en cuanto expresa que "Se asesora a" , no habiéndose aplicado dichos actos administrativos de efectos generales, relacionados en dicho asesoramiento, a ninguna prestación o solicitud de pasividad efectuado por los actores. Postuló así que, no existe un interés directo, personal y legítimo de la parte accionante, en la situación planteada, que permita su presentación en autos, y ello por cuanto las resoluciones impugnadas no fueron aplicadas en ningún acto administrativo por el cual los actores tuvieran un interés directo, actual, del que se puedan agraviar. Respecto al fondo, argumentó que, la actuación del Organismo fue lícita, ajustándose a la ley y a los principios de Derecho. Afirmó que, la interpretación que postula, es la única acorde a nuestra legislación, ya que la Ley exige para computar años de servicios a efectos jubilatorios la aportación efectiva, y de ninguna forma puede considerarse aportación efectiva los años por los que se determina prescripción de obligaciones, salvo que, a pesar de ello, dicha deuda de aportes sea cancelada. Señaló que, la legislación vigente, que refiere al reconocimiento de servicios, cómputo de asignaciones y a los requisitos necesarios para entrar al goce de la pasividad, está consagrada en la Ley No. 16.713. En materia de regulación de servicios patronales (trabajador no dependiente), la normativa principal a considerar, está constituida, fundamentalmente, por los artículos 77 y 86 de la Ley Nro. 16.713 de 03/09/1995 y los artículos 42 y 44 del Decreto Nro. 125/996 de 01/04/1996. Así expuso que, la normativa citada, establece como requisito previo, para el reconocimiento de servicios anteriores a la implementación de la Historia Laboral, prestados por los trabajadores no dependientes, que se haya realizado la correspondiente aportación o cotización. Asimismo, los servicios posteriores a la implementación efectiva de la Historia Laboral, sólo se reconocerán, en tanto, estén registrados en la misma. Por otra parte, el artículo 86 de la Ley Nro. 16.713, dispone que, en el caso de trabajadores no dependientes, sólo se registrarán, aquellos servicios y asignaciones computables, por los que se haya cotizado (o sea por los que se haya realizado la correspondiente aportación o cotización). Sostuvo que, de acuerdo con el sentido que se desprende de estas normas, se vislumbra que la aportación o cotización debe ser efectiva, e implica, el pago en dinero que los contribuyentes deben realizar a la Seguridad Social, como resultado de la obligación tributaria, que aquellos tienen a consecuencia de la relación jurídica tributaria, establecida en el Decreto Ley No. 14.306 de 29/11/1974 (Código Tributario), pero además y tan importante como lo antedicho, por el carácter contributivo que forma parte de la esencia de la Seguridad Social, ya que, atañe a la forma de financiamiento de la misma, dado que si se computaran servicios patronales, sin haberse realizado la efectiva aportación por los mismos, se estaría transitando por un camino, que desemboca en su desfinanciamiento, lo cual perjudicaría a la sociedad en su conjunto. Por lo tanto, a través de lo expresado por la Ley No. 16.713 y por el Decreto No. 125/996, así como también de lo que surge de los principios de obligatoriedad, cotización y de solidaridad, que forman parte del espíritu del Sistema de la Seguridad Social, sólo es admisible, para reconocer servicios realizados por no dependientes, a los efectos jubilatorios, la cancelación de los respectivos adeudos, a través de los modos extinción de obligaciones "pago" o "compensación tributaria", no siendo de recibo otros, como por ejemplo la prescripción. Expuso que, la solución que propugna, no es nueva en nuestro ordenamiento jurídico, de tal modo, cita y trascribe una serie de leyes, a fin de reiterar que, hasta tanto el titular, no acredite la cancelación de su deuda, no podrá recibir su pasividad. Agregó que, recientemente se aprobó la Ley No. 19.185, del 29 de diciembre de 2013, que, en su artículo 4°, vino a declarar, lo que siempre estuvo implícito, en todas las leyes mencionadas, y es, que la extinción de la deuda por el modo prescripción, no puede considerarse aportación efectiva o cancelación de adeudos. Concluyó que, de lo anterior, resulta claro, entonces, que, sin perjuicio de la prescripción de las obligaciones, si pretende percibir beneficios jubilatorios, debe abonar la deuda por aportes no vertidos. En definitiva, solicitó que se confirmen los actos impugnados. IV) Por Resolución No. 7057/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada de fojas 36 a 40, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 44 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 43 - 43 vto. y fs. 46 - 47, respectivamente) VI) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 340/2022, aconsejando declarar que en la especie caducó el derecho a accionar (fs. 50). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 52). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Los actos impugnados fueron notificados a las accionantes el 4 de julio de 2019 (fs. 7 de los A.A.) quienes los resistieron el 25 de julio de 2019 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 8 de los A.A.). Por Resolución No. RD 7-13/2021 del 10 de marzo de 2021 no se hizo lugar a la recurrencia, siendo notificada la parte actora el 14 de junio de 2021. La demanda anulatoria fue deducida el 12 de agosto de 2021 en tiempo hábil (nota de cargo fs. 12 infolios). Sobre el punto, el Tribunal, apartándose de lo dictaminado por la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, estima que no corresponde declarar la caducidad. Si bien es correcto que, la Resolución RD 7-13/2021 de fecha 10 de marzo de 2021, mediante la cual se resolvió desestimar el recurso oportunamente interpuesto, fue notificada con fecha 14 de junio de 2021 y la demanda anulatoria promovida el 12 de agosto de 2021, esto es, pasados dos años de la interposición de los recursos administrativos conforme prevé el inc. 4° del art. 9° de la Ley No. 15.869, no es menos cierto que, al socaire del artículo 4° la Ley No. 19.879 (declaración de feria jurisdiccional extraordinaria y suspensión de plazos procesales), se dispuso, de forma excepcional, la suspensión del plazo de caducidad bienal: esto es, desde el 14 de marzo de 2020 hasta el cese de la referida feria extraordinaria, lo cual ocurrió el 24 de mayo de 2021, de acuerdo con lo establecido por Acordada No. 13 de 20 de mayo de 2021. Por lo tanto, en la emergencia no corresponde declarar la caducidad de la acción y en cambio, considerar bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la acción anulatoria. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra: i) la Resolución RD 23-38/2004 dictada el 21 de julio de 2004, en virtud de la cual se aprobó un Reglamento sobre prestaciones de pasividad de los trabajadores no dependientes con deudas con la seguridad social, en cuanto exige la aportación efectiva para el registro y cómputo de servicios y asignaciones en las pasividades, así como también la cancelación de adeudos o aportación regular para el ingreso al goce de la pasividad. Y, ii) la Resolución RD33-7/2008 dictada el 1° de octubre de 2008 en cuanto declara que el afiliado que configura causal jubilatoria común o por edad avanzada exclusivamente con servicios como trabajador dependiente podrá acogerse a la prestación, sin perjuicio de descontarse de la misma los adeudos tributarios que pueda tener por actividades como trabajador no dependiente. III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por declarar la falta de legitimación causal activa de la parte actora. IV) En efecto, en el caso, los actos en proceso, de modo alguno resultan lesivos para la parte actora, por cuanto en nada afectan o perjudican su situación actual. Reiteradamente se ha dicho por el Tribunal, que la lesividad o ilesividad de un acto administrativo depende de que éste sea o no el creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad. Se requiere, por ende, la existencia de una situación jurídica lesiva (o en estricto rigor técnico: potencialmente lesiva), y que dicha situación provenga efectiva y originariamente del acto que se procesa ante esta Sede. En el casus, nada de ello se verifica. En efecto, como incluso la propia actora reconoce, las resoluciones respecto de las cuales se agravia, no le fueron aplicadas. Esto es, no surge acreditado un interés directo, personal y legítimo o un derecho subjetivo lesionado por las resoluciones impugnadas, en tanto, no se procesa ningún acto que aplique dicha reglamentación a la situación jurídica de los ahora accionantes (Cfme. artículo 25 del Dto. Ley No. 15.524). En la emergencia, el Organismo, meramente, puso en conocimiento de la parte actora, de cuál es su criterio ante el advenimiento de un hecho futuro y eventual, consistente en la solicitud de jubilación por parte los titulares de la empresa actora. Será, eventualmente, en el supuesto de solicitarse una jubilación y, siempre y cuando, el Organismo mantenga su criterio actual en esa oportunidad, que podrá estarse, hipotéticamente, ante un acto lesivo para la demandante. Pero ello, no sucede, ni se desprende hoy de la demanda de autos. Esto es, la parte actora no ha acreditado tener un interés directo en el sentido de que el mismo sea actual, sino que es eventual y futuro (y no es inequívoco, por lo anteriormente dicho). En una línea de razonamiento similar, la Corporación ha sostenido que: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal), extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado. (...) La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto, pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho.” (Cfme. Sentencia No. 289/2014, citada -entre otras- en sentencias Nos, 658/2020, 100/2020, 540/2019 y 297/2018, entre otras. En este sentido, debe reconocerse que es el propio texto del artículo 309 de la Constitución que da lugar a una confusión conceptual. Sin embargo, siguiendo a GIORGI, se advierte que: “Cuando en el inc. 3° del art. 309 de la Constitución se dice que la acción de nulidad solo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por un acto administrativo, se padece una confusión conceptual evidente por el constituyente. En efecto, el texto constitucional enumera equivocadamente como una causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o un interés directo, personal o legítimo. Surge del texto citado que si no se ha vulnerado un derecho o un interés legítimo no es posible ejercitar válidamente la acción de nulidad. Y ello no es así, en razón de que la posibilidad de la acción no arguye sobre la pertinencia del Derecho. Precisamente, la determinación de si hay o no violación de un derecho o de un interés legítimo, constituye el objeto del juicio, la cuestión de fondo a resolver en la sentencia. La interpretación contraria llevaría al absurdo señalado: únicamente podría ejercer la acción de nulidad quien reclamara legítimamente, en otros términos, con derecho, contra la Administración. Solo estaría en condiciones de accionar aquel que necesariamente debe obtener sentencia favorable en el juicio, aquel a quien el Tribunal le debe dar la razón.”. (GIORGI, Héctor. “El Contencioso Administrativo de Anulación”. Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, págs. 139 y 140). Por su parte, CAJARVILLE enseña: “(…) si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma. (…). Si la norma, por el contrario, no es general sino particular, solo estará legitimado, solo tendrá un interés que además de personal sea directo, el sujeto o los sujetos individualizados en la dimensión subjetiva del supuesto normativo”. (Cfme. CAJARVILLE PELUGGO, Juan Pablo. “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público, Año 22, Número 43, Agosto 2013, pág. 153). Sentencia No. 501/2018 y 32/2014). A la luz de los conceptos referidos, el Tribunal entiende que la parte actora carece de legitimación causal activa. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Declárase la falta de legitimación causal activa de la parte actora y, en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).